檢察機關(guān)綜合監(jiān)督工作機制研究

文◎許文輝 林 琳 李 彬

檢察機關(guān)綜合監(jiān)督工作機制研究

文◎許文輝*林 琳*李 彬*

*北京市東城區(qū)人民檢察院［100007］

綜合監(jiān)督是指檢察機關(guān)充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能，將各種監(jiān)督方式綜合起來運用，多方面、多層次、多渠道地開展訴訟監(jiān)督，促進被監(jiān)督對象發(fā)揮其內(nèi)部監(jiān)督作用，健全內(nèi)部糾錯和預(yù)防機制以提高監(jiān)督成效的監(jiān)督方式。傳統(tǒng)的訴訟監(jiān)督以個案監(jiān)督為主，主要糾正個別正義，而綜合監(jiān)督試圖去解決制度性的問題，實現(xiàn)普遍正義。個案監(jiān)督與綜合監(jiān)督的緊密結(jié)合，在糾正具體違法行為的同時，可以對偵查、審判、刑罰執(zhí)行機關(guān)在執(zhí)法中存在的有關(guān)問題提出具體意見，同時將訴訟監(jiān)督中反映出來的類案、共性問題定期進行分析研究，進而提出建章立制、加強整改的建議，能夠極大推進訴訟監(jiān)督工作。

2008年9月，北京市人大常委會作出《關(guān)于加強人民檢察院對訴訟活動的法律監(jiān)督工作的決議》，后全國陸續(xù)有13個省級人大常委會作出關(guān)于加強檢察機關(guān)對訴訟活動法律監(jiān)督的決議、決定。2009年12月，高檢院制訂了 《關(guān)于進一步加強對訴訟活動法律監(jiān)督工作的意見》，使訴訟監(jiān)督工作的指導(dǎo)思想、基本要求、工作重點等更為明確。2009年1月，北京市人民檢察院出臺了 《關(guān)于加強對訴訟活動的法律監(jiān)督工作的意見》。2009年5月，涵蓋訴訟監(jiān)督五個環(huán)節(jié)的實施細則也頒布施行，一套訴訟監(jiān)督的規(guī)則體系初步建立。以此為契機，近年來全國各地檢察機關(guān)在加強訴訟監(jiān)督工作過程中，對于開展綜合監(jiān)督的手段、途徑和方式進行了有益嘗試并形成共識。［1］綜合監(jiān)督應(yīng)當(dāng)具備全局性、規(guī)模性、政策形成性的特征，并確立系統(tǒng)性的工作機制。

一、綜合監(jiān)督的主體

（一）訴訟監(jiān)督組

據(jù)統(tǒng)計，北京市人民檢察院出臺《關(guān)于加強對訴訟活動的法律監(jiān)督工作的意見》后，全市共有15個檢察院成立了各種形式的訴訟監(jiān)督組，專司訴訟監(jiān)督職責(zé)。筆者認為，跨越部門的院級的訴訟監(jiān)督組是當(dāng)然的開展綜合監(jiān)督的主體之一，訴訟監(jiān)督組應(yīng)該由具有豐富辦案經(jīng)驗的處長、組長和訴訟監(jiān)督工作成績突出的資深檢察官組成，以此作為落實訴訟監(jiān)督工作的保障機制，對各部門提出的、需要進行綜合監(jiān)督的類案和事項進行集體討論、集體把關(guān)，注重總結(jié)、研究，就經(jīng)常發(fā)生或者一定時期較為突出的某類違法現(xiàn)象，如非法取證、量刑失衡、審理超限、使用緩刑不當(dāng)?shù)龋媸崂矸治?，有針對性的開展綜合監(jiān)督，主動提出意見和建議，真正解決重點突出問題，督促偵查、審判機關(guān)建章立制，予以整改，避免同樣問題在其他案件中再次出現(xiàn)。

（二）專業(yè)化辦案組

就目前現(xiàn)狀而言，僅僅依靠訴訟監(jiān)督組開展綜合監(jiān)督工作還遠遠不夠，筆者認為各部門內(nèi)部的專業(yè)化辦案組開展綜合監(jiān)督有著天然的優(yōu)勢，可以將司法親歷性和類案綜合性結(jié)合。因為對業(yè)務(wù)部門內(nèi)部而言，每個專業(yè)化辦案組所辦理的案件類型相對固定，容易發(fā)現(xiàn)該類案件的特點和規(guī)律，有利于承辦人在審查案件時，及時發(fā)現(xiàn)綜合監(jiān)督線索并進行糾正。對外部而言，專業(yè)化辦案組的辦案水平和指導(dǎo)效果也更能得到公安、法院的充分肯定。應(yīng)該把各部門的專業(yè)化辦案組作為開展綜合監(jiān)督的重要載體，要求各專業(yè)化辦案組承辦人對辦案中發(fā)現(xiàn)的各類監(jiān)督線索及時提出報告并交訴訟監(jiān)督組進行討論，形成具體的綜合監(jiān)督意見。

（三）控申部門創(chuàng)新參與

除了職務(wù)犯罪偵查、偵查監(jiān)督、公訴、監(jiān)所檢察、民事行政檢察部門承擔(dān)著訴訟監(jiān)督職責(zé)外，筆者認為，還應(yīng)將控告申訴部門納入綜合監(jiān)督的主體范疇，控申部門從日常的信訪接待和刑事賠償和申訴過程中，都能及時有效發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索，特別是在開展案件評查過程中，承擔(dān)了逐案審查、分析研判的重要職責(zé)，對通過評查發(fā)現(xiàn)的公安、法院在執(zhí)法辦案中存在的普遍性問題和制度缺陷等最有發(fā)言權(quán)，因此，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新的將控申部門作為開展綜合監(jiān)督的主體。［2］

（四）調(diào)研部門完善參與

調(diào)研部門可以根據(jù)專家咨詢委員會的專業(yè)背景和自身研究專長，適時將需要開展綜合監(jiān)督的各類問題提交專家咨詢委員會進行充分深入的研討，為開展綜合監(jiān)督的事項把關(guān)，為提出的綜合監(jiān)督意見和建議提供智力支持。此外，研究室還可以派員全程參與開展的案件評查、專項檢查等活動，在活動中同步調(diào)研，對類案問題提出對策和意見。

二、綜合監(jiān)督的途徑

（一）通過檢察長列席審委會機制開展綜合監(jiān)督

檢察長列席審委會制度是人民檢察院行使審判監(jiān)督職能的重要組成部分，對“強化法律監(jiān)督、維護公平正義”的檢察工作主題具有極其重要的作用和意義。目前，全市已有10余個基層檢察院與對應(yīng)的同級人民法院簽署了檢察長列席審委會協(xié)議。筆者認為，檢察長列席審委會機制是檢察機關(guān)開展綜合監(jiān)督的有利途徑，通過列席審委會獲得的法院審委會對于某類重大、疑難案件的傾向性處理意見，在會后加強階段性、系統(tǒng)性總結(jié)，可以增強辦理類案的預(yù)判性和綜合監(jiān)督的針對性。

（二）通過召開聯(lián)席會議開展綜合監(jiān)督

公檢法三家在刑事訴訟活動中，分工負責(zé)是前提，互相配合是基礎(chǔ)，互相制約是核心，［3］因此，通過與偵查、審判機關(guān)加強聯(lián)席會議、信息共享等制度，對訴訟監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的普遍性、綜合性問題，及時在檢察機關(guān)與上述各有關(guān)機關(guān)之間搭建平臺，及時通報和反饋，加強協(xié)商，共同努力解決實踐中的突出問題，實現(xiàn)雙向互動，是開展綜合監(jiān)督的有效途徑。具體來說，就是加強協(xié)調(diào)配合，針對普遍性的突出問題探索開展聯(lián)合調(diào)研，力爭通過會議紀要等形式統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范工作制度，避免不同司法機關(guān)理解和把握法律時可能出現(xiàn)的不一致。

（三）通過量刑監(jiān)督機制開展綜合監(jiān)督

量刑監(jiān)督是指在刑事訴訟過程中，檢察機關(guān)對案件的量刑提出自己的主張，并以此約束審判機關(guān)的量刑活動，當(dāng)量刑出現(xiàn)錯誤或不當(dāng)?shù)臅r候，檢察機關(guān)應(yīng)以一定的形式糾正量刑錯誤，或提請審判機關(guān)克服量刑不當(dāng)?shù)膬A向。［4］開展量刑監(jiān)督，首先是建立季度、半年及全年已判決案件歸納分析報告制度，對法院已判決案件進行季度分析、半年分析乃至全年分析，找出其中存在的量刑不平衡問題，并通過發(fā)檢察建議的方式，監(jiān)督法院進行整改；定期召開檢法部門聯(lián)席會議，針對一段時期內(nèi)出現(xiàn)的量刑不平衡問題進行探討，研究解決辦法，實現(xiàn)監(jiān)督的多樣化和有效性。其次是對法院同種情形個案審判整改情況進行監(jiān)督，如發(fā)現(xiàn)存在整改效果不明顯或法院拒絕改正的現(xiàn)象，可向當(dāng)?shù)厝舜蠡蛏霞増蟾?，建議進行督促。通過以上多種形式的監(jiān)督手段，達到在同一地區(qū)、在相對一段時期內(nèi)對量刑失衡等問題進行必要的規(guī)范，保證不同法官在量刑中自由裁量幅度相對統(tǒng)一。

（四）通過案件評查機制開展綜合監(jiān)督

2010年4月，全市各級政法機關(guān)按照中央政法委的統(tǒng)一部署，開展為期三年的“百萬案件評查”活動。北京市檢察院對百件案件中的84件司法程序終結(jié)后仍然信訪的案件逐一評查，就反映出來的執(zhí)法司法問題深入分析，并向相關(guān)執(zhí)法和司法機關(guān)提出了對策建議。北京市人大常委會表示，此舉在強化對個案監(jiān)督的同時，也加強了對類案的調(diào)研分析，推動了帶有普遍性、傾向性的執(zhí)法不規(guī)范問題的解決，還鍛煉了檢察人員的訴訟監(jiān)督能力。據(jù)悉，北京市檢察機關(guān)正在對2008年以來辦理的各類訴訟監(jiān)督典型案件集中調(diào)研，對反映出來的執(zhí)法司法中的突出問題，將向相關(guān)執(zhí)法司法機關(guān)予以通報。根據(jù)有關(guān)指導(dǎo)文件規(guī)定和評查實踐的檢驗，評查工作的重點是評價相關(guān)單位執(zhí)法辦案的實體和程序是否合法，是否有違法辦案、辦案不規(guī)范、辦錯案等問題，辦案中是否有司法人員職務(wù)犯罪等問題上，特別是針對隨著社會經(jīng)濟形勢不斷發(fā)展，突顯出來的執(zhí)法新情況新問題，充分利用評查案件這一檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職能的新途徑，積極提出合理的建議和措施，推動執(zhí)法活動更加嚴謹和規(guī)范。經(jīng)過一年多的摸索和嘗試，案件評查工作取得了初步的成效，也得到各方的高度認可，案件評查是開展綜合監(jiān)督的途徑之一，已成為共識。

（五）通過專項檢查活動開展綜合監(jiān)督

專項檢查活動是對一定時期內(nèi)特定問題開展綜合監(jiān)督的又一重要途徑，專項檢查的對象和內(nèi)容可以根據(jù)當(dāng)前的綜合監(jiān)督重點、難點問題而定，范圍也可大可小，如可以對“刑事訴訟監(jiān)督”成果開展專項檢查，也可以通過對“刑拘未報捕”、“刑拘未移訴”“另案處理”“在逃”等問題展開，將一些未納入日常訴訟監(jiān)督視線的問題通過專項檢查實現(xiàn)監(jiān)督關(guān)口前移，提出整改措施，促進規(guī)范執(zhí)法。［5］

三、綜合監(jiān)督的程序

（一）前期充分調(diào)研論證

開展綜合監(jiān)督，鑒于其規(guī)模性和全局性的特點，需要前期有一定數(shù)量類案的積累和統(tǒng)計，在此基礎(chǔ)上充分研討和調(diào)研，形成明確的、有理有據(jù)的綜合性監(jiān)督意見，并形成調(diào)研報告。

（二）提請啟動綜合監(jiān)督

無論是部門提請還是訴訟監(jiān)督組提請啟動開展綜合監(jiān)督，均應(yīng)先報研究室檢委會辦公室提請審議，經(jīng)向檢委會匯報，經(jīng)檢委會委員審議通過后，方能執(zhí)行。

（三）開展綜合監(jiān)督的手段

綜合監(jiān)督文書均需采用書面形式，根據(jù)具體情況，可以采用檢察建議、檢察意見書、綜合監(jiān)督報告書、案件評查報告、聯(lián)席會議決議等多種形式，結(jié)合開展綜合監(jiān)督的不同途徑，選用適合的形式作為載體。但綜合監(jiān)督文書的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)嚴謹、全面，具體應(yīng)包括個案犯罪原因、類案犯罪共因、調(diào)查研究結(jié)論、檢察委員會決定、制作文書根據(jù)的主要情況及簡要分析、綜合監(jiān)督意見的主要內(nèi)容等。

（四）綜合監(jiān)督的跟蹤和反饋

開展綜合監(jiān)督，應(yīng)建立跟蹤和反饋機制，確保監(jiān)督實效。具體來說，應(yīng)與有關(guān)部門協(xié)商，研究建立檢察院向其發(fā)出綜合監(jiān)督意見的，有關(guān)機關(guān)應(yīng)當(dāng)在一定期限內(nèi)依法作出處理，并反饋結(jié)果的機制，必要時，檢察機關(guān)可以派專人跟蹤相關(guān)單位針對綜合監(jiān)督意見進行整改、落實、建章立制的情況。

四、綜合監(jiān)督的輔助機制

（一）線索整合機制

開展綜合監(jiān)督的線索分散于每一個個案中，而每一個案又分散在不同的承辦人手中，但實際上，很多監(jiān)督線索所反映的問題具有相似性，這就需要建立線索整合機制，完善內(nèi)部情況通報、信息共享和線索通報移送、偵結(jié)反饋制度，加快實現(xiàn)檢察機關(guān)對案件線索的統(tǒng)一管理、對辦案活動的統(tǒng)一指揮，對辦案力量和設(shè)備的統(tǒng)一調(diào)配機制，優(yōu)化辦案資源，確保綜合監(jiān)督工作順利進行。

（二）內(nèi)部溝通協(xié)作機制

完善訴訟監(jiān)督職權(quán)在上下級檢察機關(guān)之間，檢察機關(guān)各內(nèi)設(shè)機構(gòu)之間的優(yōu)化配置，健全上下一體、分工合理、權(quán)責(zé)明確、相互配合、相互制約、高效運行的訴訟監(jiān)督體制，發(fā)揮訴訟監(jiān)督的整體效能。加強檢察機關(guān)職務(wù)犯罪、偵查監(jiān)督、公訴、監(jiān)所檢察、民事行政檢察、控告申訴檢察等部門之間的銜接配合，有效整合內(nèi)部監(jiān)督資源，形成監(jiān)督合力。

（三）推進行政執(zhí)法與刑事司法有效銜接工作機制

會同有關(guān)部門推進網(wǎng)上銜接，信息共享機制建設(shè)，及時掌握行政執(zhí)法機關(guān)對涉嫌犯罪案件的移送以及偵查機關(guān)受理移送后的處理情況，加強對行政執(zhí)法人員濫用職權(quán)，徇私舞弊和行政執(zhí)法機關(guān)不移送涉嫌犯罪案件的監(jiān)督查處力度。

（四）考評機制和激勵機制

建立適應(yīng)綜合監(jiān)督工作特點的科學(xué)考評機制，提高綜合監(jiān)督在業(yè)務(wù)考評中的權(quán)重，加大考核力度，對綜合監(jiān)督工作的法律效果、社會效果進行綜合評價，提高檢察人員開展綜合監(jiān)督的積極性和綜合監(jiān)督的質(zhì)量。

（五）綜合監(jiān)督事項向同級人大報告制度

檢察機關(guān)的訴訟監(jiān)督權(quán)具有一定局限性，因為檢察機關(guān)對訴訟活動的法律監(jiān)督基本上是一種建議和啟動程序權(quán)，對訴訟活動中的違法情況提出監(jiān)督意見，不具有終局或?qū)嶓w處理的效力。［6］建立綜合監(jiān)督事項向統(tǒng)計人大報告制度，可以取得人大的支持，敦促被監(jiān)督對象及時對檢察機關(guān)的綜合監(jiān)督意見作出反饋，增強綜合監(jiān)督實效。

綜上所述，綜合監(jiān)督是檢察機關(guān)深入推進三項重點工作，參與社會管理創(chuàng)新的需要，是滿足人民群眾對訴訟監(jiān)督實效的期待。在推進綜合監(jiān)督工作過程中，有利于提高訴訟效率、減輕當(dāng)事人訟累，并為檢察機關(guān)與公安、法院從對抗走向合作提供契機。開展綜合監(jiān)督從宏觀上實現(xiàn)對司法權(quán)有力制約，提高檢察機關(guān)執(zhí)法辦案水平和訴訟監(jiān)督能力，反映了檢察機關(guān)自身科學(xué)發(fā)展的需求。總體而言，綜合監(jiān)督透過個案暴露出來的社會矛盾，所反映的深層次問題，積極尋求促進制度完善的契機，推進制度性的解決。開展綜合監(jiān)督，是促進公正執(zhí)法、強化法律監(jiān)督、促進社會和諧穩(wěn)定、服務(wù)黨和國家工作大局的重要舉措，是檢察機關(guān)拓寬監(jiān)督途徑、深入推進三項重點工作的創(chuàng)新和改進，對新時期檢察機關(guān)強化法律監(jiān)督職能、提高執(zhí)法辦案水平有重要意義。

注釋：

［1］北京、山東、河北、江蘇、廣東等地都開展了一系列的綜合監(jiān)督活動，取得了顯著的成效。具體內(nèi)容可以參見2011年5月11日檢察日報第八版法治調(diào)查：《“類案監(jiān)督”讓“同案不同判”走開》；2011年 1月19日檢察日報專欄：《公訴環(huán)節(jié)訴訟監(jiān)督 須在完善機制上下功夫》；深圳檢察網(wǎng)2010年9月6日《五項創(chuàng)新機制推動深圳民行檢察工作深入發(fā)展》等。

［2］2009年5月，北京市人民檢察院第二分院出臺《關(guān)于加強控告申訴部門訴訟監(jiān)督工作的規(guī)定》，明確了控申部門開展訴訟監(jiān)督的范圍、程序、考核等制度。該規(guī)定是北京市檢察機關(guān)第一個關(guān)于控告申訴部門開展訴訟監(jiān)督的長效機制。

［3］韓大元：《關(guān)于檢察機關(guān)性質(zhì)的憲法文本解讀》，載《人民檢察》2005年第13期。

［4］沈新康、曹堅：《良性監(jiān)督的實現(xiàn)途徑與制度構(gòu)建》，載《政治與法律》2004年第1期，第121頁。

［5］近日，最高檢就決定從今年5月至明年1月，深入開展“維護人民群眾合法權(quán)益、解決反映強烈突出問題”的專項檢查活動。

［6］邱學(xué)強：《論檢察體制改革》，載《中國法學(xué)》2003年第5期。