集體建設用地定級估價核心技術問題探討

崔 宇

（湖南萬源評估咨詢有限公司， 湖南 長沙 410011）

20世紀80年代，中國土地使用制度的改革變過去無償、無限期使用為有償、有限期使用，使城鎮(zhèn)國有土地使用權真正按照其商品的屬性進入了市場，創(chuàng)立了以市場手段配置土地的新制度，在社會經濟活動中發(fā)揮了巨大的作用，但到目前為止，集體建設用地使用制度的改革尚處于起步階段。隨著中國經濟社會的快速發(fā)展，集體建設用地使用權價值和資產價值越發(fā)顯現，對集體建設用地流轉的需求越來越多，流轉現象已相當普遍。為了解決集體建設用地流轉中的價值價格問題，其定級估價成為研究的熱點之一。

1 實證做法與理論研究

1.1 成都做法

2008年成都等地開展了集體建設用地基準地價評估工作，其土地定級的技術思路為：根據當地土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)產業(yè)發(fā)展規(guī)劃，選擇對集體建設用地有影響的因素，計算因子作用分值，揭示不同因素在地域空間上的分布差異；同時根據若干專家對各類因素進行打分后確定的權重，在整個定級范圍內的定級單元上進行因素作用分值疊加；依據疊加后的總分值，采用聚類分析法劃分土地級別。估價的技術思路為：從成本的角度計算 “單戶聯(lián)建”、“統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建”、“統(tǒng)規(guī)自建”等形式所體現的地價；對于集中區(qū)如果毗鄰國有建設用地區(qū)，通過分析兩類用地在取得過程中的差異，對國有用地地價水平進行修正，得到集體建設用地地價；對于零星集體建設用地地價水平的測算，特別是宅基地的價格測算，本著“不低于當地征地補償標準的價格進行補償”的原則，利用等價交換的原理，用安置房的價格替代原有的宅基地及地面附著物的總價值，再利用剩余法測算宅基地的價格。

1.2 順德做法

廣東佛山順德區(qū)根據《廣東省農村集體建設用地使用權流轉管理辦法》，以《城鎮(zhèn)土地分等定級規(guī)程》、《城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程》作為主要技術依據，同時參照《農用地定級規(guī)程》和《農用地估價規(guī)程》中的有關內容，采用多因素綜合評價法，分商業(yè)、居住、工業(yè)三種用地類型劃分土地級別，以市場資料分析法等進行驗證，綜合確定土地級別。在分類定級的基礎上，利用市場交易資料采用收益還原法、剩余法、成本逼近法、市場比較法等估價方法，測算樣本地價，在檢驗分析的基礎上利用樣點地價與各因素的綜合作用分值，建立模型、綜合評估區(qū)域或級別基準地價，并建立配套修正體系。

1.3 相關理論研究

中國地質大學的劉泰圻等[1]結合廣東省集體建設用地基準地價制定試點工作，從土地定級與基準地價定價思考出發(fā)，探討集體建設用地基準地價與農用地基準地價、城鎮(zhèn)國有土地基準地價三者間的區(qū)別與聯(lián)系，為城鄉(xiāng)一體化土地基準地價體系研究提供參考。長安大學衛(wèi)新東[2]、河南大學陳立本[3]、四川師范大學奇小軍[4]分別針對陜西韓城市、河南安陽市和四川都江堰市的集體建設用地定級估價作了深入研究。研究人員從理論分析入手，針對具體的研究區(qū)域，選取不同的指標體系進行集體建設用地定級，采用不同的測算方法進行集體建設用地基準地價評估，具有較強的理論價值和實際意義。四川大學楊勇[5]對集體建設用地理論價格（即集體建設用地資源配置價格和集體建設用地產權收益價格的形成基礎）和市場價格（即集體建設用地入市后對價格的影響）進行了研究，分析了再分配機制對價格形成的影響及稅收對集體建設用地價格的影響，提出了建立集體建設用地價格市場機制和再分配機制的政策建議。

1.4 評述

上述試點探索與理論研究為建立集體建設用地基準地價體系提供了有益參考，但相關研究與試點工作均是基于不同的區(qū)域和對象，采用探索性的方法，取得了有針對性的成果，要達到真正意義的推廣應用尚需深入研究。

成都市在村莊整治過程中，結合“單戶聯(lián)建”、“統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建”、“統(tǒng)規(guī)自建”的具體工作，依據自身實際有針對性地開展了集體建設用地定級估價工作，在當地具有較強的操作性和應用價值，代表性和自身特色較強，但是在沒有開展相關整治工作的其他地區(qū)，開展集體建設用地時僅能參考這種做法的部分內容，不能生搬硬套。

廣東順德等地鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟已經十分發(fā)達，集體土地市場及交易活動已經非?；钴S，集體建設用地的開發(fā)利用程度、區(qū)位條件、基礎設施條件以及相關的管理模式已與城鎮(zhèn)建設用地趨同。因此，在開展集體建設用地定級估價時，不論是總體技術路線、方法的選擇運用，還是在具體的技術環(huán)節(jié)，參數設置等的處理方面，順德做法已經與城鎮(zhèn)建設用地定級估價差別不大。在集體建設用地市場尚不十分發(fā)達，集體建設用地開發(fā)利用程度、區(qū)位條件、基礎設施條件等與城鎮(zhèn)建設用地有較大差異的中西部地區(qū)，完全采用城鎮(zhèn)建設用地定級估價的模式開展相關工作是不可取的，必須要切實分析二者差異與聯(lián)系，并結合自身實際，在參考城鎮(zhèn)建設用地定級估價做法的基礎上，開展工作。

2 功能性質比較分析

2.1 聯(lián)系分析

集體建設用地與國有建設用地同屬建設用地范疇，是建造建筑物、構筑物的土地，是城鄉(xiāng)住宅和公共設施用地，工礦用地，能源、交通、水利、通信等基礎設施用地，旅游用地，軍事用地等，付出一定投資（土地開發(fā)建設費用）、通過工程手段、為各項建設提供的土地，是利用土地的承載能力或建筑空間，不以取得生物產品為主要目的的用地。

集體建設用地與國有建設用地的土地使用權都可以在土地使用者之間轉移，即流轉。流轉市場客體均為建設用地，主體為土地的使用者，所有者、使用者和管理者共同參與建設用地使用權流轉產生的收益分配，包括轉讓收益和土地增值收益。

綜上，對二者的經濟評價可采用相同的技術框架。

2.2 差異分析

2.2.1 權屬性質差異及影響 農村集體建設用地使用權價格和城鎮(zhèn)國有建設用地使用權價格差異的最根本原因在于權屬差異。其差異主要體現在：（1）面對的所有權主體不同。國有建設用地所有者是國家，集體建設用地所有者是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府或村、組農民集體。（2）法律、政策的支持程度不同。國有建設用地使用權的取得是土地使用者在諸多法律法規(guī)的保護下，按照嚴格的程序來完成的；集體農用地經過“征轉”程序可變?yōu)閲薪ㄔO用地，經過“只轉不征”程序可變?yōu)榧w建設用地。集體建設用地使用權的取得過程是土地使用者和土地所有者按照雙方的意愿來完成的，這種使用權的形成人為因素大，反映在土地使用權價格上具有不確定性。權屬性質差異導致集體建設用地基準地價在地價形成機制、地價構成及內涵、測算參數等方面與城鎮(zhèn)建設用地基準地價存在一定區(qū)別，最終導致地價水平有較大差異。

2.2.2 區(qū)位條件及空間分布差異及影響 集體建設用地一般位于農村，在眾多區(qū)位條件要素中與城市之間的距離、交通條件等因素成為刻畫與城鎮(zhèn)建設用地區(qū)位條件差異的突出要素。區(qū)位條件的差異直接導致土地質量和價格的巨大差異，使得集體建設用地定級估價過程中土地定級因素體系、地價修正體系等與城鎮(zhèn)建設用地定級估價有明顯區(qū)別。在空間分布形態(tài)上，二者區(qū)別在于城鎮(zhèn)建設用地多為集中連片分布而集體建設用地分布比較分散，且大多不連片。這一特點決定了開展集體建設用地基準地價評估時，評估范圍難以確定，級別界線難以處理。筆者認為，集體建設用地定級范圍應在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外實現全域覆蓋，且級別界線原則上應不打破行政村界線，確需打破的應以明顯的線狀地物為界，使級別界線清晰，減少糾紛，提高操作性。

2.2.3 土地市場建設和法規(guī)政策的差異及影響 集體建設用地土地市場與國有建設用地土地市場的差異主要體現在：（1）集體建設用地開發(fā)建設相對無序，市場不充分；（2）集體建設用地使用權交易為隱形交易，其價格沒有經過市場檢驗；（3）集體建設用地使用權價格評估中，相關資料難以獲取，價格難以體現科學、客觀；（4）在國有建設用地樣點地價的評估中，大部分參數、稅費都有相關的文件依據，即使個別沒有依據的也已經比較成熟，集體建設用地地價評估參數較難確定，稅費能否參照國有建設用地也沒有明確規(guī)定；（5）集體建設用地基準地價確定無可靠的參照標準，集體建設用地基準地價評估在全國都還屬于探索階段，尚無成熟的理論和經驗可借鑒，也不具有縱向和橫向比較的條件，這給基準地價的確定帶來較大困難。雖然國家提出要實現國有土地和集體土地“同地、同價、同權”，但由于長期以來兩者權屬性質差異，且成本構成也不一致，如果集體建設用地基準地價完全參照國有土地來定價，會帶來許多問題，也不符合當前實際。

2.2.4 土地開發(fā)利用程度的差異及影響 由于政策影響、區(qū)位條件及基礎設施等配套條件的限制，集體建設用地利用效率較城鎮(zhèn)建設用地利用效率低，容積率、建筑密度及投入強度、產出強度和單位面積勞動就業(yè)人數、開發(fā)程度等遠低于城鎮(zhèn)，且土地閑置、空置現象較為明顯。受此影響集體建設用地定級估價中土地開發(fā)程度、開發(fā)成本等應與城鎮(zhèn)建設用地定級估價有所區(qū)別。

3 定級因素分析

土地定級過程中，集體建設用地定級與國有建設用地定級的主要區(qū)別集中在定級因素的選擇。在因素因子選擇時，要注意因地制宜地結合農村的地域特點，選取對集體建設用地級別起主導作用，能反映其差異的因素。

3.1 商服繁華程度

在城鎮(zhèn)建設用地定級中，商服繁華程度常常采用商服中心等級規(guī)模等指標度量。同理，在集體建設用地定級中商服繁華程度可采用集（農）貿市場等級規(guī)模等指標來衡量。但是，對于分布分散、區(qū)位條件等有較大限制的集體建設用地而言，中心城區(qū)、建制（集）鎮(zhèn)成為影響其周邊集體建設用地的巨大商服中心，距中心城區(qū)和建制（集）鎮(zhèn)距離成為影響集體建設用地商服繁華程度的重要因素。因此，集體建設用地定級中除了考慮集（農）貿市場對其周邊土地質量和價值的影響外，還應將距中心城區(qū)距離和距建制（集）鎮(zhèn)距離作為重要的定級因素。中心城區(qū)和建制（集）鎮(zhèn)在集體建設用地定級中的功能相當于城鎮(zhèn)建設用地定級中市級和區(qū)級商服中心，但其內涵不僅僅指商服中心的影響，而是反映了城市（鎮(zhèn)）對農村的輻射影響；集（農）貿市場的功能相當于城鎮(zhèn)建設用地定級中小區(qū)級商服中心。

3.2 交通條件

除中心城市（鎮(zhèn)）的影響外，交通條件也是影響集體建設用地質量的重要因素，在定級因素中應予以重點考慮。交通條件發(fā)達的地區(qū)其社會經濟條件、繁華程度、基礎設施條件、發(fā)展基礎等的狀況都較其他區(qū)域良好，進而使得其土地質量較優(yōu)。對于交通條件的度量，集體建設用地和城鎮(zhèn)建設用地均可采用相應的道路交通網和公共交通等指標，所不同的是集體建設用地定級時道路交通網、公交線路和對外交通站點應選擇連接城鄉(xiāng)、溝通農村的路網和線路。線路站點（如公交車站）在城鎮(zhèn)建設用地定級中有較大影響，但是在集體建設用地定級中其影響作用并不明顯，主要是因為運行在農村的公交線路沒有十分確定的站點，多為“招之即停”，公交站點的影響已經被囊括到公交線路的影響中。因此，交通條件因素中的定級因子為國道、省道、縣道、鄉(xiāng)村道路、高速公路出口、公交線路等。

另外，距中心城市（鎮(zhèn)）的距離與交通條件相結合成為造成集體建設用地質量和利用狀況差異的主導分異因素（與城鎮(zhèn)建設用地定級估價有較大區(qū)別）。在城市（鎮(zhèn)）周邊，交通條件差異不大，距離的作用占主導；在遠離城市（鎮(zhèn)）的區(qū)域，距離的影響趨同，交通條件的影響占主導。

3.3 基本設施狀況

對于基礎設施狀況，城市與農村有較大區(qū)別，應根據定級范圍內的實際情況，考慮顯化差異性的需要，對普遍一致性的因素不予考慮，如供水、排水、供氣、供電、通訊、有線電視網絡覆蓋等條件，對城鎮(zhèn)建設用地定級的影響程度較大，但在廣大農村供水、排水、供氣等設施的建設并沒有達到相應市政設施建設的水平，有供水設施的區(qū)域多為自建供水，排水設施基本為自然狀態(tài)，供電、通訊、有線電視網絡已基本全域覆蓋，區(qū)域差異較小。因此，在集體建設用地定級中，該部分基礎設施條件應根據具體情況取舍。

公共設施中與日常生活密切相關的大中專院校、中小學、幼兒園、醫(yī)院診所、儲蓄所、體育場館、公園、圖書館、影劇院等設施的完備程度都可作為定級因素。但是，大中專院校、儲蓄所、體育場館、公園、圖書館、影劇院等公用設施，均分布于城區(qū)，已包含于中心城區(qū)對周邊土地的影響中，不需要單獨列出重復計算。幼兒園、醫(yī)院診所等在農村均有分布，但不同區(qū)域的分布狀況差異較為明顯，實際工作中要根據其差異程度和輻射影響范圍等實際情況確定取舍。在廣大農村，小學并不是普遍分布（受計劃生育政策影響，農村生源大幅減少，大量自然村小學合并成中心小學），可輻射影響周邊若干個村莊，該因素在村莊之間表現出明顯的差異，應作為定級因素加以考慮。

3.4 社會經濟狀況

衡量社會經濟狀況的人口、收入等相關指標，常常作為城鎮(zhèn)土地分等因素加以考慮。而實際上，農民人均純收入、人均耕地和人口密度等指標也在一定程度上反映了農村地區(qū)土地的級別差異。農民人均純收入和人口密度代表著一個地區(qū)農民的生活水平、消費能力，反映了該地區(qū)的經濟發(fā)展狀況，直接影響著本區(qū)域的集體建設用地價值。另外，集體建設用地級別和價格也間接地受到其他類型土地的影響，耕地資源狀況就是其中的一個重要指標。因此，農民人均純收入、人均耕地和人口密度也應成為集體建設用地定級因素。

3.5 環(huán)境條件

環(huán)境條件優(yōu)劣度是綜合反映環(huán)境條件的重要指標，以不同的生態(tài)效應和社會效應直接影響人們的生產生活，進而對土地質量好壞、土地價格的高低產生影響。城鎮(zhèn)建設用地定級中，環(huán)境條件常常從環(huán)境質量優(yōu)劣度、綠地覆蓋度、自然條件優(yōu)劣度等方面，根據實際情況選擇若干細化的指標進行衡量。根據農村的實際情況，污染源涵蓋了各個要素的污染狀況，可作為定級因素加以考慮。另外，風景名勝區(qū)、農家樂等對周邊集體建設用地的影響較為強烈，且區(qū)域間差異明顯，應作為定級因素加以考慮。

4 地價內涵與構成分析

法律、法規(guī)對于集體建設用地的規(guī)定，以及區(qū)位條件、權屬性質的差異直接影響集體建設用地使用權的價格內涵與構成。在前文分析基礎上，參考《城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程》，集體建設用地基準地價內涵可以從基準日、土地用途、開發(fā)程度、容積率、土地使用年期及土地權利狀況等方面進行限定；地價構成可以從土地取得費、開發(fā)費、相關稅費、投資利息、投資利潤及土地增值收益等方面進行分析。

4.1 土地取得費

按照現行法律規(guī)定，征地補償費的本質是對土地所有權喪失的補償費用，征地補償費的支付與否，是以集體土地是否轉為國有為前提的。但是，農用地是人類賴以生存的農作物吸取營養(yǎng)的主要源泉，是農作物正常生長發(fā)育不可缺少的水分、養(yǎng)分、空氣和熱量的供應者與調節(jié)者，在農業(yè)生產中是不可或缺且無法替代的生產資料，具有生產功能、生態(tài)價值功能和解決糧食問題的社會穩(wěn)定價值功能。集體農用地轉為集體建設用地后，雖然權屬性質沒有發(fā)生變化但其自然屬性發(fā)生變化，農用地的功能喪失，因此地價構成中應包含對農用地損失的補償，該補償可通過征地補償費體現。

4.2 相關稅費

在集體建設用地地價構成中稅費應包括只轉不征過程中的水利基金，以及涉及占用耕地的“一稅一費”（耕地占用稅和耕地開墾費）和涉及林地的“一費”（森林植被恢復費）。

5 主要估價參數分析

5.1 還原率

在收益還原法的計算公式中，確定合理的土地還原利率和房屋還原利率是準確計算樣點地價的關鍵。目前，中國確定土地還原率的方法主要有租價比法、安全利率加風險調整值法、投資風險與投資收益率綜合順序插入法。筆者認為，在當前條件下應綜合采用三種方法綜合確定集體建設用地還原率。應用租價比法時，必須有足夠翔實準確的調查資料；應用安全利率加風險調整值法時，可將估價期日一年期貸款利率作為安全利率，評估期日國家公布的居民消費指數（CPI）作為風險調整值；應用投資風險與投資收益率綜合順序插入法時，應全面分析各行業(yè)及研究區(qū)域的投資風險與投資收益率進行綜合分析研究。

另外，由于政策因素、區(qū)位條件、基礎設施條件、社會經濟發(fā)展水平等的差異，集體建設用地還原率比鄰近區(qū)域城鎮(zhèn)建設用地還原率略大。

5.2 投資利潤率和土地增值收益率

如何確定集體建設用地的投資利潤和土地增值收益是集體建設用地定級估價的難點之一。由于并沒有合理的案例和充分的理論依據，筆者認為，集體建設用地的投資利潤率和土地增值收益率應在深入調查研究的基礎上，采用經驗值比較排序法綜合確定。

6 結論與討論

通過分析，筆者認為集體建設用地定級估價可采用與國有建設用地定級估價相同的技術流程與方法，但由于二者功能、性質的差異，在定級因素體系、地價內涵、估價參數確定等方面應存在差異。

目前，中國尚無農村集體建設用地定級估價的指導標準，僅在部分地區(qū)完成了集體建設用地定級估價的相關工作，理論研究尚不深入。在當前條件下建議通過“參考相關規(guī)程、借鑒先進經驗、依據各地實際、創(chuàng)新開展工作”的總體思路，開展集體建設用地定級估價工作；逐步深入分析研究定級單元劃分、定級因素體系建立、地價測算參數取值、測算方法應用等技術細節(jié)處理，解決交易樣點缺乏、案例信息缺失等問題帶來的影響；另外，應抓緊制訂集體建設用地定級估價的技術規(guī)范，以滿足現實需要指導當前工作。

（References）：

［1］劉泰圻，楊杰，劉俊，等. 廣東省集體建設用地基準地價測算方法探討［J］. 資源與產業(yè), 2008，（4）: 13 - 14.

［2］衛(wèi)新東. 農民集體所有建設用地使用權流轉價格研究［D］. 西安：長安大學，2005：18 - 49.

［3］陳立本. 集體建設用地定級估價研究［D］. 開封：河南大學，2009：34 - 87.

［4］奇小軍. 農村集體建設用地基準地價評估研究［D］. 成都：四川師范大學，2009：22 - 58.

［5］楊勇. 集體建設用地價格形成機制研究［D］. 成都：四川大學，2006：25 - 56.