國家賠償工作中群眾工作若干問題思考

文◎李 焱*

國家賠償工作中群眾工作若干問題思考

文◎李 焱*

*最高人民檢察院刑事申訴檢察廳［100726］

“檢察權(quán)來源于人民，必須用來為人民服務(wù)，對人民負責，受人民監(jiān)督?！睆谋举|(zhì)上講，一切檢察工作都是群眾工作，人民群眾的滿意度直接關(guān)系到國家賠償案件的最終成敗。具體而言，本文所講的群眾工作，是檢察機關(guān)在依法辦理國家賠償案件的過程中，在開展受理、告知、立案、審查、決定、監(jiān)督、執(zhí)行等一系列具體工作中，遵循檢察機關(guān)群眾工作法律行為的本質(zhì)要求，貫徹黨的群眾路線，踐行執(zhí)法為民宗旨，切實維護賠償請求人的合法權(quán)益，努力化解實際發(fā)生或可能發(fā)生的問題和矛盾，不斷滿足人民群眾對司法公正的新要求新期待，從而達到構(gòu)建和諧社會目標的一系列原則方針、目標任務(wù)和工作措施的總和。加強和改進新形勢下群眾工作,是堅持檢察機關(guān)人民性的內(nèi)在要求,是加強法律監(jiān)督工作、更好地維護社會和諧穩(wěn)定和公平正義的客觀需要,也是提高檢察機關(guān)執(zhí)法形象和執(zhí)法公信力的重要途徑?，F(xiàn)僅就群眾工作中存在的主要問題、背景原因、危害性及應(yīng)把握的一些觀念作些粗淺思考研究，供同仁在辦理國家賠償案件工作中參考。

一、忽視群眾工作的危害性

近年來,檢察機關(guān)在貫徹執(zhí)行國家賠償制度工作中不斷創(chuàng)新群眾工作方法,完善群眾工作機制,提高群眾工作水平能力，群眾工作不斷取得新成效。不容忽視的是，隨著形勢發(fā)展和檢察隊伍不斷更新變化,群眾工作中還存在一些不適應(yīng)的情況,尤其是在具體辦理國家賠償案件直接面對群眾的過程中，還不同程度存在觀念滯后、能力水平較低、方法簡單、滿足于“就案辦案”等不想、不愿、不會、不善做群眾工作的現(xiàn)象，傷害了群眾感情，埋下了新的矛盾隱患，危害性很大。

（一）對賠償請求人造成二次傷害，有違國家賠償法立法初衷

國家賠償法是權(quán)利救濟法，其本意是恢復(fù)和彌補公民受到的合法權(quán)益，修復(fù)失衡的社會關(guān)系。國家賠償案件中的當事人，大多因公權(quán)力行使不當而造成財產(chǎn)權(quán)、人身自由權(quán)乃至生命權(quán)受到侵害。國家賠償案件辦理過程中少數(shù)辦案人員群眾觀念不強,對賠償請求人的訴求敷衍了事，態(tài)度傲慢，有的工作方法簡單粗暴,傷害了群眾的感情，無異于對賠償請求人造成二次傷害，導(dǎo)致本來已經(jīng)怨言滿腹的賠償請求人更加激憤，有違國家賠償制度救濟民生、落實 “國家尊重和保障人權(quán)”的憲法精神的初衷。

（二）對執(zhí)法公信力造成再次損害，關(guān)系更難修復(fù)

國家賠償工作化解的是特殊的人民內(nèi)部矛盾，即因公權(quán)力使用而對公民造成侵權(quán)的善后救濟問題，它承載著百姓對司法公正的最后期盼。如果忽視群眾工作，滿足于“機械執(zhí)法”、“就案辦案”，即使對有的賠償請求人的賠償金落實到位了，賠償請求人卻仍然意憤難平，未對執(zhí)法機關(guān)產(chǎn)生信任和感情認同，執(zhí)法公信力將再次遭到損害，被破壞的利益關(guān)系、社會關(guān)系更難得到修復(fù)。

（三）容易激化矛盾并引發(fā)嚴重不良社會反響，影響社會和諧穩(wěn)定

國家賠償案件關(guān)乎人民群眾的切身利益，直接涉及公民、法人和其他組織的人身自由、生命健康以及財產(chǎn)權(quán)益，并與人權(quán)保障息息相關(guān)，即使是個案，也常常引起賠償請求人周圍利益群體的持續(xù)性關(guān)注，有的會產(chǎn)生聚集效應(yīng)或連鎖反應(yīng)，有的甚至會引起國內(nèi)外各類媒體的廣泛關(guān)注甚至個案的過度炒作。國家賠償案件社會敏感度高，如忽視群眾工作，容易激化矛盾，產(chǎn)生極大社會反響。

二、當前群眾工作難度增大的原因分析

從當前工作實際來看，群眾工作遇到的新情況新問題不斷增多，矛盾復(fù)雜多樣，部分辦案人員反映群眾工作的強度、難度大大增加，主要有以下幾個方面的原因：

（一）人民群眾對修改后國家賠償法的過高期待與國家賠償法的現(xiàn)實定位之間存在一定落差

2010年12月實施的修改后國家賠償法總結(jié)了以往經(jīng)驗，解決了制約問題，從程序和實體上作了較大修改和調(diào)整，尤其是擴大了賠償范圍和內(nèi)容，暢通了賠償渠道，保障了經(jīng)費的落實，并在實施中發(fā)揮了顯著作用。然而，作為一部立足我國現(xiàn)實國情的公民權(quán)利救濟法，其法定性、有限性、補償性、撫慰性與當前人民群眾的期待仍存在較大落差。國家賠償制度的建立與發(fā)展受到諸多因素的制約，要與一國的政治體制、執(zhí)政理念、國家權(quán)力運行機制等國情相適應(yīng)。在我國，國家賠償是一項新的法律制度和執(zhí)法實踐，群眾對它還缺乏系統(tǒng)的了解，尤其對其形成過程、理論基礎(chǔ)、社會價值缺乏必要的認識，有時會對完善國家賠償制度抱有較高的期待，尤其是對賠償范圍，賠償程序、賠償標準、數(shù)額、項目等提出更高要求。部分賠償申請人的相關(guān)法律知識欠缺，對國家賠償法的修改寄予過高期望，卻又對具體的修改內(nèi)容并不了解，存在盲目求償、天價索賠等情況，一旦發(fā)現(xiàn)與現(xiàn)實差距較大，失望、不滿情緒乃至矛盾糾紛增多，辦案人員釋法說理、協(xié)調(diào)溝通等工作量和工作強度比以前大大增加。

（二）個案的復(fù)雜化與檢察機關(guān)辦案部門職能有限性之間存在一定矛盾

當前，我國正處于經(jīng)濟體制深刻變革、社會結(jié)構(gòu)深刻變動、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化的關(guān)鍵時期，也處在人民內(nèi)部矛盾凸顯、刑事犯罪高發(fā)、對敵斗爭復(fù)雜的重要時期，各類矛盾及由此引發(fā)的各類群體性事件大量涌入司法領(lǐng)域，各類國家賠償案件的成因復(fù)雜。有的觸及諸如國企改制、城市建設(shè)、農(nóng)村征地、拆遷補償?shù)犬斍吧鐣钪械纳顚哟蚊芗m紛，有的與政策決定、體制變動引起的政治變遷、干群矛盾、涉訴信訪、歷史遺留問題相交織，有的涉及多個年代、多個地域、多種群體組織，有的賠償請求人已有多年訴訟信訪經(jīng)歷，個別還是上訪老戶，他們將申請國家賠償作為其訴求表達的途徑之一，部分案件存在重復(fù)訪、普遍訪問題。賠償請求人法外要求多，善后處理難，有的已經(jīng)遠遠超出了檢察機關(guān)的管轄范圍。由于辦案部門職能的局限性，不能無限度地延伸檢察觸角，不能保證當事人實際利益的“群眾工作”也顯得沒有力度，難出實效。

（三）國家賠償工作標準及要求的日益增多與當前檢察機關(guān)國家賠償工作自身局限性之間存在一定沖突

修改后國家賠償法細化和擴大了賠償范圍，如將“存疑案件”明確列入刑事賠償范圍，精神損害賠償撫慰金入法；又明確了檢察機關(guān)對國家賠償?shù)姆杀O(jiān)督職責，包括對法院賠償委員會做出的刑事賠償決定和非刑事司法賠償決定的監(jiān)督，以及對行政賠償訴訟的監(jiān)督。修改后國家賠償法賦予檢察機關(guān)的新職責新內(nèi)容固然豐富了檢察權(quán)的內(nèi)容，但也對檢察機關(guān)的國家賠償工作帶來了新挑戰(zhàn)，標準及要求不斷增多加高。與此同時，隨著時代的發(fā)展，公民的權(quán)利意義、政治意識、法治意識有了質(zhì)的飛躍，對于法治的需求和期待，已經(jīng)由單純接受轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極要求，對國家賠償工作呈現(xiàn)出自主性、參與性特點，其訴求也呈現(xiàn)多樣化的特點。相對來說，國家賠償工作從機制上還未理順完善，部分辦案機關(guān)人員執(zhí)法理念、素質(zhì)能力還未及時提高跟上，應(yīng)對群眾工作出現(xiàn)的新情況、新問題、新挑戰(zhàn)顯得力不從心，提高執(zhí)法為民、服務(wù)人民群眾的能力和水平成為重大而又緊迫的任務(wù)。

三、做好群眾工作應(yīng)強化的三種意識

新形勢下我們應(yīng)高度重視群眾工作，克服機械辦案思想，增強主動性，充分發(fā)揮國家賠償?shù)木葷δ?、撫慰功能、息訴息訪功能，實現(xiàn)國家賠償工作法律效果和社會效果的有機統(tǒng)一。

（一）摒棄抵觸情緒，認識上確立并強化共同利益意識，這是做好群眾工作的前提

馬克思主義認為，人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)。要做好群眾工作，必需清醒抓住維護群眾利益是與檢察機關(guān)利益相一致這個認識，才能找準國家賠償工作與群眾工作的切入點。部分機關(guān)和人員觀念未及時更新，存在“不想賠、不愿賠”、“賠償就是辦錯案，沒面子”等陳舊思想，對賠償請求人有抵觸和對立情緒。誠然，從某種角度來看，賠償義務(wù)機關(guān)與賠償請求人天然的有一定矛盾，然而，從檢察機關(guān)根本屬性和服務(wù)宗旨來看，兩者的根本利益是一致的。其一，全心全意為人民服務(wù)是我們黨的根本宗旨，也是做好檢察工作的目的，人民群眾的要求和愿望，始終是檢察工作的“風向標”和“檢驗器”。中央反復(fù)強調(diào),我們黨的最大政治優(yōu)勢是密切聯(lián)系群眾,黨執(zhí)政后的最大危險是脫離群眾。其二，國家賠償具有糾錯和救濟功能，這不僅是對公民個人權(quán)益的保護，也是一種對行政、司法機關(guān)的公務(wù)保護。它為正確而及時地處理個人與政府、社會與國家的矛盾提供了明確的規(guī)范和程序，有助于維護和加強社會穩(wěn)定,實現(xiàn)國家的長治久安。因此，“人民檢察為人民”不是一句空話，而是一個實實在在與我們檢察機關(guān)自身利益休戚相關(guān)的道理。只有強化共同利益意識，把人民群眾的需要作為國家賠償工作的根本導(dǎo)向，才能真正做到一切為了人民、一切依靠人民，才能把群眾呼聲作為改進工作的第一信號，把維護賠償請求人的合法利益作為工作的第一職責，才能依法正確行使人民賦予的檢察權(quán)，提高執(zhí)法辦案水平能力。

（二）放下架子和偏見，將平等辦案意識貫穿辦案始終，這是做好群眾工作的基礎(chǔ)

一方面，要做到對人平等。辦案人員要積極轉(zhuǎn)變角色，從權(quán)利救濟而非追訴犯罪的角度來認識和理解自己的工作角色，不僅要從事實和證據(jù)出發(fā)，還要從法治理念的高度，真誠地把賠償請求人當做權(quán)利受損人來對待，切實克服將其仍視為犯罪嫌疑人或被告人的習慣性做法、觀念。在辦案的每一個具體環(huán)節(jié)，無論是接收材料、告之權(quán)利、釋法說理、落實賠償金，無論是做出賠償或不予賠償?shù)臎Q定，都要做到保持理性、態(tài)度平和，注重便民和利民，維護好賠償請求人的合法利益和精神尊嚴。

另一方面，要做到對案平等，不因案件性質(zhì)不同而對部分賠償請求人產(chǎn)生歧視和偏見。例如，當面對的是因公權(quán)力使用不當而被侵害的純無辜公民，辦理這種賠償案件的時候，辦案人員給予賠償請求人更多的人性關(guān)懷應(yīng)該不是難題。然而，如果面對的是因“證據(jù)不足”、“證據(jù)存疑”結(jié)案而申請賠償?shù)漠斒氯?，雖然修改后國家賠償法將“存疑案件”明確列入賠償范圍，有些辦案人員感情上、態(tài)度上難以一時轉(zhuǎn)變。這就需要辦案人員提高法律素養(yǎng)，消除歧視和偏見，對群眾的訴求一視同仁地尊重，對群眾的感情一視同仁地貼近，真正把法理精神融匯體現(xiàn)在具體辦案行動中，才能贏得廣大群眾的真心支持。

（三）正視現(xiàn)實國情民情，具體方式方法中要強化針對意識，這是做好群眾工作的關(guān)鍵

當今社會正處在深刻的變革中，我們必須清醒認識到，今天我們辦理國家賠償案件，面對的群眾工作對象既不是封建王朝時期對官員誠惶誠恐的 “草民”，也不是計劃經(jīng)濟時代對政府絕對服從的“百姓”，而是現(xiàn)代權(quán)利意識和民主意識越來越強的“公民”，尤其是在進入市場經(jīng)濟體制后，多元利益格局日趨復(fù)雜化，傳統(tǒng)群眾工作的價值體系、工作基礎(chǔ)、示范性、真理性已經(jīng)受到全面挑戰(zhàn)。因此，必須不斷解放思想，認清形勢，提高做群眾工作的針對性，專業(yè)性，才能夠真正提高掌握群眾心理能力、運用群眾語言能力、化解社會矛盾能力，才能在工作中做到進一步聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾、引導(dǎo)群眾。賠償請求人不同于普通群眾，他們由于在財產(chǎn)、人身自由和健康甚至親屬的生命曾受到公權(quán)力的侵害，并導(dǎo)致婚姻家庭、工作、前途等方面受到不同程度影響，在現(xiàn)實生活中、感情上、心理上可能都會存在許多復(fù)雜情況，因此，對于辦理具體案件的檢察人員群眾工作能力應(yīng)有更高的要求。

一是提高語言運用的針對性。多用群眾語言，樸素語言，少講官話，空話；多講小道理，少講大道理；多講實事，少唱高調(diào)。辦案人員不僅要注意相關(guān)業(yè)務(wù)知識、理論知識的學習，更要克服惰性，主動與群眾打交道、勤溝通，熟悉本地風土人情，了解群眾疾苦，才能更加理性地認知群眾心理，才能用群眾理解的語言“說清事理、說準法理、說透情理”，向賠償請求人客觀、全面、詳盡地陳述案件事實和法律規(guī)定。

二是提高溝通方式的針對性。多一些引導(dǎo)疏通，少一些強壓灌輸；多一些耐心說明，少一些情緒發(fā)泄；多一些討論交流，少一些命令指使。根據(jù)賠償請求人的不同案件背景、不同家庭、文化、職業(yè)、年齡特點，掌握不同賠償請求人的心理，在溝通中引導(dǎo)他們合理解決問題。對于文化程度較低，對法律了解不多而盲目求償?shù)囊托淖龊梅烧咝v，對于情緒上、心理上有長期不滿、委屈情緒的要偏重做好精神疏導(dǎo)，堅持感情交流、說服教育、因勢利導(dǎo)，解答賠償請求人的疑問和異議，及時消除群眾疑惑，爭取群眾理解和支持，把定紛止爭、理順情緒融入執(zhí)法辦案的全過程。

三是提高處理矛盾問題的針對性。該傾聽時要傾聽，該受點氣時要受點氣，該把握底線時要把握底線。對于賠償請求人的合理訴求，要高度重視，認真解決。無法解決的，要主動說明情況，取得理解和支持。即使對于無理要求，也要端正態(tài)度，及時說服和引導(dǎo)，做到“賠償有道理，不賠有底氣”。注重把法律文書說理和面對面釋法答疑相結(jié)合，尤其是不立案、不予賠償、賠償數(shù)額分歧較大、賠償方式存在爭議等情況下的釋法說理，通過堅持“矛盾可疏不可激，可散不可聚，可解不可結(jié)、可化不可積”的原則，積極有效化解社會矛盾，做到辦理一起案件，就貢獻一份和諧。