淺析分院及基層院民行檢察工作的重心

文◎田舒丹 田維武

淺析分院及基層院民行檢察工作的重心

文◎田舒丹*田維武**

*重慶郵電大學(xué)法學(xué)院訴訟法研究生［409000］

**重慶市人民檢察院第四分院副檢察長［409000］

20 07年《民事訴訟法》、1989年《行政訴訟法》規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職能，明確監(jiān)督方式是抗訴，監(jiān)督范圍是人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決，裁定。20多年來，檢察機(jī)關(guān)履行民事行政檢察監(jiān)督的主要方式就是辦理抗訴案件。一些地方對執(zhí)行監(jiān)督、支持起訴、公益訴訟進(jìn)行了探索和嘗試，民行檢察工作得到了不斷發(fā)展和加強。長期以來，分院和區(qū)縣基層檢察院履行民行監(jiān)督的主要工作方式是辦理申請抗訴的案件。修改后的2012年《民事訴訟法》對檢察機(jī)關(guān)的民事檢察監(jiān)督職能進(jìn)行了強化和優(yōu)化，對民事檢察監(jiān)督工作提出了新的更高要求，為正確執(zhí)行修改后的《民事訴訟法》，分院及基層檢察院的民行檢察工作應(yīng)作調(diào)整。

一、修改后《民事訴訟法》對人民檢察院法律監(jiān)督的重大修改

(一)增加了監(jiān)督方式

2007年《民事訴訟法》只規(guī)定了抗訴一種監(jiān)督方式。2012年《民事訴訟法》增加規(guī)定了再審檢察建議和審判人員違法行為的檢察建議。2012年《民事訴訟法》第208條第二款、第三款：“地方各級人民檢察院對同級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有本法第200條規(guī)定情形之一的，或者發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益的，可以向同級人民法院提出檢察建議，并報上級人民檢察院備案；也可以提請上級人民檢察院向同級人民法院提出抗訴。各級人民檢察院對審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權(quán)向同級人民法院提出檢察建議。將檢察建議作為法定的監(jiān)督方式，不僅豐富了監(jiān)督方式，其重大意義在于解決了基層檢察院長期以來缺乏向同級法院監(jiān)督的法律依據(jù)，增強了基層檢察院的監(jiān)督職能。

(二)擴(kuò)大了監(jiān)督范圍

2012年《民事訴訟法》第14條由原來的“人民檢察院有權(quán)對民事審判活動實行法律監(jiān)督”修改為“人民檢察院有權(quán)對民事訴訟實行法律監(jiān)督”；第208條增加了發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益的，可以向同級人民法院提出檢察建議，并報上級人民檢察院備案，也可以提請上級人民檢察院向同級人民法院提出抗訴。各級人民檢察院對審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權(quán)向同級人民法院提出檢察建議。增加了235條“人民檢察院有權(quán)對民事執(zhí)行活動實行法律監(jiān)督”。但同時就受理當(dāng)事人申訴案件的條件作了限制，設(shè)置了法院再審在先，檢察監(jiān)督在后的糾錯程序模式，第209條“有下列情形之一的，當(dāng)事人可以向人民檢察院申請檢察建議或者抗訴：人民法院駁回再審申請的；人民法院逾期未對再審申請作出裁定的；再審判決裁定有明顯錯誤的。”在法院糾錯在先模式運行下，申請抗訴的案件無疑將大幅下降。

(三)強化了監(jiān)督手段

2012年《民事訴訟法》增加了可以向當(dāng)事人或案外人的調(diào)查核實權(quán)，即第210條“人民檢察院因履行法律監(jiān)督職責(zé)提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當(dāng)事人或者案外人調(diào)查核實有關(guān)情況”。

本次民事訴訟法的修改，在民事檢察監(jiān)督上有幾點應(yīng)準(zhǔn)確把握：一是強化了民事檢察監(jiān)督。體現(xiàn)在從部分監(jiān)督對象到全程監(jiān)督，“自上而下”監(jiān)督向同級監(jiān)督拓展。增加了監(jiān)督方式（檢察建議）和監(jiān)督手段（調(diào)查核實權(quán)）。有利于促進(jìn)司法公正和維護(hù)法律權(quán)威，有利于保護(hù)國家利益、社會公共利益和當(dāng)事人的合法權(quán)益。二是樹立法院糾錯先行、檢察監(jiān)督斷后的理念。2012年《民事訴訟法》修改設(shè)計審判監(jiān)督程序一個顯著的變化是明確了檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的順位，這是一個歷史性的轉(zhuǎn)變，表明了檢察監(jiān)督需要在窮盡法院自身救濟(jì)之后進(jìn)行。即在三種情形下，當(dāng)事人才可以向檢察機(jī)關(guān)申請抗訴或者檢察建議。此規(guī)定有利于提升法院辦理再審案件的審查質(zhì)量；有利于提高檢察監(jiān)督的質(zhì)量和效果；更有利于預(yù)防多頭申訴，減少重復(fù)勞動，節(jié)約司法成本和資源。經(jīng)法院再審后，存在突出問題的案件范圍逐漸縮小，檢察機(jī)關(guān)可以集中力量關(guān)注有問題的案件，便于提高抗訴質(zhì)量。此規(guī)定也存在缺陷，剝奪了當(dāng)事人的選擇權(quán)─是選擇申請再審還是申請抗訴，現(xiàn)實中存在有的已生效二審判決、裁定，當(dāng)事人通過再審判決后沒有得到糾正，后向檢察機(jī)關(guān)申請抗訴，法院再審又才獲得改判，前一次向法院申請再審，無形之中既耗費了雙方當(dāng)事人的時間和精力，又浪費了司法資源。既然，民訴法修改選擇了“法院糾錯先行、檢察監(jiān)督斷后”這一糾錯方式，就應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行。

二、依據(jù)修改后《民事訴訟法》的規(guī)定，分院及基層院民行檢察工作重心應(yīng)作相應(yīng)調(diào)整

（一）基層檢察院從以前辦理抗訴案件為中心轉(zhuǎn)向全面監(jiān)督

1.辦理案件。基層檢察院辦理當(dāng)事人申請再審檢察建議和申請抗訴案件仍是主要任務(wù)之一，但辦案數(shù)量將大大減少。案件范圍僅限于一審生效的判決、裁定，并符合《民事訴訟法》第209條規(guī)定的三種情形和人民法院的調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益的案件。有的主張依據(jù)《民事訴訟法》第208條規(guī)定第一款、第二款提出抗訴或檢察建議，不受《民事訴訟法》第209條的限定。筆者認(rèn)為此理解是錯誤的，不符合立法本意，對208條與209條不能割裂開來理解，其關(guān)系應(yīng)當(dāng)是，凡是當(dāng)事人向人民檢察院申請檢察建議或抗訴的，必須符合《民事訴訟法》第209條規(guī)定的條件。對一審或二審已生效的判決、裁定，當(dāng)事人沒有先向法院申請再審的，而向檢察機(jī)關(guān)申請再審檢察建議或抗訴，依法不應(yīng)受理。只有當(dāng)判決、裁定、調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益的，審判人員審理該案件時有貪污受賄，徇私舞弊，枉法裁判行為的，人民檢察院才應(yīng)當(dāng)依據(jù)第208條規(guī)定主動依法監(jiān)督，不受當(dāng)事人申請再審的條件限制；對判決、裁定、調(diào)解書沒有損害國家利益、社會公共利益，即使有錯誤，當(dāng)事人又沒申訴的，依據(jù)《民事訴訟法》第13條第二款規(guī)定的當(dāng)事人處分原則，即當(dāng)事人有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)處分自己的民事權(quán)利和訴訟權(quán)利，檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)進(jìn)行干預(yù)、監(jiān)督，民事權(quán)利屬于典型的私權(quán)范疇，檢察機(jī)關(guān)作為公權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分尊重當(dāng)事人的決定和選擇。今后檢察機(jī)關(guān)辦理民事案件應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制在法院不予再審、再審判決裁定明顯錯誤、以及判決、裁定、調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益等案件中。

2.執(zhí)行監(jiān)督。《民事訴訟法》第235條明確規(guī)定“人民檢察院有權(quán)對民事執(zhí)行活動實行法律監(jiān)督?！贝隧椆ぷ鲗⑹腔鶎訖z察院民行檢察工作的重點。司法實踐中，民事判決、裁定“執(zhí)行難、執(zhí)行亂”客觀存在，損害了當(dāng)事人合法權(quán)益，而基層法院每年執(zhí)行的案件在四級法院中占比最多，相對應(yīng)的同級檢察院可監(jiān)督的案件數(shù)量就多。執(zhí)行監(jiān)督程序的啟動主要是，依當(dāng)事人、利害關(guān)系人的申請對執(zhí)行活動進(jìn)行監(jiān)督；也可以受法院的主動邀請對執(zhí)行活動進(jìn)行監(jiān)督；還可依當(dāng)事人、利害關(guān)系人的申訴對執(zhí)行活動進(jìn)行監(jiān)督。執(zhí)行監(jiān)督的范圍：一是對民事裁判行為進(jìn)行監(jiān)督，主要是針對錯誤裁判。二是對民事執(zhí)行實施行為進(jìn)行法律監(jiān)督。2011年兩高《關(guān)于在部分地方開展民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督重點工作的通知》（試行），列舉了五種執(zhí)行監(jiān)督情形，主要是針對人民法院的消極執(zhí)行行為。三是對執(zhí)行人員的違法行為實行法律監(jiān)督。執(zhí)行監(jiān)督的方式：一是檢察建議。發(fā)現(xiàn)同級人民法院執(zhí)行行為損害國家利益、社會公共利益或侵害當(dāng)事人、案外人合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)向人民法院提出檢察建議。對于國家機(jī)關(guān)等特殊主體為被執(zhí)行人的執(zhí)行案件，人民法院采取法定執(zhí)行措施后仍難以執(zhí)行的，可以向被執(zhí)行人提出檢察建議，建議其履行法律文書確定的義務(wù)。二是糾正違法通知書。法院執(zhí)行人員在執(zhí)行活動中違法，經(jīng)調(diào)查核實，對確有違法行為的，應(yīng)依法向人民法院發(fā)出糾正違法通知書，并將證明其違法行為的材料移送人民法院處理。三是建議更換執(zhí)行人員。對執(zhí)行人員確有嚴(yán)重違反法律規(guī)定的行為，其繼續(xù)執(zhí)行案件將嚴(yán)重影響執(zhí)行活動的公正性，法院未更換執(zhí)行人員的應(yīng)提出檢察建議，建議法院更換執(zhí)行人員。四是初查執(zhí)行活動中的職務(wù)犯罪線索。對法院執(zhí)行人員挪用、侵占執(zhí)行財物或者受賄、濫用職權(quán)等涉嫌職務(wù)犯罪的線索進(jìn)行初查，將初查材料經(jīng)分管檢察長審查后，移送本院職偵局辦理。

3.對審判人員違法行為監(jiān)督?！睹袷略V訟法》第208條第三款規(guī)定 “各級人民檢察院對審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權(quán)向同級人民法院提出檢察建議?！边@是新增加的一項監(jiān)督任務(wù)，基層檢察院工作量大，如發(fā)現(xiàn)審判程序中審判人員有違法行為，但還未涉嫌犯罪，需要給予政紀(jì)處分或其他處理的，經(jīng)檢察長批準(zhǔn)，調(diào)查核實后，提出檢察建議，移送同級人民法院處理。高檢院民行辦案規(guī)則征求意見稿，列舉了五種情形：依法應(yīng)當(dāng)自行回避，沒有主動提出的；未遵守法定的方法、程序或者其他要求的；拒絕履行或者怠于履行審判職責(zé)的；違反審判紀(jì)律，影響司法公正的；有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判、濫用職權(quán)、玩忽職守行為的。

4.支持起訴。在基層檢察院應(yīng)該有一定的工作量，受人民群眾的擁護(hù)。對于損害國家利益、社會公共利益或者公民、法人、其他組織民事權(quán)益的行為，有關(guān)公民、法人或者其他組織行使訴權(quán)存在自身難以克服的因難的，經(jīng)當(dāng)事人申請，人民檢察院可以支持有關(guān)公民、法人、其他組織向人民法院提起訴訟。人民檢察院支持起訴工作應(yīng)堅持有限介入，尊重當(dāng)事人意思自治、遵循案件的正當(dāng)性和必要性原則。當(dāng)事人申請人民檢察院支持起訴的，應(yīng)提交申請書，對符合以下情況的應(yīng)受理：申請人具有原告資格；有明確的被告；有明確的訴訟請求；屬于與受理案件的人民檢察院相對應(yīng)的人民法院管轄。決定支持起訴的，應(yīng)制作《支持起訴意見書》，送達(dá)同級人民法院。

（二）分院仍然是以辦理申請抗訴案件為重心

辦理抗訴案件，是分院民行檢察工作的重中之重。檢察機(jī)關(guān)恢復(fù)重建以來，民行檢察監(jiān)督最有效果的方式還是抗訴，找準(zhǔn)判決、裁定的錯誤所在，通過出庭發(fā)表意見，列席法院審委會闡述抗訴觀點，促使法院依法糾正錯誤的判決、裁定，監(jiān)督效果最好。依據(jù)2012年《民事訴訟法》第208條、209條的規(guī)定，分院將承擔(dān)以下范圍的辦案任務(wù)：一是基層法院一審生效的判決、裁定，經(jīng)過法院再審后，當(dāng)事人不服向檢察機(jī)關(guān)申請抗訴的；二是基層法院一審，經(jīng)上訴中級法院判決、裁定，又經(jīng)申訴中級法院再審，當(dāng)事人仍不服向檢察機(jī)關(guān)申請抗訴的；三是中級法院一審生效的判決、裁定，經(jīng)申請再審后當(dāng)事人仍不服的；四是基層法院、中級法院調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益的；五是上級人民檢察院交辦的案件。辦理抗訴案件或再審檢察建議案件，著力點是提高辦案水平和辦案質(zhì)量，才不會造成當(dāng)事人訟累和浪費司法資源，真正做到維護(hù)正確的裁判，協(xié)助做好息訴工作；糾正錯誤的裁判，維護(hù)司法公正，樹立司法公信力。

執(zhí)行監(jiān)督，是分院民行檢察工作的重要任務(wù)。每年中級法院一審判決、二審判決以及再審判決的案件，數(shù)量是比較大的，執(zhí)行是最易出問題的執(zhí)法環(huán)節(jié)。2004年3月武漢中級人民法院腐敗窩案涉及法官13人，其中涉嫌犯罪的有副院長2名、副庭長3名、審判員8名。2006年，武漢中級人民法院正副院長“前腐后繼”，院長周文軒也隨之落馬。2006年6月，深圳市中級人民法院腐敗窩案，卷入調(diào)查的法官達(dá)數(shù)十人。［1］從已查處的案例看，中級法院民事行政審判的執(zhí)行領(lǐng)域，應(yīng)作為檢察機(jī)關(guān)強化訴訟監(jiān)督的重點。

指導(dǎo)基層檢察院民行工作，將會成為分院的一項重要任務(wù)?；鶎釉恨k理的申請再審檢察建議案件，決定權(quán)雖在本院檢察委員會，但由于基層院民行工作人員配備不強的現(xiàn)實情況，以及檢委會委員對民行案件不熟習(xí)的現(xiàn)狀，向上級院請示案件是否發(fā)再審檢察建議，將會成為確保案件質(zhì)量的一個重要途徑?；鶎訖z察院承擔(dān)的執(zhí)行監(jiān)督工作任務(wù)重，執(zhí)行監(jiān)督的范圍、執(zhí)行監(jiān)督的方式，兩高有一些試行規(guī)定，但如何采用一些有效、法院也易于接受的監(jiān)督方式，促進(jìn)執(zhí)行工作中“執(zhí)行難、執(zhí)行亂”的問題得到較好解決，檢察分院應(yīng)加強指導(dǎo)和總結(jié)，形成監(jiān)督合力，當(dāng)基層院監(jiān)督不能落實時，分院敢于依法通過上級法院向下級法院進(jìn)行監(jiān)督糾正?；鶎訖z察院承擔(dān)的對同級法院審判人員的違法行為監(jiān)督、支持起訴工作，檢察分院應(yīng)加強指導(dǎo)，推廣好的做法，糾正錯誤的做法。

注釋：

［1］賀恒楊主編：《抗訴論》，中國檢察出版社2008年版，第41頁。