加快發(fā)展現(xiàn)代農業(yè) 保障農民權益——陳錫文唐仁健解讀中央一號文件

2月1日，國務院新聞辦公室舉行新聞發(fā)布會，請中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文和中央農村工作領導小組辦公室副主任唐仁健介紹加快發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)、進一步增強農村發(fā)展活力的有關情況，并回答了媒體提問。

陳錫文：中共中央一號文件是黨的十八大以后的中共中央第一個文件，也是新世紀以來中共中央指導農業(yè)農村工作的第十個一號文件。

從文件的背景情況看，黨的十六大以來，我國農業(yè)發(fā)展很快，農村的面貌變化很大，農民得到的實惠很多。突出的標志在幾個方面：一是糧食的產量連續(xù)九年獲得了豐收，農民的收入連續(xù)九年較快增長。

二是在新的形勢下，特別是在工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化不斷推進的背景下，農村人口開始大規(guī)模轉移，農村勞動力大量轉入到城鎮(zhèn)和二三產業(yè)就業(yè)，使得農村也發(fā)生了很多新的變化，農業(yè)經營體系也在不斷創(chuàng)新。廣大農戶開始認識到科技和投資對于發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)的作用，積極提高經營的集約化程度，更多地采用先進技術。與此同時，專業(yè)大戶、家庭農場專業(yè)大戶、農民合作社、農業(yè)產業(yè)化經營等新型經營主體得到較快發(fā)展。按照新的扶貧標準，我國有1.2億貧困人口。中央決定將集中連片貧困地區(qū)作為下一步“扶貧攻堅”的主戰(zhàn)場。一年多以來，規(guī)劃方案正在積極落實當中。

第三個方面是農村的社會事業(yè)得到了更快的發(fā)展，農村的社會管理在進一步創(chuàng)新。總的來看，過去十年農村的水、電、路、氣建設及危舊房改造都有了非常明顯的進展。基本社會保障制度在農村已經實現(xiàn)了全面覆蓋。比如說新型農村合作醫(yī)療制度，惠及8億多人。現(xiàn)在有5千多萬農民獲得了最低生活補助。新型農村社會保險養(yǎng)老制度去年在農村地區(qū)也實現(xiàn)全覆蓋。

第十個一號文件出臺一方面是好的形勢，另外也面臨新的挑戰(zhàn)和問題，主要是三個大的方面：

一、今后八年是全面建成小康社會的關鍵時期。從中國的國情看，全面建成小康社會最艱巨、最繁重的任務在農村，所以必須加快農村的發(fā)展，加快農民的富裕。

二、剛才講到2.6億多青壯年勞動力到城鎮(zhèn)和非農產業(yè)就業(yè)之后，對農業(yè)的生產經營帶來了新的挑戰(zhàn)。將來誰來種地，怎么種地，這是一個現(xiàn)實的挑戰(zhàn)。

另外一方面，由于農村人口大規(guī)模流動，現(xiàn)在有2.6億農民進入了城鎮(zhèn)和二三產業(yè)就業(yè)，對農村的社會管理提出了新的要求。人口流出的農村地區(qū)村莊出現(xiàn)了“空村化”現(xiàn)象，人口流入的地區(qū)的人口數(shù)量大量增加，在有的地方出現(xiàn)了外來農民多于當?shù)厝丝诘默F(xiàn)象，這些都對農村社會管理提出了一系列新的挑戰(zhàn)。

三、2012年的糧食總產量達到11791億斤。農產品需求的增長更快一些。這兩年，不少農產品進口數(shù)量在增加。要想建成全面的小康社會，保證糧食及其他重要農產品不出問題，需要我們加快建設現(xiàn)代農業(yè)。

要加快現(xiàn)代農業(yè)建設，除了從資金、技術、物資裝備等方面加大支持力度，非常重要的是在創(chuàng)新經營農業(yè)體系方面下功夫，激活農村和農民自身的活力。

記者：為什么明確要求不提倡、不鼓勵在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外撤并村莊，建設大規(guī)模的農民集中居住區(qū)，不得強制農民搬遷和上樓居住？一號文件明確提出，新增加的農業(yè)補貼要向專業(yè)大戶、家庭農場和農民合作社傾斜，請問今年中央財政對“三農”的投入是否會繼續(xù)超過1萬億元？向新型生產經營主體傾斜的具體政策有沒有出臺？

陳錫文：隨著農村勞動力的大規(guī)模流動，農村的土地流轉不可避免，因為有的家庭主要勞動力外出了，有的家庭甚至舉家外出了，土地可以流轉給別人使用。但這里講的主要是耕地，是農地，是從事農業(yè)生產的土地。城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)以外拆并村莊和建設大規(guī)模農民集中居住區(qū)的問題實際更多涉及到農村的建設用地。隨著農村人口的減少，有一部分村莊空心化了，居住不方便，提供公共服務也不方便，有的地方就開始進行拆并。但很多地方之所以積極推行村莊拆并，主要的目的是增加城市建設用地。這些做法到底符合不符合法律，符合不符合未來的方向，還在探討之中。

這次一號文件中明確提出“不提倡、不鼓勵在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)以外拆并村莊，建設大規(guī)模的農民居住區(qū)”。為什么這么提？主要基于這么幾個方面，一是農村的主要產業(yè)仍然還是農業(yè)，但拆并村莊以后，生產上還不如過去方便，也沒有解決農民的擴大就業(yè)問題。所以在很多建了新村的地方能看到，青壯年勞動力仍然到外地打工，新村仍然是空村，村里仍然是留守老人、留守婦女、留守兒童。二是不少地方的村莊的拆遷和合并，并不符合農民的意愿。

在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)以外，實際上很多地方遲早會變成城鎮(zhèn)的一部分，如果符合條件，只要農民有這個意愿就都可以，所以文件特別強調村莊的拆并、農民的遷移要充分尊重農民的意愿，不能強迫拆并。

從2004年的中央一號文件提出對農業(yè)生產進行直接補貼，當時提的是三項補貼，叫種糧補貼、良種補貼和農機購置補貼，后來增加了農業(yè)生產資料價格綜合補貼。對農民的直接補貼，是一項長期的制度和政策。已經補給農民的，要繼續(xù)補給他。新增的部分，要更多地提供給專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社、新型的農業(yè)社會化服務體系，以鼓勵和支持他們的發(fā)展。

記者：土地承包經營權登記的工作需要五年時間基本完成，這個工作很難，那么最大的挑戰(zhàn)在什么地方？中央政府要投資多少錢完成這個任務？第二個問題，進口農產品去年是破記錄的，現(xiàn)在有政策要提高國內的價格，很多人說這個市場現(xiàn)在有問題，因為進口的價格比較便宜。請問中國今年會限制進口嗎？會調整進口制度嗎？

陳錫文：這次文件提出，要用五年時間完成農村土地承包經營權的確權登記頒證工作。我們實行家庭承包經營制度，從70年代末開始到現(xiàn)在有30多年了。說1984年先提出來承包期15年不變。到了1993年又提出15年到期之后再延長30年不變，就是45年不變，現(xiàn)在已經包了30多年。在2008年十七屆三中全會的決定中提出 “現(xiàn)有承包關系要保持不變并長期穩(wěn)定”。為了切實保障農民的權益，有必要對農民承包的土地進行全面的確權登記頒證，以提供更好的法律依據(jù)。

這項工作涉及面很廣、工作量非常大，農業(yè)部門從前年開始就在推進這項工作的試驗。就是說已經進行了兩年的試驗。對于它所要支付的成本，也已經做到比較有數(shù)。從目前的情況看，由于技術在不斷進步，每畝地的成本為8-10元。地方政府要安排預算，中央政府也要提供支持。

講到進口，2012年的進口，特別是糧食的進口數(shù)量，確實是創(chuàng)了歷史新高。如果把大豆算在糧食里面，進口的糧食突破了7千萬噸。進口的谷物和谷物粉接近1400萬噸，進口大豆5838萬噸，合在一起是7000多萬噸。大豆的數(shù)量這幾年進口都在5千萬噸以上，略有增加。今年進口比較多，引起大家關注的主要是谷物和谷物粉。去年進口多，最主要的是價格問題，有一些產品國際市場價格比較低，從這個角度去看適當進口對國內有利，所以進口會增加。

第二個情況就是大米。去年進口200多萬噸，增加較多。但我們國家整個稻谷的產量接近2億噸，所以進口大米和國產大米相比連2%都不到，比重是很低的。為什么進口？廣東、廣西進口大米的價格只相當于我們國內價格水平的80%左右，所以進口有所增加。

作為一個世界上人口最大、消耗量最多的國家，保持比較高的自給率，不僅是經濟社會發(fā)展的基礎，也是對全球糧食安全應該做的貢獻。但在經濟全球化的背景下，適當?shù)剡M口一些國內短缺的產品，利于穩(wěn)定國內的價格，對于進出口雙方都是有利的，因此應當更多利用好國際國內兩種資源、兩個市場。

記者：第一，一號文件中特別強調要提升食品安全水平，但是在目前以農戶為生產經營主體的機制下，怎么對相關藥品的使用進行監(jiān)管？這個矛盾怎么解決？第二，文件中強調要進一步增強農村發(fā)展的活力，但是目前農戶是沒有抵押品進行融資，所以說很難和金融結合起來。農戶貸款難的問題使農業(yè)經營缺乏活力，這個矛盾如何解決？第三，在目前家庭聯(lián)產承包體制下，如何實現(xiàn)農產品的標準化、商品化和規(guī)?；?，分散農戶經營和標準化、市場化和規(guī)模化是有矛盾的，這個矛盾如何解決？

陳錫文：食品安全關系到人民的健康、社會的穩(wěn)定，是重大的民生問題，黨中央、國務院對此一直高度重視。在現(xiàn)階段，中國的農業(yè)大部分還處在家庭分散經營的背景下，這也不是一蹴而就、短時期就能改變的。在相當一段時間內，農業(yè)經營以小規(guī)模家庭經營為主，是一個現(xiàn)實狀況，很難去改變。怎么去加強監(jiān)管？這就提到了農業(yè)標準化問題。給食品安全帶來影響的往往是在投入品方面出了問題，最重要的是從源頭抓起，并進行全程監(jiān)管和控制，讓各個主體負起責任來。 同時，要對農民進行科學普及的教育。用藥不合理，個別的農戶可能出于純粹的利益目的，但更多的農民還是缺乏科學常識，不知道哪些是不能用的，用了會有什么后果。比如說前些日子媒體報道很多的速生雞的事件，其實是說了兩件事：一是講速生雞45天出欄的雞能吃嗎？二是講雞的飼養(yǎng)過程中用了抗生素，所以給人帶來了危害。我覺得第一個問題，從我自己的感覺來看，不僅是對農民要科普，可能對媒體也要科普。白羽肉雞45天出欄是正常的，這是科學技術進步的結果。但是用抗生素的事情對不對呢？合理用藥是正常的，關鍵的問題是要科學用藥，遵守用藥量、休藥期等規(guī)定。

第二個問題是貸款問題?！稉７ā分幸?guī)定，農民的承包土地、農民的住房是不能用于抵押的。至于對不對，還可以進一步研究。沒有抵押物就不貸款，并不符合發(fā)展農村金融的要求。并不是世界上所有的金融形式都需要抵押物，比如現(xiàn)在積極推行的小額貸款就是如此?，F(xiàn)在平均每一筆發(fā)放的小額貸款達到8萬塊錢，這是不要抵押物的。關鍵是這里有一個金融體系、金融機構自身怎么轉變觀念、改進工作和服務，更好地為農民服務的問題。

從世界各國成功的經驗來看也可以看到，在農村除了發(fā)展商業(yè)金融外，還必須大力發(fā)展政策性、合作性金融。這些金融都可能和商業(yè)金融有不同的規(guī)則，并不是沒有抵押物就不貸款。下一步的金融改革還面臨著很大的問題，一方面農村的商業(yè)金融怎么能夠承擔起社會責任，更好地給農民提供服務。另外，一定要研究加快發(fā)展政策性金融、合作性金融的問題，以形成一個為服務農民的、完整有效的金融體系。

家庭經營怎么能夠提供標準化、商業(yè)化、高質量的農產品，很重要的是依靠各種各樣的服務體系。如果農業(yè)生產性服務體系得到充分發(fā)展，能夠為農民提供良種、采取先進的栽培模式、實行標準化生產，也能夠提供安全的農產品和食品。

記者：一號文件中提出要探索建立嚴格的工商企業(yè)租賃農戶承包耕地的準入和監(jiān)管制度，為什么要探索建立這種制度？目前有沒有相關的細則出臺？

陳錫文：工商企業(yè)進入農業(yè)，一方面已經是基本事實，各地都有。另外一方面理論界、實際工作部門也都有不同的看法。對工商企業(yè)投資農業(yè)，從事產前、產中和產后服務(如農業(yè)生產資料供應服務、耕種、機械化收獲、農產品加工增值等)以及開發(fā)農村閑置、農村集體經濟組織和農民自己沒有能力開發(fā)的自然資源，應當鼓勵和支持。但我們不主張在有限的耕地上工商企業(yè)以自己雄厚的資本實力去和弱小的農戶爭奪耕地的經營權。耕地應該更多的讓愿意留在農村從事農業(yè)的農戶經營，尤其是大田生產，主要適合于農戶經營。當然，一家一戶不具備資金、技術上等條件、適合企業(yè)化經營的種養(yǎng)業(yè)，如投資比較大的設施農業(yè)、規(guī)?；酿B(yǎng)殖業(yè)，公司去做可能更好，但應明確具體的范圍。

坦率地說，有一些企業(yè)到農村租賃農民的土地，醉翁之意不在酒，租了地未必認真搞農業(yè)，而是在等待著有一天轉變土地的性質搞非農產業(yè)。公司企業(yè)長時間、大面積租賃農民土地，對于農業(yè)發(fā)展、農產品供給是不利的。所以，要鼓勵和引導工商企業(yè)投資于農業(yè)和農村，更不是不允許去，而是要做好引導工作。對違背農民意愿、損害農民土地權益、改變土地所有權、改變土地用途的現(xiàn)象，要加以制止。

一些國家和地區(qū)在這一方面已經有了比較成熟的經驗。農業(yè)部門現(xiàn)在正在抓緊制定這方面的準入門檻和監(jiān)管辦法。建立這套制度之后，無論對企業(yè)還是對農村的發(fā)展，都會有更加積極的意義。

記者：一號文件提到要對農民進行多予少許放活的政策，“放活”是指在哪方面放活？英文翻譯是要減少對農民經濟活動的控制，是減少對哪些經濟活動的控制？如何放活？第二個問題，關于谷物進口，現(xiàn)在糧食進口還在你們的控制范圍之內，但是如果城鎮(zhèn)化的進程進一步加快的話，這個進口量會不會進一步增大？到時候會不會就造成一些問題呢？

唐仁?。宏P于“多予、少取、放活”的六字方針多年以前就已提出。增強活力主要是從兩個方面來體現(xiàn)：

第一，提高集約化、專業(yè)化、組織化和社會化的程度。通過這方面的努力，比如說培育合作社，引導帶動發(fā)展龍頭企業(yè)等，讓農民進入市場更加順利，讓農產品能夠賣一個好的價格。第二，完善有關政策。關鍵是要切實保障農民的土地權益，激發(fā)他們從事農業(yè)生產經營的積極性，這方面也還有很多文章是可以做的。

第二個問題是關于進口的問題，陳主任剛才已經談到，盡管今年、去年進口的量和歷史上縱向比要多一點，但是總體來講，三大谷物的供求基本平衡，能夠實現(xiàn)基本自給。在今后較長的時期內，我國糧食進口處于“品種串換、余缺調劑”的狀態(tài)，在總量上不會有很大的變動。

中國糧食增產還有潛力。在東北、華北這些主產區(qū)，只要基礎設施建設投入、科技等跟上了，增產潛力還較大。

陳錫文：“多予、少取、放活”實際上最早是在12年前的中央文件中提出來的?！吧偃　钡膯栴}，農業(yè)稅已經取消了；“多予”的問題，財政的三農支出年年都在增加。“放活”的問題，這些年取得了非常明顯的進展，例如保護農民進城務工經商的權益、發(fā)展農民專業(yè)合作社、推進集體林權制度改革等等。唐主任對城鎮(zhèn)化對糧食進口的影響作了很充分的說明，我想特別提醒的是，要看到這幾年糧食年年都在增產，主要動因是依靠科技，單產的提高在近幾年起到了80%以上的作用。所以城鎮(zhèn)化肯定會占用一部分耕地，但是如果真正重視農業(yè)，加強農業(yè)的農田水利基礎設施建設，加強農業(yè)的科技進步等等，我想在更少的面積上也可以生產出更多的糧食來。

記者：過去中國的糧食主產區(qū)在南方，現(xiàn)在南方很多地區(qū)實現(xiàn)了工業(yè)化，糧食主產區(qū)集中在東北。中國東北缺水，和南方相比水資源相對匱乏。中國成功實現(xiàn)了糧食的九連增，并且維持了95%的糧食自給率，但是現(xiàn)在生產糧食因為缺水的情況，成本增加了。政府對這個情況是否感到擔心？將采取什么樣的措施來加以解決？

唐仁?。簞偛盘岬礁窬值淖兓_實是這些年我們農業(yè)生產格局的一大變化，過去是南糧北運，現(xiàn)在是北糧南運，尤其是飼料和稻米，這個格局也是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和整個經濟社會發(fā)展的必然，另外也是消費結構變化的需要，因為很多人現(xiàn)在吃大米，尤其吃東北粳米人數(shù)越來越多。但這里有種植資源的條件，也有生產成本的情況，北方缺水的狀況要比南方明顯得多。目前發(fā)展水稻，利用地下水較多，所以今后要適度加大對江河資源的運用。同時，要提倡“單改雙”，提高糧食產量。

記者：我有三個問題，剛才一號文件中提出培育新型農業(yè)主體，落實龍頭企業(yè)的扶持政策。他們之間會形成競爭，從而出現(xiàn)農戶合作社利益空間被壓縮、長遠利益受損的情況嗎？第二個問題，一號文件中提到要加快推進征地制度改革，提高農民的在土地經營收入中的分配比例，但是去年12月份的時候全國人大并未審議通過《土地管理法(修正案草案)》，集體土地征地補償條例不能順利出臺。您對未來將要出臺的草案以及補償條例有哪些預期？第三個問題，土地增值收益的部分讓被征地農民分享是否會導致近郊農民和遠鄉(xiāng)農民之間以及近郊農民和城市的一般市民之間存在收入差距，您是怎么看待這種現(xiàn)象的？又該如何避免這種情況？

陳錫文：我們提到的新型農業(yè)經營主體，除了一般的農戶要引導和鼓勵他們提高農業(yè)生產的集約化程度之外，還包括很多方面，專業(yè)大戶、家庭農場、農民新型合作組織，聯(lián)戶經營，也包括龍頭企業(yè)帶動的農業(yè)產業(yè)化經營，這幾個方面都應該受到國家的鼓勵和支持。龍頭企業(yè)是社會資本所形成的商業(yè)機構，支持它會不會帶來對其他新型主體空間的壓縮，關鍵在于處理好它與其他主體之間的關系：一是農業(yè)產業(yè)化經營中的龍頭企業(yè)大部分從事農產品的加工業(yè)或者流通，能夠使農業(yè)有更長的產業(yè)鏈條，使農產品有更多的增值。從這個角度去看，是支持農業(yè)在一定程度上會帶動農業(yè)的發(fā)展，帶動農民收入的增加。二是一定要處理好龍頭企業(yè)和農戶之間的利益關系。很多龍頭企業(yè)現(xiàn)在都開始認識到，只有善待農戶，基地才能穩(wěn)定，經營才能穩(wěn)定。所以，最低收購價制度、利潤返還制度等在農業(yè)產業(yè)化經營中實行得越來越普遍。如能通過股份的方式來聯(lián)系，農戶從中得到的利益就會更加穩(wěn)定，更有保障。還有，如果合作社自己辦農產品加工企業(yè)，自己辦農產品流通企業(yè)，形成的利潤當然都是屬于農民共享的。我們鼓勵農民合作社在有條件的時候自己辦龍頭企業(yè)，這更好。

土地征收的改革問題，去年11月底國務院常務會專門研究了向人大常委會提出對《土地管理法》修改的建議，已經提交給人大常委會去研究。這是一個非常重大的問題，既關系到自然資源、土地資源的合理利用和分配，更加關系到經濟利益在各方面的調整。國務院研究這個問題是非常慎重的，人大常委會作為國家的最高權力機關，在審議國務院的建議時也會非常慎重，一般情況重要的議案提交人大常委會之后要三審才能通過，去年11月送上去是第一審，據(jù)我了解，僅僅是在分組討論層面大家進行議論。下一步到底這個法案能不能通過，當然要在人民代表大會認真研究。這個法案更多是涉及對被征地農民的補償問題。進入新世紀以來，在法律允許的范圍內，各級政府在完善對農民的補償?shù)确矫孀鞒隽撕艽蟮呐Α！锻恋毓芾矸ā?984年頒布，1998年和2004年分別進行了修改。每次修改以后，對農民的補償水平都明顯提高。現(xiàn)有《土地管理法》第47條非常明確地提出，特殊情況下可以根據(jù)情況在30倍的基礎上再提高。在2004年的國務院28號文件中非常明確地要求，必須保障被征地農民生活水平不下降，長遠生計有保障。黨的十八大報告明確要求，要提高農民在土地增值收益中的比重。

土地收益分配會引起收入差距問題，這在全世界各國都存在。我去美國了解到，如果農地規(guī)劃批準轉為建設用地，大概可以增值40倍。我到西雅圖去調查，那個地方最好的農地賣5000美元一英畝，變成建設用地之后可以賣20萬一英畝，就是增值怎么分配的問題?，F(xiàn)在理解上有些差錯，就是簡單的把現(xiàn)在房地產地王的價格是多少，認為這就是土地的價格。其實沒有這么簡單，城鎮(zhèn)化進程中土地的利用是綜合性的，這片區(qū)域開出來了，首先要有道路，要有其他各種各樣的基礎設施，這需要政府投入，不能賣給誰。建完了還要有各種各樣的公共設施，比如政府機構，學校、幼兒園，這也是要錢的。在出讓的過程中，工業(yè)、商業(yè)用、住房不同類型用地的價格也是不一樣的。所以，綜合價格和我們經常在報紙上看到的地王的價格差很遠。大面積推進城鎮(zhèn)化，一定要有個區(qū)片價格。

記者：一號文件不僅再次明確了對專業(yè)大戶和龍頭企業(yè)的政策扶持，家庭農場也是首次出現(xiàn)在了一號文件中，請將家庭農場的內涵和意義詳細介紹一下。第二個問題，農民工對大城市的建設功不可沒，但是他們的背井離鄉(xiāng)也帶來了留守兒童的問題，中央對類似這樣的問題有沒有關注，有沒有相應的關懷措施準備出臺？

唐仁健：“家庭農場”一詞在黨的十七屆三中全會的決定就已經提出。在專業(yè)化水平、生產技術水平、市場化程度、經營管理能力等方面，家庭農場比普通專業(yè)戶、一般農戶要高。在發(fā)展家庭農場的地方，會對其進行專門登記。家庭農場仍然是農戶經營，但集約化、專業(yè)化、社會化水平等都大為提高。

關于農民工的問題，從十幾年前整體的限制到逐步放松再到現(xiàn)在的服務，從原來人文關懷角度的“善待”到現(xiàn)在體制機制和政策的完善，國家政策方面的變化是非常大的。我國農民工數(shù)量已經達到2.63億，外出就業(yè)的達到1.63億。大量農民工外出以后，會帶來農村經濟社會結構的變化，“三留守”問題就是其中之一。因此，各級黨委政府要高度重視這個問題，不僅要關心進城務工經商的農民，還要關心留在家里兒童、婦女和老人。要采取切實有效的措施，給他們很多實際的關注和關懷，切實解決他們遇到的實際問題。