土地增值產(chǎn)生環(huán)節(jié)及收益分配關(guān)系研究

林瑞瑞， 朱道林， 劉 晶， 周 鑫

（中國農(nóng)業(yè)大學(xué)土地資源管理系， 北京 100193）

1 研究背景

隨著中國城市土地有償使用制度的推行，土地市場(chǎng)逐漸發(fā)育成熟，土地資產(chǎn)價(jià)值逐漸顯化，然而，實(shí)踐中土地收益分配關(guān)系引起的矛盾也日益尖銳，如征地過程中集體（農(nóng)民）與政府之間矛盾的激化、地方政府過度依賴土地財(cái)政等，尤其近年來在房價(jià)、地價(jià)大幅上漲背景下，土地收益如何分配已引起社會(huì)各界廣泛關(guān)注。目前學(xué)者們分別從征地制度改革[1-4]、出讓制度改革[5]、租稅費(fèi)制度改革[6]、產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新[7]、財(cái)稅制度改革[8]等角度分析土地收益分配體制的建立，從而促進(jìn)土地資源的合理、高效、可持續(xù)利用[9]，但系統(tǒng)梳理土地增值產(chǎn)生機(jī)制，測(cè)算實(shí)際土地收益分配比例關(guān)系尚缺乏具體的研究。本文在對(duì)土地價(jià)格形態(tài)、土地增值產(chǎn)生機(jī)制及其分配關(guān)系進(jìn)行理論梳理的基礎(chǔ)上，通過測(cè)算各相關(guān)利益主體的土地收益分配關(guān)系及比例，探討土地收益分配機(jī)制。

2 土地增值產(chǎn)生環(huán)節(jié)的理論分析

土地作為重要的生產(chǎn)要素之一，其經(jīng)濟(jì)關(guān)系和產(chǎn)權(quán)關(guān)系是決定土地收益如何分配的關(guān)鍵。中國土地收益分配關(guān)系的形成，是由其基本的制度背景所決定的。具體來說，中國的城鄉(xiāng)二元土地制度割裂了城市和農(nóng)村土地市場(chǎng)的聯(lián)系，從而造成國有土地和集體土地的“不同價(jià)、不同權(quán)”，進(jìn)而導(dǎo)致了不同土地權(quán)利主體在收益分配上的差距。因此，需在構(gòu)建土地收益分配體系的基礎(chǔ)上測(cè)算各產(chǎn)權(quán)主體所得收益分配比例，理論框架詳見圖1。

圖1 土地增值環(huán)節(jié)與收益分配關(guān)系示意圖Fig.1 The schematic diagram of different steps related with land incremental value and its relationship with revenue distribution

圖1顯示了在現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元土地制度體系下，從征地到土地使用權(quán)出讓、再到房地產(chǎn)開發(fā)各環(huán)節(jié)土地價(jià)格（經(jīng)濟(jì)）形態(tài)關(guān)系，及各環(huán)節(jié)土地增值（收益）分配關(guān)系，土地收益分配對(duì)應(yīng)的三大利益主體分別是集體（農(nóng)民）、地方政府和開發(fā)商。

2.1 征地環(huán)節(jié)的土地增值及其分配

“征地權(quán)”是世界各國或地區(qū)政府普遍采用的對(duì)土地利用和產(chǎn)權(quán)進(jìn)行調(diào)整的行政措施[10]。具體到中國，《土地管理法》第2條明確規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償”。結(jié)合圖1，在征地過程中所體現(xiàn)的土地收益形態(tài)為給予集體（農(nóng)民）的征地補(bǔ)償。根據(jù)《土地管理法》第47條規(guī)定，“征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)”。目前，對(duì)征收土地的補(bǔ)償依據(jù)主要是征地區(qū)片綜合地價(jià)和統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)。征地過程中所涉及的產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)關(guān)系體現(xiàn)為：征地方支付了征地補(bǔ)償，獲得了土地所有權(quán)；集體（農(nóng)民）失去了土地所有權(quán)（或土地使用權(quán)），獲得了土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)及地上物和青苗補(bǔ)償。而基于原用途補(bǔ)償?shù)脑瓌t，現(xiàn)實(shí)中的征地補(bǔ)償通常均高于其農(nóng)用條件下的價(jià)格，由此征地補(bǔ)償與農(nóng)用地價(jià)格之間形成了征地環(huán)節(jié)的增值，即集體（農(nóng)民）所得土地增值（簡(jiǎn)稱土地增值Ⅰ，下同）表現(xiàn)為征地補(bǔ)償扣除農(nóng)用地價(jià)格，具體關(guān)系可用公式“土地增值Ⅰ=實(shí)際支付的征地補(bǔ)償－農(nóng)用地價(jià)格”表示。

2.2 出讓環(huán)節(jié)的土地增值及其分配

根據(jù)《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定，土地使用權(quán)出讓是國家以土地所有者的身份將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓與土地使用者，并由土地使用者向國家支付土地使用權(quán)出讓金的行為。由于現(xiàn)階段主要采取招標(biāo)、拍賣、掛牌等出讓土地的方式，因此出讓過程中的經(jīng)濟(jì)關(guān)系主要表現(xiàn)為土地出讓價(jià)格。根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》的規(guī)定，“國有土地使用權(quán)出讓收入是政府以出讓等方式配置國有土地使用權(quán)取得的全部土地價(jià)款，包括受讓人支付的征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)用、土地前期開發(fā)費(fèi)用和土地出讓收益等”。因此，出讓環(huán)節(jié)的土地增值（簡(jiǎn)稱土地增值Ⅱ，下同）由地方政府實(shí)際取得，表現(xiàn)為土地出讓價(jià)款扣除征地補(bǔ)償和土地前期開發(fā)費(fèi)用，用公式表示為“土地增值Ⅱ=土地出讓成交價(jià)款－土地前期開發(fā)費(fèi)用 － 實(shí)際支付的征地補(bǔ)償”。

2.3 房地產(chǎn)開發(fā)環(huán)節(jié)的土地增值及其分配

根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》，房地產(chǎn)開發(fā)是指在取得國有土地使用權(quán)的土地上進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施、房屋建設(shè)的行為。房地產(chǎn)開發(fā)環(huán)節(jié)的土地增值是基于開發(fā)商取得土地以后，通過建設(shè)房屋并賣出房屋，而其在賣出房屋的同時(shí)也將房屋所占用的土地賣出，這一過程所產(chǎn)生的土地增值由開發(fā)商以所賣房屋價(jià)格的形式取得，即房地產(chǎn)開發(fā)過程中所體現(xiàn)的土地收益形態(tài)表現(xiàn)為開發(fā)商出售房屋所得的房地產(chǎn)價(jià)格中的土地部分。其中，開發(fā)過程的費(fèi)用主要包括建筑安裝成本、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用、資金利息及社會(huì)平均利潤等。結(jié)合圖1，房地產(chǎn)開發(fā)環(huán)節(jié)中土地增值（簡(jiǎn)稱土地增值Ⅲ，下同）表現(xiàn)為房地產(chǎn)銷售價(jià)款扣除取得土地的價(jià)款、建筑安裝成本及相關(guān)稅費(fèi)、社會(huì)平均利潤，用公式表示為“土地增值Ⅲ=房地產(chǎn)銷售價(jià)款－購買土地的價(jià)款－建筑安裝成本及相關(guān)稅費(fèi)－社會(huì)平均利潤”。

3 土地收益分配關(guān)系的實(shí)證研究

基于上述理論分析，分別從省級(jí)層面和城市層面對(duì)實(shí)際土地收益分配關(guān)系進(jìn)行考察。

3.1 數(shù)據(jù)來源

本文采用省級(jí)層面和城市層面的數(shù)據(jù)，省級(jí)層面選取全國23個(gè)省（市、自治區(qū)）進(jìn)行分析，城市層面選擇全國范圍內(nèi)包括直轄市、省會(huì)城市在內(nèi)的21個(gè)重點(diǎn)城市進(jìn)行分析（剔除的省市主要是由于數(shù)據(jù)缺失）。所用數(shù)據(jù)中征地補(bǔ)償為各省市征地區(qū)片綜合地價(jià)和統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)，而對(duì)于數(shù)據(jù)缺失的省市則采用農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值和農(nóng)業(yè)總用地面積兩項(xiàng)指標(biāo)計(jì)算所得，土地出讓純收益來自《中國國土資源年鑒》，土地出讓價(jià)格來自《土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)》，房地產(chǎn)價(jià)格來自于中房指數(shù)網(wǎng)中的商品房銷售價(jià)格。

3.2 數(shù)據(jù)處理

根據(jù)收集的數(shù)據(jù)，分別按照理論分析中所確定的公式，計(jì)算得到省級(jí)層面、城市層面的土地收益分配比例關(guān)系，詳見表1、表2。

表1 2010年省級(jí)層面土地收益分配關(guān)系表 單位：元/ m2，%Tab.1 The relationship of land revenue distribution in 2010 at provincial level unit: yuan/m2，%

表2 2010年城市層面土地收益分配關(guān)系表 單位：元/ m2, %Tab.2 The relationship of land income distribution in 2010 at city level unit: yuan/m2, %

4 結(jié)果分析

4.1 省級(jí)層面結(jié)果分析

在現(xiàn)有制度的背景下，所選取的23個(gè)省（市、自治區(qū)）2010年土地增值Ⅰ、土地增值Ⅱ和土地增值Ⅲ的平均水平分別為67.92元/m2、551.24元/m2和2134.04元/m2，比例平均為3.70∶22.32∶73.98（表1），可看出開發(fā)商所得增值最多，政府次之，集體（農(nóng)民）最少。相比較來看，開發(fā)商、政府所得分別為集體（農(nóng)民）的31.42、8.12倍，相對(duì)差距明顯。由此可看出征地“制度壁壘”[11]的存在使得集體（農(nóng)民）在土地收益分配關(guān)系中處于弱勢(shì)地位。同時(shí)，由于近年來房價(jià)的過快上漲，即使扣除開發(fā)過程中的建安成本、相關(guān)稅費(fèi)和社會(huì)平均利潤，開發(fā)商所得土地增值仍遠(yuǎn)高于政府和集體（農(nóng)民），因此其所占比例最大。

具體到各?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)），土地增值Ⅰ、土地增值Ⅱ占比基本低于10%和30%，土地增值Ⅲ占比則基本高于60%，表明其土地收益分配關(guān)系整體呈現(xiàn)“集體（農(nóng)民）→政府→開發(fā)商”遞增的特點(diǎn)。另外，三大利益主體所得增值絕對(duì)值較高的?。ㄊ?、自治區(qū)）主要集中在東部地區(qū)，如土地增值Ⅰ較高的北京市（309.06元/m2）、上海市（206.83元/m2）和江蘇?。?42.52元/m2），土地增值Ⅱ高于1000元/m2的北京市、上海市，以及土地增值Ⅲ高于5000元/m2的北京市、上海市，相反，土地增值絕對(duì)值水平較低的?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）則基本位于西部地區(qū)，表明土地收益分配“經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高、土地增值高”的區(qū)域特征。

4.2 城市層面結(jié)果分析

所選取的21個(gè)重點(diǎn)城市2010年土地增值Ⅰ、土地增值Ⅱ和土地增值Ⅲ的平均水平分別為99.02元/m2、777.17元/m2和3195.59元/m2，比例平均為4.21∶26.01∶69.78（表2）。同省級(jí)層面相比，城市層面的土地增值絕對(duì)值有所上升，這也進(jìn)一步驗(yàn)證了土地收益分配過程中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高地區(qū)（城市層面分析選取的均為經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的直轄市和省會(huì)城市）的三大利益主體所得增值絕對(duì)值較大的結(jié)論。

4.3 總結(jié)分析

從上述分析可整體得出土地收益分配關(guān)系的兩點(diǎn)結(jié)論：一是三大利益主體所得土地增值按照“集體（農(nóng)民）→政府→開發(fā)商”方向遞增；二是土地增值區(qū)域差異較明顯，呈現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高、土地增值高”的特征。

5 結(jié)論與討論

通過理論以及實(shí)證分析可看出，集體（農(nóng)民）所得增值遠(yuǎn)低于政府，這主要是集體土地產(chǎn)權(quán)的缺失無法限制政府征地的強(qiáng)制介入，使得集體（農(nóng)民）在與政府的博弈中處于弱勢(shì)地位，兩者產(chǎn)權(quán)關(guān)系的不對(duì)等造成經(jīng)濟(jì)關(guān)系的不對(duì)等。因此，為緩解這一差距，最根本的手段是征地過程中“公共利益”與“商業(yè)目的”的嚴(yán)格界定，進(jìn)而引導(dǎo)政府“行政人”職能的歸位。對(duì)于“公共利益”征地，嚴(yán)控征后用途，遏制假借公共利益之名用于商業(yè)開發(fā)的現(xiàn)象。對(duì)于“商業(yè)目的”，在政府不介入以及嚴(yán)格規(guī)劃的前提下允許集體土地一定范圍內(nèi)的入市流轉(zhuǎn)，同時(shí)，政府則依托其“行政人”的職能，采用稅收手段參與土地收益分配。

另一方面，開發(fā)商所得土地增值遠(yuǎn)高于集體（農(nóng)民），這主要是由于房地產(chǎn)開發(fā)過程中必要監(jiān)管手段的缺乏所導(dǎo)致的利潤空間的無限制擴(kuò)張，因此，作為重要生產(chǎn)要素之一的土地所帶來的增值也相應(yīng)巨大。為促進(jìn)土地增值收益合理分配，迫切需要研究土地收益分配的稅收調(diào)節(jié)機(jī)制，如完善土地增值稅征管方式，盡快開征房產(chǎn)稅或不動(dòng)產(chǎn)稅等。

本文受數(shù)據(jù)制約，各部分增值的測(cè)算僅處于概算層次，但基本反映了各環(huán)節(jié)的收益分配關(guān)系，若能進(jìn)一步完善數(shù)據(jù)將會(huì)得到更準(zhǔn)確的結(jié)果。

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