新型城市化和“三大改革”

年似水

新型城市化與其說是一種發(fā)展，更是一場改革，一場涵蓋土地、戶籍和社保三大領(lǐng)域的配套改革

黨中央提出實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，其用意除了改善民生、凝聚人心的社會、政治意義之外，基礎(chǔ)性的還在于擴大內(nèi)需、拉動經(jīng)濟的目的。但這一作用發(fā)揮的機理，尚有待于人們深化認識、理順關(guān)系。

究其實，內(nèi)需的兩個方面也即消費和投資，在經(jīng)濟的大循環(huán)中，是互為因果、相與表里的一件事情。就拿城市化來說事吧，消費的擴大需要農(nóng)村人口向城市的轉(zhuǎn)移，并在城市定居前提下完成生活方式的轉(zhuǎn)化。如果說這種轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化就大多數(shù)的農(nóng)民來說一時還做不到，但2.5億農(nóng)民工及其贍養(yǎng)人口中的相當(dāng)大一部分，卻是可以先行一步的。其中的關(guān)鍵一環(huán)，當(dāng)屬農(nóng)民工在城市的定居。而定居又必須以適宜的、現(xiàn)實的成套住房為前提。成套住房是什么？當(dāng)然是投資；和居住配套的道路、供排水、電力、購物、教育、衛(wèi)生、文化、娛樂等的相關(guān)設(shè)施是什么？還是投資。

但光有投資、光有住房，無人來住、無人住得起又怎么辦？那預(yù)期的消費不還是鏡月水花一場空嗎？說到底，要讓投資和消費聯(lián)姻，良性互動并結(jié)出拉動經(jīng)濟的碩果，還是需要新型城市化的配套改革。這里又有兩種選擇：一是政府包下來，大規(guī)模建設(shè)廉租房和經(jīng)適房等，敞開口子保障供給；二是改革農(nóng)村的土地制度，讓農(nóng)民將可以明晰到自己名下的土地權(quán)益商品化、貨幣化和資本化，由農(nóng)民帶入城里轉(zhuǎn)化成為自己的房產(chǎn)權(quán)。

前者恐怕超過了政府的財力可能，且政府的保障房又不能“白給”他個人，盡管政府愿意提供其居住的空間，但在老市民幾乎都擁有私人產(chǎn)權(quán)住房的情況下，讓新市民卻只能“另當(dāng)別論”，明擺著是不可能做到的事情。而后者雖然道理上說得通，農(nóng)民也會自主地做出選擇，但這一整套的制度安排，將會遇到眾多的法律、政策和利益的挑戰(zhàn)。從法律上看，會正面沖擊農(nóng)村土地的集體所有制，會將明文規(guī)定的城鄉(xiāng)分割的兩種土地制度一體打通。從政策上來看，會變動長久不變的土地承包制度，會變動相沿成習(xí)的土地征收制度。從利益上看，更是把城市政府的土地財政連根拔除，堵塞現(xiàn)有城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的主要來源。

所以，新型城市化想強調(diào)“人的城市化”主旨，想實現(xiàn)“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化”，現(xiàn)在看來，全在于是否將其作為一場真正的改革。離開改革而想謀求新型城市化的成功，并進一步謀求對中國經(jīng)濟的強勁拉動，基本上是對牛彈琴的一廂情愿，也多半是一個“無言的結(jié)局”。正是從這個意義上，新型城市化與其說是一種發(fā)展，更是一場改革，一場涵蓋土地、戶籍和社保三大領(lǐng)域的配套改革。

土地改革是基礎(chǔ)。因為土地是農(nóng)村人口城市化的本錢。在一個高度貨幣化的現(xiàn)實世界里，沒有錢是萬萬不行的。我們不能指望政府另行為農(nóng)民工家庭的城市定居“埋單”，財政沒錢自不必說，就是有錢，恐怕也難以做到——城里人除了住房保障對象以外都已通過市場購買商品房了，你進城來的農(nóng)民卻在農(nóng)村自有一塊宅基地的基礎(chǔ)上，再白得一套城里的福利房產(chǎn)？這在道理上說不通。但維持現(xiàn)有的土地制度不變，土地就不是活錢，尤其不會成為農(nóng)民進城的“本錢”。政府不給錢，自己又沒錢，銀行更不會借你錢，那沒有錢還辦什么事呢？

戶籍改革是焦點。因為在當(dāng)下中國，有了農(nóng)村戶籍就有了三塊地，一是種田的承包地，二是建房的宅基地，三是“人人有份”的集體建設(shè)用地。放著苦熬多年眼看就要到手的土地權(quán)益不要，削尖腦袋去謀求什么城鎮(zhèn)戶口，豈不“二傻”？這一面農(nóng)村戶籍和土地不脫鉤，那一面進了城要給的城鎮(zhèn)戶籍又和市民的公共服務(wù)和社會福利不掛鉤，那還有什么“人的城市化”呢？一切都維持現(xiàn)狀好了——“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”在實際生活中，將演化成一場自欺欺人的鬧劇。

社保改革是前提。為了避免城市化發(fā)展給社會帶來的震蕩和風(fēng)險，我們必須設(shè)定社會保障的底線。這條線在過往城鄉(xiāng)分割的制度安排下，表現(xiàn)為農(nóng)民以土地功能作保，而市民則以保險制度作保。以后雖建立起了面向農(nóng)民的保障制度，但其水平是低下的，土地的作用仍然不可或缺。國際金融危機爆發(fā)后2500萬農(nóng)民工的被迫返鄉(xiāng)，就是明顯的例證。如果我們能完善全民覆蓋、城鄉(xiāng)一體的統(tǒng)一的社保制度，那農(nóng)民就有望擺脫土地的羈絆，為遷徙的自由鋪平道路。而實現(xiàn)“城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”，則是面向農(nóng)民工群體的社保改革的第一步。