我國社區(qū)矯正制度現(xiàn)存問題之省思

■王淑萍 (北京政法職業(yè)學院副教授)

一、問題的提出

作為當今世界范圍內(nèi)行刑制度發(fā)展趨勢與潮流的代表，社區(qū)矯正制度已成為我國的一項重要刑罰制度。和傳統(tǒng)的監(jiān)禁刑罰相比較，社區(qū)矯正制度更具有當代所倡導的正義、人道和效益等價值追求，更能應和如今刑罰理論界的呼聲，契合當今刑罰理論的學理特點，同時，在推動和鼓勵罪犯完成自我改造方面具有積極作用，能更好地實現(xiàn)刑罰的功能目的。2003年7月10日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合發(fā)布了《關于開展社區(qū)矯正工作的通知》，標志著社區(qū)矯正工作在我國正式鋪開。隨后，北京、江蘇、上海等省市正式開展了試點。歷經(jīng)十年探索，社區(qū)矯正工作取得了很大的進展，但相關探討還在進行，理論研究尚未達到一定深度，行之有效的法律體系還未形成，實踐中社區(qū)矯正依然是由各省 (自治區(qū)、直轄市)自行主導，表現(xiàn)出較重的地方性和局限性特點。發(fā)現(xiàn)問題是解決問題的前提，本文對我國社區(qū)矯正制度從法律制度、機制體制建設和矯正手段方法等方面存在的問題進行研究分析，旨在為該制度更好地發(fā)展完善提供視角。

二、我國現(xiàn)有社區(qū)矯正制度存在問題之剖析

(一)社區(qū)矯正法律制度不完善

1、現(xiàn)行規(guī)范性文件規(guī)格太低。除了《刑法修正案 (八)》外，當前開展社區(qū)矯正工作最高規(guī)格的法律依據(jù)和支撐有司法部聯(lián)合最高人民法院、最高人民檢察院、公安部下發(fā)的《關于開展社區(qū)矯正工作的通知》以及后來的《關于在全國試行社區(qū)矯正工作的意見》，其中較為系統(tǒng)最為規(guī)范的當屬2012年出臺的《社區(qū)矯正實施辦法》。此外，各試點省 (直轄市、自治區(qū))根據(jù)工作實際也分別制定出臺了一些地方規(guī)章，如北京市的《社區(qū)矯正實施細則》、浙江省的《浙江省社會治安綜合治理條例》、上海市的《關于開展社區(qū)矯正工作試點的意見》等。但此類文件均沒有上升到法律層次，甚至是沒有按照程序形成地方性法規(guī)。況且根據(jù)《立法法》的規(guī)定和精神，凡是涉及犯罪和刑罰的事項，必須也只能由全國人民代表大會及其常務委員會通過立法來規(guī)定。十年鑄劍尚未成，社區(qū)矯正立法缺位，僅有的“辦法”“規(guī)定”所具有的權威性實在不能與社區(qū)矯正工作的重要性相匹配。此外，這些用于指導全國開展社區(qū)矯正工作的規(guī)范性文件太過于原則，遠遠不能像《刑事訴訟法》及相關解釋那樣具有實際操作性、責權明確性，導致實踐中出現(xiàn)諸多茫然和無措。

2、社區(qū)矯正法律體系不完善。當前我國在刑事執(zhí)行領域的唯一法律是1994實施的《監(jiān)獄法》，這是對監(jiān)獄刑事執(zhí)行活動進行規(guī)范的法律。雖然當中個別條款涉及了社區(qū)矯正的內(nèi)容，但總體來看社區(qū)矯正仍然處于無法可依的尷尬境界，區(qū)區(qū)個別字句，遠遠不能達到規(guī)范社區(qū)矯正活動的目的。比如社區(qū)矯正工作者沒有明確的法律規(guī)定，其應具有的職責、法律地位、招聘的方式和程序、志愿者的權利、義務、具備的業(yè)務條件、后續(xù)的獎勵措施更是無法可依。由于沒有保障，社區(qū)矯正工作者隊伍流失情況嚴重。雖然《刑法修正案 (八)》對社區(qū)矯正制度進行了規(guī)定，但在社區(qū)矯正制度的執(zhí)行主體方面卻沒有真正的明確;雖然司法部聯(lián)合最高人民法院、最高人民檢察院、公安部出臺了《社區(qū)矯正實施辦法》，對此予以彌補和明確，但隨著我國的社會經(jīng)濟結構和生活觀念的巨大變化，社區(qū)矯正實用的范圍和執(zhí)行規(guī)模日益擴大，社區(qū)矯正制度的運行迫切需要一部《社區(qū)矯正法》或《刑事執(zhí)行法》來規(guī)范和指導。

(二)社區(qū)矯正專門機構缺失

社區(qū)矯正作為一種刑罰執(zhí)行措施，理應由有刑罰執(zhí)行權的機關執(zhí)行。然而，實踐中社區(qū)矯正的具體工作卻是由沒有獲得法律明確授權的社區(qū)矯正工作小組來完成的。雖然，新修訂的《刑訴法》明確了司法行政機關在社區(qū)矯正工作中的執(zhí)法主體地位，但實踐中，司法行政機關尤其是基層司法行政部門的現(xiàn)實力量與肩負的責任明顯不匹配，不適應新形勢新任務的要求。機構上、身份上都沒明確的法律權威支持，使得當前社區(qū)矯正工作缺乏強制力，刑罰的功能過于削弱。

關于矯正機構設置的問題，學界還持不同觀點，爭論的焦點就在于矯正機構設置縱向管理體制問題，如“社區(qū)矯正局到司法所模式①魯蘭：《論推進社區(qū)矯正試點之制約因素》，《法學評論》，2007年第6期?！薄吧鐓^(qū)矯正局到社區(qū)矯正辦公室再到社區(qū)矯正工作站的模式②楊明、林宇虹：《對我國社區(qū)矯正機構設置的思考》，《河南司法警官職業(yè)學院學報》，2007年第1期?！币约啊吧鐓^(qū)矯正局到社區(qū)矯正管理所模式③張峰：《論社區(qū)矯正機制的模式選擇》，《河南司法警官職業(yè)學院學報》，2006年第1期?！钡鹊?。具體來講，社區(qū)矯正局到司法所模式強調在司法行政機關內(nèi)部從上而下設立一個社區(qū)矯正局，直到司法所，矯正執(zhí)法人員等人力物質資源配備在司法所，進一步整合發(fā)揮基層司法所的力量。矯正局到社區(qū)矯正辦公室再到社區(qū)矯正工作站的模式強調將社區(qū)矯正的職能并入司法部下屬的各監(jiān)獄管理機構，由司法部成立社區(qū)矯正局主管全國的監(jiān)獄和社區(qū)矯正工作。同時在省 (自治區(qū)、直轄市)、地 (市)、縣司法局設立社區(qū)矯正辦公室，直到最基層組織為社區(qū)矯正所 (工作站)，這是與現(xiàn)有的司法所并立的機構。社區(qū)矯正局到社區(qū)矯正管理所模式則強調社區(qū)矯正機構可以依托各縣 (區(qū))司法局，并根據(jù)各地的實際情況設立基層組織社區(qū)矯正所 (站)，其工作轄區(qū)范圍可依據(jù)矯正對象工作量對應相應數(shù)量的鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)。

實踐中，司法部已于2012年正式成立了專門的社區(qū)矯正工作管理局，但在各省 (自治區(qū)、直轄市)是否對應成立社區(qū)矯正局依然標準不一，如青海、江蘇等省已經(jīng)成立社區(qū)矯正局，但其行政級別也不一，有副局級、有處級。沒有成立矯正局的省市，在有關負責矯正工作事宜的組成部門更是各行其是，矯正管理處、矯正幫教處、社區(qū)矯正處、社區(qū)矯正與安置幫教工作處、矯正工作委員會等等，稱呼十分繁雜，有的還是臨時性機構。其人員構成也是來源復雜，警察、公務員、人民調解員、社會工作者、臨時工等等，職數(shù)和職責都存在隨意性，嚴重影響了社區(qū)矯正各項工作的研究推進及作用發(fā)揮。

(三)社區(qū)矯正實踐不規(guī)范

1、社區(qū)矯正程序制度上存在缺失。作為一項刑罰執(zhí)行工作，社區(qū)矯正必須具有嚴謹法定的規(guī)章程序。但實踐中，在有關社區(qū)矯正對象的審前調查程序、危險評估程序、接收程序、個案矯正程序、幫扶解困運行程序、考核獎懲程序以及居住地與戶籍地分離的異地委托程序、就業(yè)培訓與就業(yè)指導程序解除與終止矯正程序等非常缺失，至今未有形成統(tǒng)一標準。大家都是試驗田，標準不一，管理機構不對稱，各項工作對接起來問題繁瑣。這些都需要在未來的《社區(qū)矯正法》或者《刑事執(zhí)行法》或者相應的司法解釋中一一梳理確認。

2、社區(qū)矯正管理措施單一、缺乏。在各地的試點實踐中，關于社區(qū)矯正中管理管控措施單一、短缺，力度不夠等問題，是困擾社區(qū)工作開展的普遍現(xiàn)象?，F(xiàn)實中，很多地方尤其是缺乏人手的基層司法所，有限的力量開展正常的人民調解、法律宣傳等工作外，還要經(jīng)常被抽調參加拆遷維穩(wěn)等事關轄區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的大行動，有限的精力使得對于轄區(qū)內(nèi)矯正對象的管理還是處于登記造冊的水平。有檢查了，抓緊做做文字工作，補充一下登記材料，有關的督促檢查也止步于聽取匯報層面。之所以會出現(xiàn)許多尷尬的局面，例如，要求服刑人員參加社區(qū)勞動，但這是否于法無據(jù)，場所誰來提供，誰來監(jiān)管?一個社區(qū)矯正工作人員面對處于方圓幾十里的不同矯正對象，缺乏組織開展集體矯正活動的可行性。而交給社區(qū)，與其還要抽調幾個人監(jiān)督一個矯正對象進行簡單的打掃衛(wèi)生等工作，還不如踏踏實實聘用一名臨時工做得更好，所以，社區(qū)對于接受此類工作持消極態(tài)度。缺乏合適固定的社區(qū)工作崗位，手段單一，措施短缺，相應監(jiān)督考核薄弱，這都是現(xiàn)行社區(qū)矯正工作的短板。因此，加快立法和修法的進程，通過制定法律來明確相關主體的權利和義務，建立和完善相應配套的習藝性矯正基地，豐富矯正措施手段是當務之急。

(四)社區(qū)矯正基礎保障不足

1、矯正執(zhí)行工作人員不足。新修訂的《刑訴法》明確了司法行政機關在社區(qū)矯正工作中的執(zhí)法主體地位，賦予了司法行政機關更大的責任和任務，但是，基層司法行政部門的現(xiàn)實力量與肩負的責任明顯不匹配，面臨人員嚴重不足等問題。具體體現(xiàn)在幾個方面。

第一，組織機構不健全。因行政編制和行政區(qū)劃調整等原因，全國各地關于司法所的編制差別很大，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)甚至沒有成立司法所，相應工作由綜治部門代管，社區(qū)矯正工作更沒有專門部門組織實施，依然只能由轄區(qū)派出所履行監(jiān)外執(zhí)行工作。

第二，在我國，除北京外，不少省市司法所中“空殼所”、“一人所”現(xiàn)象十分普遍。相當?shù)貐^(qū)司法所僅有所長一人，既是所長，又是宣傳員，還是人民調解員，真正是“萬金油”。日常工作中，要承擔法制宣傳、法律保障和法律服務三大職能，后來陸續(xù)增加了包括人民調解、政府法律顧問、普法依法治理、刑滿釋放和解除勞教人員的安置和幫教、社區(qū)矯正、基層法律服務和法律援助等方面工作，同時承擔著指導、管理轄區(qū)內(nèi)村、組兩級調解組織以及企事業(yè)單位人民調解組織的職能。尤其是土地經(jīng)濟大潮中，配合拆遷做農(nóng)民、村民的矛盾糾紛調解更成為了司法所責無旁貸的首要職責，如此龐大的職能和繁重的工作任務致使基層司法所無法投入過多的精力從事社區(qū)矯正工作。

第三，缺乏專業(yè)的社區(qū)矯正專職工作者。目前，在沒有編制保障的時代，社區(qū)矯正工作實為無源之水，吸引不到專業(yè)的人士前來從事這項工作，人員流動性太大，無法形成專業(yè)執(zhí)法隊伍。許多基層司法所都臨時使用大學生村官來幫助司法所做社區(qū)矯正臺賬工作，一旦基層政府其他工作需要或出現(xiàn)空崗時，這些臨時抽調的人員就會義不容辭地努力另謀高就，致使社區(qū)矯正工作嚴重缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性。

第四，社區(qū)矯正執(zhí)法人員結構不合理。如前所述，社區(qū)矯正工作是中國特色社會主義刑罰執(zhí)行工作的重要組成部分，是一項法律性、專業(yè)性、政策性、專門性要求很高的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行工作。大多基層司法所工作人員存在年齡老化、專業(yè)知識匱乏、理念陳舊、法律政策理論水平低下等諸多人員結構性矛盾，無法為社區(qū)矯正工作提供有力的專業(yè)支持和人才保障，不同程度地制約了社區(qū)矯正工作的健康有序開展。

第五，鄉(xiāng)鎮(zhèn) (辦事處)擠占挪用司法行政編制現(xiàn)象時有發(fā)生。個別鄉(xiāng)鎮(zhèn) (辦事處)通過司法行政編制招錄人員以后，并沒有將這些招錄人員投放到司法所工作。這也是因為司法所是鄉(xiāng)鎮(zhèn) (辦事處)所屬部門，與上級司法局僅是業(yè)務上指導與被指導的關系，造成有限的資源被挪用占用的幾率很大。

2、物質保障不到位。由于經(jīng)費等物質基礎薄弱，導致了社區(qū)矯正工作在實際執(zhí)行過程中存在諸多困難。如作為一項經(jīng)常性的外勤工作，矯正機構外出執(zhí)行社區(qū)服刑人員接收、督導、檢查是常態(tài)工作，面對矯正對象分散居住、路途遙遠等現(xiàn)實問題，專門的執(zhí)法用車沒有相應保障，在一定程度上影響了社區(qū)矯正工作的正常開展。相應經(jīng)費保障也還不到位，有些地區(qū)還沒有納入專門的財政預算，社區(qū)矯正實踐基地、項目缺乏相應的財力物力保障，這使得社區(qū)矯正日常管理中的組織培訓、公益勞動等活動流于形式，對社區(qū)矯正的效果產(chǎn)生不利影響。

(五)社會支持度還有待于提高

社區(qū)矯正試點工作經(jīng)歷了十年發(fā)展，社會公眾對于這種開放式刑罰的認識程度逐漸提高，但是仍存在疑慮、不理解和不支持的現(xiàn)象，尤其是很難得到受害者及其家屬的理解。有些地方、單位和機構也存在對矯正人員就業(yè)、就學和生活保障等方面差別對待，不注意對當事人的隱私保護，不情愿接收甚至歧視的問題仍然存在。對于被矯正對象本人來講，面對冷眼、拒絕等情景，也會增加無形的壓力，客觀上影響了矯正效果。

三、我國社區(qū)矯正制度完善的建議

針對以上不足，完善我國社區(qū)矯正制度首先要從法律制度上予以健全，這是踐行依法治國的必然要求，依法行刑的內(nèi)在要求，是社區(qū)矯正深入發(fā)展的現(xiàn)實要求。在推動社區(qū)矯正立法過程中，既要立足于現(xiàn)有的矯正類型和內(nèi)容，也要放眼未來，為未來發(fā)展預留充分的空間。在積極著手制定一部綜合性的《社區(qū)矯正法》的同時，也可以考慮行刑一體化的要求，結合現(xiàn)行《監(jiān)獄法》，對有關刑事執(zhí)行的內(nèi)容統(tǒng)籌考慮，制定一部完整的《刑事執(zhí)行法》。

為確保社區(qū)矯正工作向縱深發(fā)展，必須盡快成立專門的社區(qū)矯正機構即社區(qū)矯正工作管理局 (在基層也可稱社區(qū)矯正所或者工作站，但必須做到規(guī)范統(tǒng)一)負責社區(qū)矯正工作的組織、管理和實施。建議實行以條為主、以塊為輔的雙重領導體制。人事歸條管理，財物歸地方，考核指標納入地方維穩(wěn)及社會綜合治理項目中。

在社區(qū)矯正的實踐活動中，要深化社區(qū)服務項目，引入電子監(jiān)控手段，探索實行刑罰易科制度，建立完善的調查評估制度。繼續(xù)推動建立健全黨委、政府支持推動、司法行政部門牽頭主抓、相關部門密切配合、社會力量廣泛參與的四輪驅動大矯正工作體系，并不斷提高社區(qū)矯正隊伍執(zhí)法規(guī)范化水平，廣泛爭取社會對社區(qū)矯正工作的支持。

結語

我國社區(qū)矯正工作開展了十年，這是行刑理論和實踐開展重大探索的十年。凡事不可急功近利，也不可能一蹴而就，每一次實踐、每一次探索都是彌足珍貴的，我們必須認真分析和總結這十年所得的經(jīng)驗和教訓，為下一步工作明確方向，打通道路，這是社區(qū)矯正理論工作者和實踐執(zhí)行者共同的責任。