把職能轉變擺在更加突出的位置

● 王龍江

黨的十八屆二中全會和十二屆全國人大一次會議審議批準了《國務院機構改革和職能轉變方案》，對國務院機構改革和職能轉變作出全面部署。方案把機構改革與職能轉變緊密結合起來，把職能轉變擺在更加突出位置，強調以更大力度、在更廣范圍、更深層次上加快國務院機構職能轉變，在一些關鍵領域、重點環(huán)節(jié)邁出了比較大的步伐，重點亮點都比較突出，較好地回應了社會關切。李克強總理在國務院第一次全體會議上提出，政府職能轉變是新一屆政府開局要辦的第一件大事，也是這個方案能否成功的關鍵。這里，我圍繞政府職能轉變，談幾點對方案的學習體會。

一、加快政府職能轉變的重要性緊迫性

政府職能是政府部門的權力來源和運行基礎。機構是職能的載體，在行政體制改革中，機構的調整變動是“表”，職能轉變是“里”，職能轉變涉及到政府及其部門的權力調整，是行政體制改革的關鍵和核心，是真正傷筋動骨的自我革命。歷史上的多次機構改革，之所以會出現(xiàn)“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈，一個重要的原因就是注重機構撤并這個形式較多，而在轉變職能這個實質上著力不夠。

1982年以來，我國進行了七輪較大規(guī)模的行政體制改革，適應改革開放和經濟社會發(fā)展的需要，政府職能轉變不斷深化，取得實質性進展，宏觀調控體系逐步健全，市場監(jiān)管、社會管理和公共服務職能進一步加強，初步形成與社會主義市場經濟體制相適應的政府職能體系。與此同時，政府職能轉變還不到位，越位、錯位、缺位的問題仍然比較突出。主要表現(xiàn)在四個方面：一是對微觀經濟活動的直接干預依然較多，仍管了不少不該管也管不好管不了的事，一定程度上制約了經濟社會發(fā)展和活力；二是經濟調節(jié)和市場監(jiān)管職能有待加強，社會管理和公共服務還比較薄弱，宏觀管理仍需加強，一些該由政府管理的事還沒有管住管好；三是中央與地方權責關系劃分不合理，國務院部門管得過多過細，影響了地方積極性、創(chuàng)造性；四是在有些領域，職責交叉、資源分散的問題也比較突出，影響行政效率和政府形象。這些問題，需要加快政府職能轉變加以解決。

二、政府職能轉變的總體要求和考慮

黨的十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》對加快政府職能轉變作出全面部署。黨的十八大進一步提出，要按照建立中國特色社會主義行政體制目標，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結構優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府；繼續(xù)簡政放權，推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質公共服務、維護社會公平正義轉變。按照這一總體要求，這次改革強調以更大力度，在更廣范圍、更深層次上加快國務院機構職能轉變，重在向市場、社會和地方放權，減少對微觀事務的干預，以進一步激發(fā)經濟社會發(fā)展活力；同時加強和改善宏觀管理，嚴格事后監(jiān)管，確保國務院部門把更多精力集中到事關長遠和全局的重大事項上來，提高政府管理科學化水平。這主要是基于以下幾點考慮：

第一，政府職能轉變的重點是處理好政府、市場、社會的關系，實質上是要厘清政府職責邊界，解決政府應該做什么、不應該做什么問題，該取消的取消、該下放的下放、該轉移的轉移，以充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用和社會力量在管理社會事務中的作用。

第二，政府職能轉變的根本目的是通過減少對微觀事務的干預，激發(fā)經濟社會發(fā)展活力，解放和發(fā)展社會生產力，最大限度釋放改革紅利，促進經濟持續(xù)健康發(fā)展和社會全面進步。

第三，政府職能轉變要處理好中央與地方的關系，合理劃分不同層級政府事權，以充分調動地方的積極性和主動性，更好發(fā)揮地方政府貼近基層、就近管理的優(yōu)勢。

第四，政府職能轉變不是一味地強調“不管”或“少管”，在減少下放權力的同時，還要加強管理和服務，全面履行政府職能，把該管的切實管住管好。

需要說明的是，政府職能轉變是一個逐步深化的過程。不同社會發(fā)展階段、不同的意識形態(tài)下，對政府職能的認識也是不同的。政府職能的邊界和重心，隨著經濟社會發(fā)展和國家工作重心及擔負任務的變化會相應發(fā)生變化。

三、簡政放權是政府職能轉變的首要任務

這次國務院職能轉變，最大的特點是簡政放權。一是向市場放權，著力解決政府對微觀經濟活動干預過多的問題，發(fā)揮市場配置資源的基礎作用，把社會主義市場經濟條件下，該由市場發(fā)揮作用的交給市場，由企業(yè)和個人自主決策、自擔風險，從體制機制上最大限度地給各類市場主體松綁，激發(fā)企業(yè)和個人創(chuàng)業(yè)的積極性。二是向社會放權，著力解決政府在社會事務中既包攬過多、又不到位的問題，培育和發(fā)展社會組織，充分發(fā)揮社會力量在管理社會事務中的作用，讓人民群眾依法通過社會組織實行自我管理服務、參與社會事務管理，更好地發(fā)揮人民主人翁精神，推動社會和諧發(fā)展。三是向地方放權，著力解決國務院部門管得過多過細的問題，充分調動中央和地方兩個積極性，激發(fā)地方政府特別是基層政府的潛力，進一步發(fā)揮地方政府貼近基層、就近管理的優(yōu)勢。在下放權力的同時，強調該加強的加強，改善和加強宏觀管理，注重完善制度機制，真正做到該管的管住管好，不該管的不管不干預。

這次國務院職能轉變提出的十項具體措施，有六項都屬于簡政放權，主要有三個大的方面。

（一）充分發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用。

在社會主義市場經濟條件下，該由市場發(fā)揮作用的應交給市場，上項目、做投資要更多由企業(yè)自主決策。目前，企業(yè)和個人辦事難、成本高的問題比較突出，抑制了人們創(chuàng)業(yè)的積極性。一是市場主體準入門檻過高。按照現(xiàn)行規(guī)定，從事前置性許可經營活動的企業(yè)，要先經相關部門許可后才能進行工商登記。這類前置許可目前有230多項。工商登記和前置許可在實踐中往往互為前提。比如一個企業(yè)申請工商登記，工商局說須提交環(huán)境影響評價文件，環(huán)保局告知辦理環(huán)評手續(xù)必須先在發(fā)展改革委備案，發(fā)展改革委告知須持營業(yè)執(zhí)照才能備案。這種“雞生蛋、蛋生雞”的問題，成為抑制投資創(chuàng)業(yè)的重要因素。二是對經濟活動管得過細。企業(yè)上項目、搞投資，都要經過核準或者備案后，才能依法辦理環(huán)評、規(guī)劃、土地、安全生產、清潔生產等審批。投資項目核準、備案的程序多、時限長。開展生產經營活動，還要繳納各種費用，每年還有各類年檢、抽查。企業(yè)對此反映強烈。三是對企業(yè)和個人資質資格認定和許可過多。政府管了許多本應由市場機制解決的事情，嚴重束縛了企業(yè)和個人的自主性、積極性，客觀上也抬高了就業(yè)門檻。根據人力資源社會保障部公告的第一批職業(yè)資格目錄，由政府部門頒發(fā)的個人水平評價類資格證書有229項，其中國務院部門直接頒發(fā)有23種，如房地產經紀人、企業(yè)法律顧問、審計專業(yè)技術資格等。國務院部門對企業(yè)和個人準入類資質資格許可還有233項，占國務院部門全部許可項目的21%。社會普遍反映，資質資格證書名目繁多、重復交叉，考試多、證書濫、培訓亂、收費高。為從體制機制上最大限度地給各類市場主體松綁，激發(fā)企業(yè)和個人投資創(chuàng)業(yè)的積極性，這次改革提出了“四個減少”和一項改革：一是減少投資項目事項。按照“誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔風險”的原則，最大限度地縮小審批、核準、備案范圍，切實落實企業(yè)和個人投資自主權。二是減少生產經營活動審批事項。按照市場主體能夠自主決定、市場機制能夠有效調節(jié)、行業(yè)組織能夠自律管理、行政機關采用事后監(jiān)督能夠解決的事項不設立審批的原則，最大限度地減少對生產經營活動和產品物品的許可，最大限度地減少對各類機構及其活動的認定等非許可審批。三是減少資質資格許可和認定。除依照行政許可法要求具備特殊信譽、特殊條件或特殊技能的職業(yè)、行業(yè)需要設立的資質資格許可外，其他資質資格許可一律予以取消。按規(guī)定需要對企業(yè)事業(yè)單位和個人進行水平評價的，改由有關行業(yè)協(xié)會、學會具體認定，國務院部門只負責制定職業(yè)標準和評價規(guī)范。四是減少行政事業(yè)性收費。取消不合法不合理的行政事業(yè)性收費和政府性基金項目，降低收費標準。五是改革工商登記制度。將“先證后照”改為“先照后證”，除涉及國家安全、公民生命財產安全外，商事主體直接向工商登記部門申請登記。并將注冊資本實繳登記制改為認繳登記制，放寬工商登記其他條件。同時，大力推進商務誠信建設，加強對市場主體、市場活動監(jiān)督管理，落實監(jiān)管責任，做到“寬進嚴管”，切實維護市場秩序。

（二）充分發(fā)揮社會力量在管理社會事務中的作用。社會組織是當今世界除政府、企業(yè)之外的重要組織形式，對促進就業(yè)、提供公共服務發(fā)揮著越來越重要的作用，也是人民群眾參與社會管理的重要途徑。目前，我國社會組織既培育發(fā)展不足，又規(guī)范管理不夠。按現(xiàn)行規(guī)定，社會組織在登記前必須先找一個黨政機關或者特定事業(yè)單位作為業(yè)務主管單位掛靠，獲得業(yè)務主管單位同意后才能向登記管理機關申請登記。許多社會組織因找不到掛靠單位無法登記，也就難以將其納入依法管理的軌道。一方面大量未經登記的社會組織公然從事各種活動得不到及時糾正和查處，另一方面社會組織一旦取得登記后開展活動又得不到應有支持，還缺乏有效監(jiān)管。相當一部分社會組織行政化、壟斷化嚴重，成為“二政府”，社會組織缺乏應有的自主性和活力。為加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制，這次改革社會組織管理制度，堅持培育和管理并重，在降低登記門檻的同時，加強監(jiān)管，促進社會組織健康有序發(fā)展。一是逐步推進行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤，使其真正成為提供服務、反映訴求、規(guī)范行為的主體。二是重點培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類社會組織，降低其登記門檻。三是嚴格依法管理，建立健全統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調配合、分級負責、依法監(jiān)管的社會組織管理體制，推動社會組織完善內部治理結構，促進社會組織健康有序發(fā)展。

（三）充分發(fā)揮中央地方兩個積極性。合理劃分中央和地方事權關系，是政府職能轉變的重要內容。目前存在的突出問題，一是國務院部門管得過多過細，需要“跑部進京”的事情較多。二是地方政府事權、財權和責任不匹配，很多事情所需資金、項目、審批和管理手段掌握在國務院部門，但往往要由地方政府落實并承擔責任。為更好發(fā)揮地方政府貼近基層、就近管理的優(yōu)勢，這次改革提出了“兩個下放一個減少”：一是下放投資審批事項。對已列入國家有關規(guī)劃需要審批的項目，除特定情況外，在按行政審批制度改革原則減少審批后，一律由地方政府審批；對國家扶持地方的一些項目，國務院部門只確定投資方向、原則和標準，具體由地方政府安排。二是下放生產經營活動審批事項。凡直接面向基層、量大面廣或由地方實施更方便有效的一律下放地方。三是減少專項轉移支付。完善財政轉移支付制度，大幅度減少、合并中央對地方專項轉移支付項目，增加一般性轉移支付規(guī)模和比例，將適合地方管理的專項轉移支付項目審批和資金分配工作下放地方，為地方政府更好地履行職能提供財力保障。

在突出簡政放權的同時，這次國務院職能轉變，也明確了優(yōu)化職能配置、減少部門職責交叉和資源分配，改善和加強宏觀管理、加強基礎性制度建設和依法行政等方面的具體任務措施。