從“多中心”城市向“緊密型”都市區(qū)轉(zhuǎn)型

文/陳永能

臺州要提升在全省的影響力和經(jīng)濟(jì)社會的地位，應(yīng)樹立“做強(qiáng)龍頭、帶動全市”的思路，加快中心城市發(fā)展，增強(qiáng)中心城市的集聚能力、帶動能力和輻射能力，統(tǒng)籌好“七個一體化”

（一）

臺州是一個新興城市，城市化基礎(chǔ)和水平都不高，加上建市時間短、組合式城市格局等原因，導(dǎo)致臺州多中心城市向都市區(qū)轉(zhuǎn)型過程中暴露出一些問題。

組合式城市下不同體制格局，阻礙市區(qū)相向發(fā)展。當(dāng)前臺州中心城市建設(shè)過程中呈現(xiàn)出“5+1”行政格局，即5個區(qū)級行政區(qū)劃和1個市級經(jīng)濟(jì)發(fā)展行政機(jī)構(gòu)，由于不同行政區(qū)劃在加強(qiáng)城市建設(shè)方面有著不同的思路，以自我為中心、自成體系，各自分散發(fā)展，至目前椒（江）黃（巖）路（橋）三區(qū)還沒有實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)到融合交織的程度，離打造三區(qū)高融合、全覆蓋的都市區(qū)還需要一個過程；另外，由于椒江區(qū)與臺州經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)財(cái)政和稅制相互獨(dú)立，在撤地建市初期，他們都能在各自區(qū)域內(nèi)有效地推進(jìn)城市建設(shè)，但隨著城區(qū)拓展、面積擴(kuò)大，發(fā)展接近到區(qū)際邊緣，就出現(xiàn)在同一村部不同行政區(qū)劃有著不同的征地政策，產(chǎn)生了較多的分歧矛盾和沖撞，相鄰行政機(jī)構(gòu)之間的合作難度較大，加上同城經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的爭奪，工作內(nèi)耗嚴(yán)重。

不同行政區(qū)劃下的產(chǎn)業(yè)重置，不利市區(qū)相向發(fā)展?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)運(yùn)行與產(chǎn)業(yè)發(fā)展有其自身規(guī)律，最為關(guān)鍵的是爭取產(chǎn)業(yè)集群與集約。然而，這種集群與集約往往會受到來自行政區(qū)劃的條塊割裂影響，尤其在現(xiàn)行體制下，各行政區(qū)劃在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面難免會出現(xiàn)不顧客觀條件和生產(chǎn)力整體布局而競相建設(shè)各類園區(qū)的現(xiàn)象，造成每一個園區(qū)都“小而全”，同質(zhì)化問題嚴(yán)重，產(chǎn)業(yè)集群度和集約度大打折扣，進(jìn)而導(dǎo)致資源大量浪費(fèi)和無效配置。以椒江循環(huán)集聚分區(qū)為例，該園區(qū)在經(jīng)濟(jì)總量、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、政策條件、基礎(chǔ)設(shè)施等方面均沒有特別優(yōu)勢，并且與臺州市域汽摩配、縫制設(shè)備、機(jī)械等產(chǎn)業(yè)趨同，集聚分區(qū)在產(chǎn)業(yè)構(gòu)建、項(xiàng)目選商等方面也面臨著市域內(nèi)其他工業(yè)區(qū)塊的激烈競爭，不利城市經(jīng)濟(jì)優(yōu)化發(fā)展。

高能耗、高污染產(chǎn)業(yè)的存在，影響人口和產(chǎn)業(yè)集聚。近年來，醫(yī)化產(chǎn)業(yè)是椒江區(qū)乃至臺州全市的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)，主要集聚在外沙、巖頭、三山三大區(qū)塊。雖然各級政府和企業(yè)不斷加大環(huán)保投入，但醫(yī)化項(xiàng)目飄出來的惡臭，仍成為主城區(qū)的頭號污染源，群眾環(huán)保呼聲日益高漲，造成在椒江上班的非椒江籍市民不愿意久居在此，特別是周末，離城現(xiàn)象明顯，造成城市人口集聚能力很差，同時環(huán)境污染也影響椒江房地產(chǎn)開發(fā)，很多在外經(jīng)商務(wù)工人士（臺州籍在市人口達(dá)120多萬人）以及周邊縣市的市民，不太愿意在椒江城區(qū)購房置業(yè)，出現(xiàn)臺州主城區(qū)房價一直低于周邊縣市區(qū)的怪象。

市域城鎮(zhèn)規(guī)劃體系不夠完善，相向發(fā)展計(jì)劃滯后。一是椒（江）黃（巖）路（橋）三區(qū)的城區(qū)建設(shè)“自由度”較高，雖一直不斷地拉大城市框架，但沒有突出三區(qū)城市的相向發(fā)展，個別甚至沒有考慮三區(qū)城市相向融合。椒江區(qū)把濱江、臨路建設(shè)作為平臺，注重老城區(qū)與臺州經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的融合；黃巖區(qū)堅(jiān)持南北發(fā)展、以西北為主；路橋在開發(fā)、保護(hù)歷史街區(qū)基礎(chǔ)上，重點(diǎn)向西發(fā)展。二是三區(qū)區(qū)際交匯處的融合節(jié)點(diǎn)（鎮(zhèn)、街道）小城鎮(zhèn)建設(shè)也不夠重視，城鎮(zhèn)新區(qū)打造滯后，至今還沒有更好地實(shí)現(xiàn)兩區(qū)間融合連接。三是臺州經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)的中心城市功能區(qū)塊建設(shè)緩慢，城市核心功能有待于進(jìn)一步增強(qiáng)。

公共服務(wù)均衡化發(fā)展進(jìn)程慢，相向發(fā)展舉措欠缺。城市要進(jìn)一步擴(kuò)容，需要公共服務(wù)資源規(guī)劃為先導(dǎo)，優(yōu)先促進(jìn)城市區(qū)域的公共服務(wù)配套設(shè)施的均等化，才能更好地帶動和促進(jìn)城郊區(qū)的城市化建設(shè)。三區(qū)城市化進(jìn)程中，相向發(fā)展的公共服務(wù)均衡化步伐非常落后。以椒江的教育資源布局為例，10多年來，椒江從幼兒、小學(xué)到中學(xué)的優(yōu)質(zhì)資源基本上都集中在老城區(qū)，造成老城區(qū)資源、人口過度集中，“城市病”現(xiàn)象突出，同時也影響城郊區(qū)域的城市化建設(shè)進(jìn)程，不利于城市的擴(kuò)張和三區(qū)的融合。

（二）

臺州要提升在全省的影響力和經(jīng)濟(jì)社會的地位，應(yīng)樹立“做強(qiáng)龍頭、帶動全市”的思路，加快中心城市發(fā)展，增強(qiáng)中心城市的集聚能力、帶動能力和輻射能力，統(tǒng)籌好“七化”。

體制機(jī)制一體化：一個歸口統(tǒng)籌，相互合作協(xié)調(diào)。實(shí)現(xiàn)多中心城市一體融合，需要理順各個行政機(jī)構(gòu)的體制機(jī)制關(guān)系，促進(jìn)形成合力，做到分工不分家，共同推進(jìn)市區(qū)相向融合。為此，建議確定一位臺州市領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)大都市區(qū)建設(shè)，加強(qiáng)中心城區(qū)內(nèi)的“5+1”行政機(jī)構(gòu)之間的工作協(xié)調(diào)。椒黃路三區(qū)政府依然是城市相向發(fā)展的主體力量，臺州經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)負(fù)責(zé)城市核心功能區(qū)塊打造，并改變以往與椒江區(qū)的財(cái)稅體制，實(shí)行財(cái)稅比例分成（借鑒深圳市光明新區(qū)的行政體制），以便于抱團(tuán)共建、共享城市核心功能區(qū)，減少區(qū)域內(nèi)部的損耗。

城市規(guī)劃一體化：“鐵三角”港口城市，“菱形”核心功能區(qū)。堅(jiān)持組團(tuán)分散發(fā)展向組團(tuán)融合發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，待三區(qū)城市融合交織到一定程度，城市功能日益健全和輻射能力不斷增強(qiáng)時，再向外擴(kuò)散——網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展，逐漸將臨海東部區(qū)塊與路橋金清區(qū)塊及溫嶺澤國區(qū)塊納入到臺州中心城市范圍之內(nèi)，構(gòu)成黃巖陸“港”、頭門海港、金清空港的“鐵三角”對外交通樞紐城市。三區(qū)規(guī)劃空間布局依然堅(jiān)持原來的城市定位，椒江打造成全市的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、金融、科研中心；路橋打造成區(qū)域商貿(mào)中心的同時將日漸成熟的洪家市場群納入該體系中，建設(shè)跨區(qū)域商貿(mào)聯(lián)盟中心和貿(mào)易會展中心；黃巖成為陸路對外交通樞紐的同時，打造城市內(nèi)陸工業(yè)中心；并與臺州循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)規(guī)劃建設(shè)的產(chǎn)業(yè)新城，構(gòu)成多中心城市“菱形”組合。另外，分別將臨海東部（以杜橋?yàn)橹行模?、路橋金清?zhèn)、溫嶺澤國鎮(zhèn)打造成海港型衛(wèi)星城市、空港型衛(wèi)星城市、工業(yè)型衛(wèi)星城市。

產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)一體化：行政框架突破，產(chǎn)業(yè)集聚突出?？梢源蚱菩姓^(qū)劃限制，實(shí)行“飛地經(jīng)濟(jì)”的模式，通過臺州市循環(huán)經(jīng)濟(jì)集聚區(qū)管委會總協(xié)調(diào)，加強(qiáng)“飛出地”與“飛入地”的合作，進(jìn)一步推動產(chǎn)業(yè)集聚。從產(chǎn)業(yè)發(fā)展軌跡看，通常會存在三種產(chǎn)業(yè)集聚的形態(tài)：（1）同質(zhì)型產(chǎn)業(yè)區(qū)，大量相同的企業(yè)集聚在一起，共同享受市場、信息、原料、配套等要素，通過競爭帶來創(chuàng)新的氛圍；（2）配套型產(chǎn)業(yè)區(qū)，以幾個龍頭企業(yè)為核心，聚集上下游企業(yè)及物流等外圍企業(yè)作為配套；（3）新產(chǎn)業(yè)區(qū)，以高新產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，加強(qiáng)人才、技術(shù)的集聚，形成產(chǎn)業(yè)集群。臺州灣東部沿海區(qū)塊作為都市區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主平臺，應(yīng)該謀劃好產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和布局，通過產(chǎn)業(yè)集聚優(yōu)勢，推進(jìn)企業(yè)合作，促進(jìn)創(chuàng)新，最終降低成本、促進(jìn)營銷。

城鎮(zhèn)發(fā)展一體化：同步協(xié)調(diào)推動，分步漸進(jìn)發(fā)展。堅(jiān)持循序漸進(jìn)的原則，進(jìn)一步加快中心城市融合，可分三個階段推進(jìn)，第一、二階段為向內(nèi)融合，第三階段為向外擴(kuò)張。第一階段，優(yōu)先促進(jìn)椒江與路橋的城區(qū)融合，加快洪家街道這個重要區(qū)際節(jié)點(diǎn)的城市化推進(jìn)，全域?qū)崿F(xiàn)農(nóng)村到城市的轉(zhuǎn)變；第二階段，實(shí)現(xiàn)椒黃、路黃城區(qū)融合，可先以椒黃路三區(qū)各自區(qū)際交接處作為一個節(jié)點(diǎn)，選擇該區(qū)域內(nèi)一二個街道，加強(qiáng)城鎮(zhèn)建設(shè)。第三階段，擴(kuò)散發(fā)展，加強(qiáng)與杜橋、金清、澤國的衛(wèi)星城市連接，進(jìn)一步增強(qiáng)臺州都市區(qū)的功能和輻射力。

資源統(tǒng)籌一體化：共建共創(chuàng)共享，提高流動活力。在臺州灣循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內(nèi)，加強(qiáng)各區(qū)市分區(qū)的土地、科技、人才、環(huán)衛(wèi)等要素統(tǒng)籌。一是土地方面，明確各沿海集聚分區(qū)的土地進(jìn)行主體功能定位，建立土地資源分類指引，強(qiáng)化提高土地利用率，二是科技方面，統(tǒng)籌建立園區(qū)公共技術(shù)服務(wù)平臺，吸引更多科研院所與專業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)入駐，做到至少“一個產(chǎn)業(yè)一個平臺”；三是人才方面，健全社會培訓(xùn)體系，重視對企業(yè)家和二代企業(yè)家的培訓(xùn)，統(tǒng)籌開展產(chǎn)業(yè)急需的研究型人才校企聯(lián)合培養(yǎng)、技能型人才與在崗職工培訓(xùn)；四是環(huán)衛(wèi)方面，建設(shè)集中式污水處理中心和固體廢棄物處理中心，加快產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)污水處理、生活生產(chǎn)垃圾處理、環(huán)境污染監(jiān)督管理一體化步伐，重視未來可能納入中心城市的杜橋醫(yī)化產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和環(huán)境監(jiān)管。

公共服務(wù)均衡化：公共設(shè)施優(yōu)先，土地開發(fā)帶動。開展新區(qū)塊的城市化建設(shè)，應(yīng)該先要完善新區(qū)的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、商業(yè)、文化等公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃布局，特別是安排一些優(yōu)質(zhì)的公共資源落地新區(qū)塊，將更能帶動房地產(chǎn)和公共建筑建設(shè)，吸納更多的外來人口向新城集聚，提高城市化的水平和質(zhì)量。比如加快椒江與路橋的融合，可先將聚集在椒江老城區(qū)優(yōu)質(zhì)教育（椒江機(jī)關(guān)和中心幼兒園、實(shí)驗(yàn)和人民路小學(xué)）通過“撤、擴(kuò)、并”的方式，從老城區(qū)分流出來。選擇其中一個幼兒園和一所小學(xué)遷建在中心大道即將起動建設(shè)的銀泰城市綜合體附近區(qū)域，促進(jìn)土地增值，加快土地開發(fā)利用，完善城市功能，推動城市化進(jìn)程。同樣，在椒江黃巖區(qū)際節(jié)點(diǎn)（江口鎮(zhèn)）、黃巖路橋區(qū)際節(jié)點(diǎn)（桐嶼鎮(zhèn)）選擇較優(yōu)質(zhì)的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等公共服務(wù)設(shè)施以組團(tuán)打包的方式落地，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

城市交通一體化：健全交通網(wǎng)絡(luò)，建設(shè)城際輕軌。目前，多數(shù)城市都建有城市軌道交通，軌道交通不但起到了城市交通的輔助作用，解決了交通擁堵問題，而且還會帶來社會經(jīng)濟(jì)效益，如時間價值、能源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)、城市人口流量和集聚，以及對地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的促進(jìn)，特別是對房地產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)地塊價值影響。為此，建議在完善城市公路交通網(wǎng)的同時，加快規(guī)劃建設(shè)城市輕軌道路，連接城鎮(zhèn)密集區(qū)中心地帶，為軌道沿線城際之間提供快速、舒適的交通服務(wù)，建議規(guī)劃建設(shè)黃巖、椒江、路橋、澤國、溫嶺市區(qū)之間的輕軌交通線，以及規(guī)劃建設(shè)臨海城區(qū)、黃巖、椒江、路橋和集聚區(qū)新城及臨海頭門港區(qū)之間的輕軌交通線，引導(dǎo)循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的發(fā)展，促進(jìn)臺州市區(qū)空間結(jié)構(gòu)和土地使用發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變，培育都市區(qū)經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)。