農(nóng)村居民點(diǎn)重構(gòu)典型模式對(duì)比研究——基于浙江省吳興區(qū)的案例

劉建生，鄖文聚，趙小敏，賴玉瑩

（1.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095；2.吉安縣國土資源局，江西 吉安 343100；3.國土資源部土地整治中心，北京 100035；4.南昌師范高等?？茖W(xué)校，江西 南昌 330103；5.江西農(nóng)業(yè)大學(xué)，江西 南昌 330045）

1 引言

城鄉(xiāng)人口流動(dòng)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要素重組與交互作用，以及當(dāng)?shù)貐⑴c主體對(duì)這些作用與客觀變化做出響應(yīng)與調(diào)整，導(dǎo)致了農(nóng)村居民點(diǎn)空間格局的整治與重構(gòu)[1-2]。農(nóng)村居民點(diǎn)重構(gòu)①本文側(cè)重于探討農(nóng)村居民點(diǎn)的空間布局優(yōu)化和重構(gòu)路徑構(gòu)建，與農(nóng)村居民點(diǎn)整治內(nèi)涵略同，村莊與農(nóng)村居民點(diǎn)的概念略同。有助于促進(jìn)耕地資源的保護(hù)以及建設(shè)用地資源的有效配置，對(duì)于改善農(nóng)村生產(chǎn)生活生態(tài)條件、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)也具有十分積極的作用[3]。重構(gòu)模式的選擇關(guān)乎農(nóng)村居民點(diǎn)整治與重構(gòu)的成敗，值得深入研究。

農(nóng)村居民點(diǎn)重構(gòu)模式是指在推行村莊土地整治過程中所采取的典型意義的組織、方法、機(jī)制、程序和籌資等方面的實(shí)施和運(yùn)作方式[4-5]。學(xué)界圍繞該問題做了很多有益的研究：郎海如[6]、葉艷妹等[7-8]將農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理的運(yùn)作模式和政策歸納為農(nóng)村城鎮(zhèn)化型用地（公寓化）整理模式、自然村縮并型用地整理模式、中心村內(nèi)調(diào)型用地整理模式和異地遷移型用地整理模式4種模式；楊慶媛，趙偉,張正峰等認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的平原型城市郊區(qū),市場運(yùn)作模式是農(nóng)村居民點(diǎn)整理的可行模式[9-10]；張占錄等針對(duì)城市郊區(qū)的土地整治實(shí)踐，總結(jié)提出了居民點(diǎn)整治的“宅基地?fù)Q房”模式[11]；曹偉、石磊等則將農(nóng)村居民點(diǎn)整理模式分為城鎮(zhèn)化引領(lǐng)整村搬遷模式、空心村整治模式、中心村建設(shè)模式[12-13]。近年來，北京、嘉興、成都、重慶、天津等地的農(nóng)村居民點(diǎn)整理或重構(gòu)模式得到廣泛關(guān)注[9，14-19]，但總體來看，基于典型案例的比較研究仍較缺乏。

筆者結(jié)合學(xué)界已有的研究成果，將重構(gòu)模式分為兩種典型模式：城鎮(zhèn)化引領(lǐng)型和村莊整合型②本文將中心村整合和其他村莊整治統(tǒng)一歸并為村莊整合型。，以浙江省吳興區(qū)為典型研究區(qū)，基于對(duì)該區(qū)八里店鎮(zhèn)南片及埭溪鎮(zhèn)的實(shí)地調(diào)查，按照“客觀情況認(rèn)知 — 主觀意愿調(diào)查 —模式對(duì)比分析 — 政策完善建議”的思路，對(duì)重構(gòu)方案進(jìn)行對(duì)比分析，并將其主客觀狀況與模式的選擇進(jìn)行匹配研究，以期能為居民點(diǎn)重構(gòu)實(shí)踐提供案例參考。

2 基于實(shí)地調(diào)查的對(duì)比分析

研究選取吳興區(qū)八里店鎮(zhèn)南片與埭溪鎮(zhèn)兩個(gè)重構(gòu)項(xiàng)目區(qū)進(jìn)行實(shí)地調(diào)查和訪談。從農(nóng)民人均收入、行政村自然村數(shù)、項(xiàng)目區(qū)戶數(shù)、人數(shù)、農(nóng)用地流轉(zhuǎn)率、人均宅基地面積、地形地貌條件等基本情況以及農(nóng)民房屋建造年代、建筑層數(shù)、建房需求、整治意愿和模式選擇進(jìn)行了調(diào)查。在重構(gòu)目標(biāo)上，主要是對(duì)鎮(zhèn)、村、農(nóng)戶3個(gè)層面調(diào)查后加權(quán)所得。

2.1 研究區(qū)概況

八里店鎮(zhèn)南部片區(qū)位于吳興區(qū)南郊的水網(wǎng)平原區(qū)。截至2011年，該片區(qū)有6個(gè)行政村，66個(gè)自然村，總戶數(shù)3738戶，總?cè)丝?3864人，農(nóng)民人均純收入達(dá)15025元，片區(qū)土地總面積1952.14 hm2，其中：農(nóng)用地面積1471.26 hm2，占規(guī)劃區(qū)土地總面積的75.37%；建設(shè)用地面積270.49 hm2，占13.86%；未利用地面積210.40 hm2，占10.78%。農(nóng)村居民點(diǎn)占土地總面積的11.43%，人均占地面積約161 m2，建筑容積率約為0.68，整治潛力較大。該片區(qū)由于地處湖州市近郊，土地流轉(zhuǎn)率已達(dá)55%，都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展良好，生態(tài)旅游業(yè)也發(fā)展迅速。

埭溪鎮(zhèn)是吳興區(qū)的西南“門戶”，屬山區(qū)過渡地帶，距吳興城區(qū)27 km。調(diào)查項(xiàng)目區(qū)位于埭溪鎮(zhèn)中部及東南部，包括7個(gè)行政村和68個(gè)自然村，項(xiàng)目區(qū)土地總面積為6349.75 hm2，其中農(nóng)用地5280.60 hm2，占土地總面積的83.16%；建設(shè)用地865.30 hm2，占土地總面積的13.63%；未利用地203.85 hm2，占土地總面積的3.21%。農(nóng)村居民點(diǎn)房屋零散，利用程度低。人均宅基地面積約200 m2，建筑容積率約0.5。該鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)狀況屬吳興區(qū)的平均水平，且為典型的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)。

通過對(duì)比，八里店鎮(zhèn)屬城市近郊，為平原水網(wǎng)區(qū)，埭溪鎮(zhèn)屬南部鄉(xiāng)鎮(zhèn)，為丘陵山區(qū)。其經(jīng)濟(jì)狀況不盡相同，人均收入分別為15025元、12800元，農(nóng)用地流轉(zhuǎn)率分別為55%、12%（表1）。這些因素都影響重構(gòu)模式的選擇。

2.2 農(nóng)房房屋建造年代和建筑層數(shù)調(diào)查

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、人口的增加、子女的成長和建房年代久遠(yuǎn)，農(nóng)民建房的需求也會(huì)周期性地顯現(xiàn)出來。對(duì)八里店4078處房屋和埭溪項(xiàng)目區(qū)2518處房屋的建造年代和建筑層數(shù)進(jìn)行調(diào)查匯總結(jié)果見表2。根據(jù)實(shí)地調(diào)查和訪談，兩鎮(zhèn)每年的建房需要數(shù)量會(huì)沿著一個(gè)平均值上下波動(dòng)。八里店鎮(zhèn)的建房需求比較集中，房屋更換周期比較快，1980年前的房屋占樣本的8.95%，1980—1989間的占15.64%，兩項(xiàng)合計(jì)只占24.59%，且三層房屋已經(jīng)達(dá)到14.98%；而埭溪鎮(zhèn)的建房需求比較分散，房屋更換周期較長，1980年前的房屋占樣本的13.38%，1980—1989年間的占53.57%，兩項(xiàng)合計(jì)占66.95%，三層房屋僅為0.68%。由于大部分房屋為20世紀(jì)所建，農(nóng)戶建房意愿和居民點(diǎn)重構(gòu)意愿都較強(qiáng)。

2.3 重構(gòu)意愿、重構(gòu)原因及模式選擇調(diào)查

對(duì)農(nóng)戶意愿做調(diào)查，可了解其重構(gòu)的意愿和重構(gòu)模式的選擇及原因，為決策提供依據(jù)和參考。筆者采用發(fā)放問卷和實(shí)地采訪的方式收集數(shù)據(jù)資料，在134個(gè)自然村的6680個(gè)農(nóng)戶中隨機(jī)抽樣選取335個(gè)調(diào)查總樣本，為了便于比較，兩個(gè)項(xiàng)目區(qū)各選139個(gè)有效樣本進(jìn)行分析，調(diào)查結(jié)果詳見表3。

表1 經(jīng)濟(jì)社會(huì)情況對(duì)比Tab.1 Comparison of the eco-social situation

表2 八里店鎮(zhèn)南片與埭溪鎮(zhèn)農(nóng)民房屋建造年代和建筑層數(shù)調(diào)查表Tab.2 The age and layers of the rural housing in the south of Balidian town and Daixi town

表3 兩項(xiàng)目重構(gòu)意愿、原因分析及模式選擇對(duì)比表Tab.3 Comparison of the willingness of farmers, cause analysis and mode selection

對(duì)居民點(diǎn)重構(gòu)意愿、驅(qū)動(dòng)力，模式選擇及其原因分析如下：（1）關(guān)于重構(gòu)意愿，八里店鎮(zhèn)和埭溪鎮(zhèn)項(xiàng)目區(qū)的重構(gòu)意愿分別為87%、82%，大致相當(dāng)；（2）驅(qū)動(dòng)力方面，兩個(gè)項(xiàng)目區(qū)第一位的都是增減掛鉤和政府推動(dòng)，其標(biāo)準(zhǔn)化值均為1，這說明現(xiàn)階段政府的政策是居民點(diǎn)重構(gòu)自上而下的外部引力，具有重大的推動(dòng)作用，政府一定要完善好制度，做好土地政策的制度供給。在子女到法定結(jié)婚年齡、農(nóng)戶需要分戶居住的原因選擇上傾向比較接近，其標(biāo)準(zhǔn)化值分別為0.51和0.53，但八里店鎮(zhèn)的規(guī)劃導(dǎo)向和要求住樓房的需求明顯，而埭溪鎮(zhèn)的治理空心村和改造舊房屋的傾向更強(qiáng)；（3）關(guān)于重構(gòu)模式，八里店鎮(zhèn)76%的農(nóng)戶選擇城鎮(zhèn)化引領(lǐng)型，選擇村莊整合型的只占28%；埭溪鎮(zhèn)的選擇傾向則完全相反，其選擇的比率為19%和70%，這說明在不同的區(qū)域，農(nóng)戶對(duì)居民點(diǎn)重構(gòu)模式的選擇偏好明顯不同。此外，從模式選擇的原因分析可見，八里店鎮(zhèn)和埭溪鎮(zhèn)都很重視宅基地的節(jié)約率，其標(biāo)準(zhǔn)化值分別為1和0.81，八里店鎮(zhèn)在發(fā)展機(jī)會(huì)的因素上考慮更多，其標(biāo)準(zhǔn)化值為0.95，而埭溪鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)化值為0.53；埭溪鎮(zhèn)居民點(diǎn)重構(gòu)更關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施修建和完善，也注重重構(gòu)的成本和難易程度，其關(guān)注的標(biāo)準(zhǔn)化值分別為1.0、0.91和0.82。

2.4 農(nóng)村居民點(diǎn)重構(gòu)的目標(biāo)調(diào)查

重構(gòu)目標(biāo)也會(huì)影響居民點(diǎn)重構(gòu)模式的選擇。筆者對(duì)2個(gè)鎮(zhèn)項(xiàng)目區(qū)的13個(gè)行政村采取全面調(diào)查和訪談的方式，對(duì)其目標(biāo)進(jìn)行比較分析。在八里店鎮(zhèn)南片，83.3%的村委會(huì)負(fù)責(zé)人認(rèn)為其地理位置優(yōu)越，經(jīng)濟(jì)實(shí)力、干部能力較強(qiáng)，農(nóng)戶住高樓意愿較強(qiáng)，重構(gòu)目標(biāo)以完善配套設(shè)施建設(shè)，建造高層住宅，節(jié)約土地，發(fā)展工業(yè)、服務(wù)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為主，宜選擇“城鎮(zhèn)化引領(lǐng)型”的模式。在埭溪鎮(zhèn)項(xiàng)目區(qū)，71.4%的村委會(huì)負(fù)責(zé)人、農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)土地的依賴依然比較強(qiáng)烈，重構(gòu)目標(biāo)以完善鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施，改善農(nóng)戶居住條件，推動(dòng)農(nóng)民適度集中居住，盤活農(nóng)村土地資產(chǎn)，重構(gòu)好居民點(diǎn)內(nèi)部空間和農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營為主，因而宜選擇“村莊整合型”模式。

3 兩鎮(zhèn)重構(gòu)方案對(duì)比和模式分析

3.1 兩鎮(zhèn)重構(gòu)方案的比較

八里店鎮(zhèn)南片選擇“城鎮(zhèn)化引領(lǐng)型”的模式，在重構(gòu)方案中，結(jié)合產(chǎn)業(yè)全域規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、整體推進(jìn)；埭溪鎮(zhèn)選擇“村莊整合型”模式，在重構(gòu)方案中，統(tǒng)一規(guī)劃，分期建設(shè)。

（1）在空間布局上，按照原宅基地與建新區(qū)的距離和生活習(xí)慣，將55個(gè)自然村整體復(fù)墾，在八里店鎮(zhèn)項(xiàng)目區(qū)北部3塊區(qū)域集中建設(shè)農(nóng)民公寓，安置2443戶，9092人，如圖1中重構(gòu)圖箭頭所示；將位于3塊建新區(qū)內(nèi)的8個(gè)自然村，集中撤并安置，涉及457戶，1702人，盤活建設(shè)用地46.74 hm2；保留路村、史家墩和獨(dú)市3個(gè)特色自然村，面積16.79 hm2，共258戶，970人；保留紫金橋集鎮(zhèn)現(xiàn)狀，面積27.15 hm2，共580戶，2100人。在埭溪鎮(zhèn)推進(jìn)村民的適度集中居住，將現(xiàn)狀中68個(gè)散落分布的自然村莊分別就近遷往6個(gè)中心村，拆除復(fù)墾區(qū)面積為174.43 hm2，建新區(qū)160.78 hm2（其中建新安置區(qū)80.96 hm2），可安置12819人，2972戶。建新安置區(qū)保持其原有的建筑風(fēng)格和景觀風(fēng)貌，滿足當(dāng)?shù)鼐用裆a(chǎn)、生活方式和生活習(xí)慣，建筑層數(shù)聯(lián)排多采用三層，公寓為4—5層的多層?？臻g布局采用行列式為主，統(tǒng)一規(guī)劃標(biāo)高及層高，聯(lián)山安置區(qū)36.06 hm2，采用2/3聯(lián)排與1/3公寓兩種形式安置1178戶。

（2）在組織方式上，八里店鎮(zhèn)以政府主導(dǎo)為主，組建整治機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資，并對(duì)村民、村集體、投融資機(jī)構(gòu)、規(guī)劃、設(shè)計(jì)施工、監(jiān)理等進(jìn)行協(xié)調(diào)、委托和監(jiān)督，整體推進(jìn)。埭溪鎮(zhèn)選擇“村莊整合型”模式，規(guī)劃引導(dǎo)、村民自愿，村集體組織處于核心地位，對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行建設(shè)，農(nóng)戶根據(jù)自身實(shí)際建房需求和能力分期申請(qǐng)規(guī)劃后的宅基地，自行建設(shè)。

（3）在資金籌措上，八里店鎮(zhèn)政府統(tǒng)一籌資，統(tǒng)一建設(shè)；埭溪鎮(zhèn)政府對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行建設(shè)，農(nóng)戶根據(jù)自身實(shí)際建房需求自籌資金，自行建設(shè)。

3.2 兩種典型模式的提煉分析

圖1 研究區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)土地利用現(xiàn)狀圖及重構(gòu)圖Fig.1 The land use status and plans of rural settlements in the study area

（1）“城鎮(zhèn)化引領(lǐng)型”是指以政府主導(dǎo)、統(tǒng)一建設(shè)、整體復(fù)墾、集中安置為主要特征。適于地理位置優(yōu)越的城市近郊區(qū)和產(chǎn)業(yè)聚集的新型小城鎮(zhèn)。農(nóng)戶按照規(guī)定的置換標(biāo)準(zhǔn)以其宅基地?fù)Q取建新區(qū)的一套住宅，政府統(tǒng)一組織整理復(fù)耕舊宅基地，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡和建設(shè)用地的節(jié)約利用。在建新區(qū)，除預(yù)留農(nóng)戶安置用地外，還要規(guī)劃一塊可供出讓的土地，通過土地出讓獲得的收入，平衡項(xiàng)目資金。這種模式特點(diǎn)如下：①政府處于整個(gè)重構(gòu)的核心，如圖2，建立整治機(jī)構(gòu)，并對(duì)村民、村集體、投融資機(jī)構(gòu)、規(guī)劃、設(shè)計(jì)施工、監(jiān)理等進(jìn)行協(xié)調(diào)、委托和監(jiān)督；②整體性、綜合性強(qiáng)，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)高，需結(jié)合產(chǎn)業(yè)大范圍整治，整體統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，新增耕地率或節(jié)約建設(shè)用地率比較高；③項(xiàng)目安置比較集中；④實(shí)施期限比較集中，一般為3年。

城鎮(zhèn)化引領(lǐng)型的優(yōu)點(diǎn)主要有：土地節(jié)約率較高，是實(shí)現(xiàn)土地利用規(guī)?；?、集約化的有效途徑；能有效實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民點(diǎn)向小城鎮(zhèn)集中，工業(yè)向工業(yè)園集中、耕地向農(nóng)業(yè)園集中，給城鎮(zhèn)發(fā)展提供用地空間，推進(jìn)城市化進(jìn)程；利于農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)性收入的增加，也實(shí)現(xiàn)自身的城市化。難點(diǎn)在于資金籌措和配套政策創(chuàng)新[18]。農(nóng)民放棄農(nóng)村土地經(jīng)營到城鎮(zhèn)居住和就業(yè)，如何保障其原有土地使用權(quán)收益和進(jìn)城后享受與城鎮(zhèn)居民同等的社會(huì)保障待遇，亟需有關(guān)配套政策與措施跟進(jìn)。因此，應(yīng)該將新農(nóng)村建設(shè)、城市發(fā)展規(guī)劃與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策有機(jī)結(jié)合起來，解決資金籌措問題、保障好農(nóng)民的權(quán)益。

（2）村莊整合是對(duì)騰退農(nóng)村居民點(diǎn)用地、低效利用的打谷場和空閑土地進(jìn)行綜合整治，整治后土地主要用于建設(shè)基本農(nóng)田和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。在整理規(guī)劃編制、資金籌措、質(zhì)量監(jiān)督等關(guān)鍵環(huán)節(jié)上仍由政府來主導(dǎo)。以政府引導(dǎo)、村集體組織主導(dǎo)、農(nóng)戶自愿為主要特征。村集體處于核心地位，根據(jù)民主決策和村民整治意愿，接受政府的監(jiān)督和規(guī)劃的引導(dǎo)，配合政府對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行投資建設(shè)，農(nóng)戶根據(jù)自身實(shí)際建房需求分期申請(qǐng)規(guī)劃后的宅基地，自籌資金，自行建設(shè)，建設(shè)周期比較長。村莊整合是對(duì)現(xiàn)有村莊格局的整治與重構(gòu)，中心村址的選擇、特色村的保留，住房設(shè)計(jì)和融資渠道是中心村整合模式的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。中心村址的選擇需要考慮區(qū)位、中心性、交通等基礎(chǔ)條件，應(yīng)選擇交通便利的中心位置，把具備基礎(chǔ)條件的村莊作為中心村。住房設(shè)計(jì)充分考慮當(dāng)?shù)剞r(nóng)民從事的生產(chǎn)需要及生活習(xí)慣，同時(shí)考慮村民家庭人口的多少和發(fā)展類型的多樣性，設(shè)計(jì)獨(dú)戶型、商住型、公寓式等不同類型的住宅。

這種模式相對(duì)簡單、易于推行，利用民間資本，部分解決資金短缺的問題[20]；通過規(guī)劃管控和公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，引領(lǐng)農(nóng)戶的規(guī)范建房，促進(jìn)用地的節(jié)約集約，盤活了農(nóng)村的土地資產(chǎn)，提高農(nóng)村的生產(chǎn)生活水平，為城鎮(zhèn)發(fā)展提供發(fā)展空間；以農(nóng)戶和村集體為核心，能準(zhǔn)確把握農(nóng)戶建房的規(guī)律，有利于破解農(nóng)民隨意違法建房的難題。但是，正確的引導(dǎo)和有效的政府監(jiān)管也是不可缺少的，也需要村集體執(zhí)行好居民點(diǎn)布局規(guī)劃，理順居民點(diǎn)內(nèi)土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，促進(jìn)閑置土地合理整治、流轉(zhuǎn)和集約利用。

圖2 典型模式所涉主體關(guān)系圖Fig.2 The involved people of typical pattern

表4 兩種典型重構(gòu)模式比較分析Tab.4 Comparative analysis of characteristics and directions of two typical reconstructed model

4 結(jié)論和討論

（1）“城鎮(zhèn)化引領(lǐng)型”和“村莊整合型”是當(dāng)前農(nóng)村居民點(diǎn)重構(gòu)的典型模式。前者主要在城市郊區(qū)或城中村被采用，多為異地安置，其主要特征有：政府主導(dǎo)、統(tǒng)一籌資、統(tǒng)一建設(shè)、整體復(fù)墾、集中安置，項(xiàng)目和指標(biāo)均3年內(nèi)完成周轉(zhuǎn)。后者主要在是在沒有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的大部分鄉(xiāng)村，以規(guī)劃為引領(lǐng)，促進(jìn)中心村公共設(shè)施配套和農(nóng)戶適度集中居住，以統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計(jì)、統(tǒng)一公共設(shè)施配套，分村引導(dǎo)、分戶自建，就近調(diào)整和內(nèi)部整治。

（2）通過典型調(diào)查顯示，八里店鎮(zhèn)南片地處城市郊區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較好，干部能力強(qiáng)，房屋更換周期快，農(nóng)戶向往住高樓，76%的農(nóng)戶選擇“城鎮(zhèn)化引領(lǐng)型”，選擇“村莊整合型”的只占28%；居民點(diǎn)重構(gòu)以提高農(nóng)戶的居住條件，發(fā)展服務(wù)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的集中度，提高土地的使用效率，節(jié)約建設(shè)用地為重構(gòu)目標(biāo)。在埭溪鎮(zhèn)項(xiàng)目區(qū)，70%的農(nóng)戶選擇“村莊整合型”，以規(guī)劃為引導(dǎo)，以農(nóng)戶為核心，改善農(nóng)戶居住條件，節(jié)約建設(shè)用地，將居民點(diǎn)重構(gòu)、節(jié)約土地與農(nóng)戶意愿統(tǒng)一起來。

（3）農(nóng)村居民點(diǎn)重構(gòu)模式的選擇應(yīng)考慮主客觀狀況的匹配程度。在客觀上，各地地理位置、社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況、居民建房的周期性不同；在主觀上，農(nóng)民重構(gòu)意愿和村莊重構(gòu)目標(biāo)也不相同。客觀現(xiàn)實(shí)是居民點(diǎn)重構(gòu)的基礎(chǔ)，農(nóng)戶意愿是居民點(diǎn)重構(gòu)自下而上的內(nèi)在動(dòng)力，政府政策是居民點(diǎn)重構(gòu)自上而下的外部引力。

（4）在政策供給方面，可探索“3統(tǒng)3分1平衡”的居民點(diǎn)重構(gòu)思路，完善“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策?！俺擎?zhèn)化引領(lǐng)型”模式資金籌措、配套政策、工作壓力和集體動(dòng)遷是重點(diǎn)問題，“村莊整合型”周期較長，3年內(nèi)難以完成，無法滿足增減掛鉤政策的期限要求，因此，需要探索“3統(tǒng)3分1平衡”的思路：3統(tǒng)，即實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套；3分，即分村引導(dǎo)、分戶自建、分年下達(dá)和歸還周轉(zhuǎn)指標(biāo)，周轉(zhuǎn)指標(biāo)第一年核撥指標(biāo)第三年還，第二年核撥指標(biāo)第四年還，以此類推，直至整個(gè)項(xiàng)目全部實(shí)施完畢；1平衡，即掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)實(shí)行多年動(dòng)態(tài)平衡，可以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，也可以行政村為單位，在一個(gè)項(xiàng)目或多個(gè)項(xiàng)目范圍內(nèi)建設(shè)用地增減平衡。完善增減掛鉤政策的關(guān)鍵點(diǎn)是：①改變周轉(zhuǎn)指標(biāo)的下?lián)芎蜌w還的方式，掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)由一次性下達(dá)和歸還變?yōu)楦鶕?jù)實(shí)際需要（建房規(guī)律）逐年分解下達(dá)，逐年歸還。在項(xiàng)目具體操作層面上要因地因時(shí)制宜。②小循環(huán)三年周期不變，大循環(huán)即整個(gè)項(xiàng)目周期適當(dāng)延長。這種模式以村集體組織和農(nóng)戶為核心，能滿足每年農(nóng)戶建房的規(guī)律性需求，建房資金群眾自籌，政府負(fù)責(zé)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投資和規(guī)劃引領(lǐng)，其資金壓力和工作壓力都相對(duì)較小，對(duì)于經(jīng)濟(jì)條件一般的大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)宜采取這一模式。

如何遵循農(nóng)民建房規(guī)律，尊重農(nóng)民意愿，按照節(jié)約型用地和差別化重構(gòu)的要求，并輔以規(guī)范性引導(dǎo)，科學(xué)重構(gòu)農(nóng)村居民點(diǎn)是中國當(dāng)前乃至未來10—20年的重要現(xiàn)實(shí)命題。無論選擇哪種農(nóng)村居民點(diǎn)重構(gòu)模式，都應(yīng)該以農(nóng)民為核心，真正實(shí)行公眾參與，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，實(shí)現(xiàn)政府引導(dǎo)和農(nóng)戶意愿的有機(jī)統(tǒng)一。

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