從制度層面加強我國地下空間資源管理

■ 黃德林/袁 婧

（中國地質(zhì)大學（武漢）公共管理學院，湖北 武漢 430074）

1 我國地下空間開發(fā)利用現(xiàn)狀

地下空間主要指地表以下的建筑，比如地下商城、地下停車場、地鐵、礦井、地下軍事基地，穿海隧道等建筑空間。開發(fā)地下空間是21世紀結(jié)構(gòu)工程的重要發(fā)展趨勢，就目前而言，開發(fā)城市地下空間可應(yīng)用于交通設(shè)施、商業(yè)設(shè)施、地下車庫、市政管線設(shè)施、城市綜合防災建設(shè)、軍事工程、倉儲設(shè)施、高層建筑地下空間等8個領(lǐng)域。隨著我國城市化進程不斷向前推進，城市地下空間開發(fā)利用同步加快發(fā)展成為必然。地下空間的利用對改善地面環(huán)境起著重要作用，發(fā)展城市地下交通，不僅可以降低城市大氣污染，還能緩解地面主要街道人車擁堵的情況；建設(shè)城市地下市政管線設(shè)施公用隧道，將通信線路、供水供熱管、排污管等市政管線設(shè)施納入其中，既可以縮短路線還易于統(tǒng)一檢查和修理；發(fā)展城市地下公共休閑娛樂中心，可以緩解地面娛樂場所人滿為患的局面。在當前我國建設(shè)“兩型”社會的大背景下，充分利用地下空間已經(jīng)逐漸成為我國城市空間發(fā)展不可逆轉(zhuǎn)的新趨勢。

近些年來，中國城市地下空間開發(fā)利用得到了很大發(fā)展，北京、上海、廣州、武漢、長沙等大城市在國內(nèi)開發(fā)地下空間資源方面起步較早，已建成多個地下街道、地下商鋪、地下生活娛樂中心，以及湖底隧道、過江隧道、地下管網(wǎng)系統(tǒng)等。我國在1995年至今的十多年里，建成擁有地下軌道交通的城市從當年的2個增加到現(xiàn)在的16個，截至2012年12月，已開通地下軌道交通運營的城市有16個（不包含臺灣）：香港、北京、上海、廣州、深圳、重慶、成都、天津、蘇州、南京、西安、沈陽、大連、長春、佛山、武漢。目前，又有十多個城市獲準建設(shè)地鐵工程，即將擁有地下軌道交通（建設(shè)中）的城市有哈爾濱、青島、鄭州、合肥等。城市化進程的不斷加速發(fā)展正有力地推動著我國地下空間資源的開發(fā)利用同步加快，可以預計，今后的幾十年將是中國地下空間資源開發(fā)利用的高峰期。

2 從制度層面分析我國地下空間資源在管理中存在的問題

隨著我國經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，城市化進程的不斷加快，地下空間資源的開發(fā)利用也得到迅猛發(fā)展，多地的原有地下地質(zhì)狀況被逐步改變，一些新的問題逐步顯現(xiàn)，如地下空間資源無序開發(fā)，進而造成地下空間資源的鋪張浪費。與此同時，一些管理制度層面存在的問題也日益引起人們的重視，例如：我國地下空間資源開發(fā)存在多項立法空白、地下空間權(quán)概念模糊不清、在地下空間資源開發(fā)前缺乏整體的開發(fā)戰(zhàn)略和全面規(guī)劃、在開發(fā)過程中缺乏明確具體的地下空間開發(fā)專門管理機構(gòu)、多頭管理和無頭管理并存等，這些問題給我國地下空間資源的開發(fā)帶來了嚴重阻礙。下面主要從管理制度層面，具體分析一下我國城市地下空間開發(fā)利用管理中存在的一些問題。

2.1 地下空間開發(fā)管理立法缺失

2.1.1 立法存在多項空白

1997年12月1日住建部頒布了《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》，這是我國關(guān)于城市地下空間資源規(guī)劃開發(fā)和管理利用的第一部法規(guī)性文件，它的頒布也標志著我國城市地下空間的開發(fā)利用管理正式步入法制化軌道。但是，關(guān)于如何合理利用地下空間資源、界定地下空間產(chǎn)權(quán)關(guān)系等方面的立法仍屬空白，與地下空間資源開發(fā)管理的有關(guān)內(nèi)容主要分散在《建筑法》、《城市規(guī)劃法》、《道路交通法》、《土地管理法》以及《人民防空法》等一些單行法律中，缺乏一部直接的專門針對地下空間資源規(guī)劃開發(fā)和管理利用的綜合性法律規(guī)范，因此并未形成此方面系統(tǒng)完整的立法體系。關(guān)于地下空間資源的所有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)缺乏明確法律界定，關(guān)于地下空間資源的規(guī)劃設(shè)計、建設(shè)標準、具體施工、監(jiān)督管理等一系列問題缺乏明確具體的專項立法，這也在一定程度上影響了地下空間的發(fā)展。法律制度層面的規(guī)定已經(jīng)明顯滯后于地下空間資源開發(fā)利用的發(fā)展實踐，無法滿足我國城市地下空間資源開發(fā)日益發(fā)展的需求。在當前我國地下空間資源開發(fā)利用迅猛發(fā)展的大背景下，制定一部系統(tǒng)權(quán)威的綜合性法律對我國地下空間資源開發(fā)進行制度化規(guī)范和合理化管理顯得尤為重要。

2.1.2 關(guān)于地下空間權(quán)的概念界定模糊

地下空間權(quán)應(yīng)該包括地下空間資源的所有權(quán)、使用權(quán)和管理權(quán)，現(xiàn)有的法律規(guī)范對地下空間資源的所有權(quán)和使用權(quán)至今尚未有明確規(guī)定?，F(xiàn)有的土地管理法只在相關(guān)條款中對土地資源的所有權(quán)和使用權(quán)做出規(guī)定，并沒有明確規(guī)定土地與地下空間以及地下空間資源的權(quán)利歸屬問題，這在一定程度上造成了地下空間資源在開發(fā)和管理中無法得到法律保障，其所用權(quán)和使用權(quán)界定模糊不清也經(jīng)常帶來地下空間設(shè)施和地下建筑的使用權(quán)限糾紛。地下空間資源的各項權(quán)利界定模糊，沒有明確的法律規(guī)定，這也給實際工作中相關(guān)部門的管理帶來一定難度，影響了地下空間資源開發(fā)利用工作的效率和管理的合理有效性。

2.2 缺乏專門具體的地下空間資源開發(fā)管理機構(gòu)

在我國，城市地下空間資源的開發(fā)管理是一項新興事業(yè)，城市地下空間資源在開發(fā)過程中缺乏長遠戰(zhàn)略規(guī)劃的主要原因就是因為管理機構(gòu)的缺失。當前，各城市普遍缺乏一個明確擁有城市地下空間開發(fā)利用管理職能的專門機構(gòu)，現(xiàn)有管理機構(gòu)多數(shù)只是兼管其對應(yīng)的相關(guān)工作領(lǐng)域，例如人防、交通、通訊和市政等部門，它們往往自成一體、各行其是，只對自己工作領(lǐng)域相關(guān)的地下空間資源進行管轄，對城市地下空間資源的開發(fā)利用缺乏長遠的整體規(guī)劃，并經(jīng)常擅自采用一些缺乏遠見的短期行為——“建了再修，挖了再改”，造成城市地下空間的浪費，甚至導致千瘡百孔。而且，還導致了多頭管理與無頭管理并存，一方面，這些機構(gòu)和部門之間分工界限不清，職能相互交叉，因而往往容易導致多頭領(lǐng)導、政出多門，缺乏相互間的溝通聯(lián)系和統(tǒng)一的工作協(xié)調(diào)，難以形成合力；另一方面，又有無頭管理的情況存在，對于城市地下空間資源，開發(fā)前缺乏明確的部門制定整體規(guī)劃，具體施工中缺乏具體的監(jiān)督管理部門，發(fā)生事故后又沒有具體的部門負責等，都是實際中存在的無頭管理的情況。這些都導致了地下空間資源在開發(fā)利用管理時矛盾復雜、困難重重，難以發(fā)揮其最佳效益。

2.3 地下空間開發(fā)缺乏整體規(guī)劃和長遠戰(zhàn)略

城市地下空間開發(fā)利用是一項系統(tǒng)工程，既要考慮地表土地資源和地下空間資源之間相互協(xié)調(diào)，考慮環(huán)境和生態(tài)資源的可持續(xù)，又要考慮資源開發(fā)的可能性和必要性，以及財力、物力、技術(shù)能力的可能，是一項極具綜合性和決策性的工作。當前我國地下空間資源開發(fā)利用中存在很多問題的首要原因就是缺乏長遠的發(fā)展規(guī)劃和系統(tǒng)的發(fā)展戰(zhàn)略，各相關(guān)部門根據(jù)自己管轄領(lǐng)域的發(fā)展需要，擅自開發(fā)地下空間資源，缺乏遠見卓識，不顧整體規(guī)劃，難以形成城市建設(shè)的整體效益與效率，這樣既無益于城市交通擁堵、建設(shè)用地緊缺和生態(tài)環(huán)境污染等問題的解決，還會造成地下空間資源的破壞與浪費。比如，在城市建設(shè)中經(jīng)常發(fā)生這樣的情況：己經(jīng)建成的地下空間設(shè)施，由于地下管線的不合理設(shè)置而不得不改道，這樣既增加了建設(shè)成本也浪費了人力物力。

3 從制度層面加強我國地下空間資源管理的建議

3.1 建立健全地下空間資源開發(fā)管理的法律體系

地下空間資源作為一種新型的國土資源，和許多其他自然資源一樣，具有不可再生性，十分寶貴，需要通過法律形式來保障和規(guī)范其開發(fā)利用管理的合理有序，避免因無序開發(fā)而造成地下空間資源的破壞和浪費。且地下空間的開發(fā)具有不可逆轉(zhuǎn)性，地下空間資源一但被開發(fā)，其地層結(jié)構(gòu)和地質(zhì)特征將無法恢復到最初原始狀態(tài)，這也決定了地下空間資源開發(fā)利用的嚴肅性。要合理有序開發(fā)我國城市地下空間資源，首先需要建立健全具有中國特色的地下空間資源開發(fā)利用法律法規(guī)體系，通過立法對地下空間資源進行科學、合理的統(tǒng)一規(guī)劃和綜合利用，同時借鑒西方發(fā)達國家在城市建設(shè)中對地下空間管理的法律規(guī)定，并對國內(nèi)現(xiàn)有的與城市地下空間資源開發(fā)利用相關(guān)的單行法、地方性法規(guī)及條例進行補充和完善，從立法層面加強我國地下空間資源的合理開發(fā)利用。

3.1.1 從法律上明確地下空間權(quán)

地下空間權(quán)既包括地下空間的所有權(quán)，也包括地下空間使用權(quán)。在對地下空間權(quán)的界定問題上，可以在法律釋義或地方法規(guī)中，明確表示地下空間也屬于一種不可再生資源，闡明地表以下的土地空間資源為國家所有，對于土地所有者來說，僅擁有地表以下一定深度的空間，其余深度的地下空間資源為國家所有，受國家支配使用，在此所有權(quán)的基礎(chǔ)上，再針對地下空間資源的使用權(quán)做出相關(guān)明確的法律界定。中國實行土地公有制制度，通過法律明確國家對地下空間資源的所有權(quán)和使用權(quán)，即可從法律高度保證在地下空間領(lǐng)域的公共利益及國家利益免受侵害。

3.1.2 建立地下空間開發(fā)管理的專門法律

鑒于我國目前缺乏一部直接專門針對地下空間資源開發(fā)利用管理的綜合性法律文件，對地下空間資源的各項權(quán)利界定模糊不清，以及地下空間資源在規(guī)劃設(shè)計、建設(shè)評估、實際施工、管理監(jiān)督等諸多方面都基本上處于無法可依的狀態(tài)，目前，首要的是建立一部符合我國國情的地下空間資源開發(fā)利用的權(quán)威的綜合性專項法律，并通過它來規(guī)范和解決當前我國地下空間資源在開發(fā)中所遇到的各類實際問題，合理有序、綜合高效地開發(fā)利用地下空間，滿足城市現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)展的需要。

3.1.3 完善地方地下空間資源開發(fā)管理的法規(guī)體系

各個城市的發(fā)展規(guī)劃受各自的地理位置、地域文化和現(xiàn)有發(fā)展情況等因素的影響，具有一定的特殊性。在對城市地下空間資源進行開發(fā)管理的過程中，除了需要制定符合我國國情的綜合性地下空間資源開發(fā)管理的法律規(guī)范外，還要考慮各個地方城市建設(shè)的實際情況以及地質(zhì)環(huán)境、地域文化等因素，對各地方的相關(guān)性法規(guī)進行具體補充，完善地下空間資源開發(fā)管理的地方性法規(guī)體系。地方城市可以根據(jù)各地具體實際情況，在符合我國相關(guān)法律規(guī)定的前提下，針對實踐中遇到的問題，制定相關(guān)具體的地方性法規(guī)，如對地下鐵路、地下停車庫、地下電力設(shè)施，以及下水道等地下設(shè)施在規(guī)劃、設(shè)計、施工等方面的地方性法規(guī)，并不斷加以補充和完善，推動我國地下空間資源開發(fā)利用相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)。

3.2 建立地下空間開發(fā)專門管理機構(gòu)

面對我國當前城市地下空間資源開發(fā)利用迅速發(fā)展的現(xiàn)狀，應(yīng)該加快建立一個直接針對地下空間資源開發(fā)利用專門管理機構(gòu)，結(jié)合各地發(fā)展和建設(shè)實際情況，對地下空間資源的開發(fā)利用進行統(tǒng)一全面的規(guī)劃，并在該機構(gòu)內(nèi)明確各個職能部門和下屬機構(gòu)（單位）的管轄范圍和執(zhí)法力度，針對各個地下空間的分支領(lǐng)域（如地下軌道交通、地下停車庫、地下商城、地下倉庫、管線設(shè)施、人民防空等）進行具體明確的管理，對相關(guān)違法情況進行相應(yīng)處罰。這樣既避免了先前各機構(gòu)和部門之間職能交叉、政出多門的情況，也不會再出現(xiàn)無人管理的問題，在同一個專門管理部門的上級領(lǐng)導下，各個下屬職能部門（單位）之間溝通聯(lián)系、信息共享，對城市地下空間資源的開發(fā)利用進行統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調(diào)管理，對地下空間資源進行合理有序的開發(fā)。

3.3 加強對地下空間資源開發(fā)利用的全面整體規(guī)劃

地下空間資源是不可再生的寶貴資源，地下空間資源的的開發(fā)利用應(yīng)該進行整體長遠規(guī)劃和合理有序開發(fā)，其設(shè)計規(guī)劃、施工建設(shè)和管理監(jiān)督都應(yīng)該建立相應(yīng)的規(guī)章制度，加以統(tǒng)一化、制度化、規(guī)范化管理。通過對城市地下空間資源的總量、需求量、已開發(fā)量以及保留待開發(fā)量等數(shù)值進行綜合研究分析，結(jié)合地方發(fā)展特色，制定綜合的城市長遠發(fā)展規(guī)劃，對城市地下空間資源的各部分進行合理統(tǒng)一的布局和安排，使其相互間有機聯(lián)系，各得其所。各城市根據(jù)自身建設(shè)特點，因地制宜，開發(fā)利用地下空間資源來建設(shè)有利于城市健康可持續(xù)發(fā)展的各種市政基礎(chǔ)設(shè)施，如地下管線設(shè)施、地下商業(yè)區(qū)、地下交通、地下防空、地下能源儲存設(shè)施、污水處理設(shè)施等，堅持全面規(guī)劃，遠近兼顧，在對城市地下空間開發(fā)利用時既要腳踏實地又要有遠見卓識，以保持總體規(guī)劃布局在時間和空間上的連續(xù)性和發(fā)展彈性。同時，對己開發(fā)利用的地下空間可以進行改造利用，以符合城市建設(shè)的統(tǒng)一規(guī)劃管理；對于城市重點地段的地下空間開發(fā)應(yīng)考慮到將來水平和垂直方向改造與擴建的需要，預留接建的可能。

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