安徽省農(nóng)村土地綜合整治的SWOT分析

■ 張 勇/包婷婷

（1.中國礦業(yè)大學(xué)土地管理系，江蘇 徐州 221116；2.池州學(xué)院政法管理系，安徽 池州 247000）

0 引言

安徽省自2002年開展農(nóng)村土地綜合整治以來，經(jīng)過十多年的發(fā)展，其范疇、目標、模式等都發(fā)生了深刻變化，同時也進行了大膽地創(chuàng)新，在整治范疇上由初始階段的土地開發(fā)整理向田、水、路、林、村綜合整治轉(zhuǎn)變；在整治目標上由單純的耕地占補平衡向建設(shè)性保護耕地、建設(shè)高標準基本農(nóng)田、推進新農(nóng)村建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展相結(jié)合轉(zhuǎn)變；在整治模式上由單一的以農(nóng)地整治為主向農(nóng)地整治和村莊整治相結(jié)合的整村推進模式轉(zhuǎn)變。通過多年的實踐，農(nóng)村土地綜合整治已經(jīng)成為統(tǒng)籌解決耕地保護“缺動力”、工業(yè)化城鎮(zhèn)化“缺指標”、農(nóng)民增收“缺渠道”、新農(nóng)村建設(shè)“缺資金”、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌“缺抓手”、深化農(nóng)村土地管理制度改革“缺平臺”等一系列問題的有效途徑及推進安徽省工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略選擇。本研究通過對安徽省實施農(nóng)村土地綜合整治的發(fā)展歷程進行回顧，運用SW OT分析法，深入結(jié)合農(nóng)村土地綜合整治發(fā)展背景，對安徽省農(nóng)村土地綜合整治的優(yōu)勢（S）、劣勢（W）、機遇（O）和挑戰(zhàn)（T）加以分析，總結(jié)了當前安徽省農(nóng)村土地綜合整治所面臨的內(nèi)外部條件，進而提出了相關(guān)對策建議以供參考。

1 安徽省農(nóng)村土地綜合整治的發(fā)展歷程

從安徽省近十年來農(nóng)村土地綜合整治工作開展的基本情況來看，農(nóng)村土地綜合整治大致經(jīng)歷了三個階段[2]，具體見表1。

2 安徽省農(nóng)村土地綜合整治的SWOT分析

2.1 優(yōu)勢（Strengths）

2.1.1 S1——實施經(jīng)驗豐富

安徽省近十年來實施農(nóng)村土地綜合整治經(jīng)過三個階段的發(fā)展，取得了豐富的經(jīng)驗，并結(jié)合國家出臺的相關(guān)政策進行了大膽創(chuàng)新，探索出一條值得借鑒和推廣的途徑。主要表現(xiàn)在：一是在整治內(nèi)涵上從單一的補充耕地以實現(xiàn)耕地占補平衡為主的土地整理向綜合整治、整村推進以實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展拓展；二是在整治模式上從由政府單一投資向多元化投資演進；三是在保障機制上從部門推動向地方政府統(tǒng)籌實施轉(zhuǎn)變，目前已初步形成“政府主導(dǎo)、國土搭臺、部門合作、鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施、農(nóng)民參與”的工作機制[3]。

表1 安徽省農(nóng)村土地綜合整治的發(fā)展歷程[4][5]

2.1.2 S2——群眾基礎(chǔ)堅實

自2008年以來，安徽省創(chuàng)新性地將土地整理、建設(shè)用地置換和新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合起來，實施整村推進，并通過建立群眾參與機制，使得群眾對土地整治工作有了更加深入地認識，很多沒有開展此項工作的農(nóng)村村民都期盼通過推進整治來改善生活生產(chǎn)條件，促進鄉(xiāng)村發(fā)展。這些都成為今后繼續(xù)開展農(nóng)村土地綜合整治堅實的群眾基礎(chǔ)。

2.1.3 S3——整治潛力巨大

據(jù)統(tǒng)計，目前安徽省農(nóng)村居民點用地面積約100.27萬hm2，人均居民點用地約190m2，是城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地的2.2倍，如果按照新農(nóng)村建設(shè)人均上限標準120m2測算，比上限標準高出66%[4][5]。按照規(guī)劃，到2020年，通過農(nóng)村土地綜合整治和建設(shè)用地置換，可新增耕地13.33萬hm2，可置換40多萬hm2建設(shè)用地指標。

2.2 劣勢（Weaknesses）

2.2.1 W1——目標缺乏綜合性

安徽省自開展農(nóng)村土地綜合整治工作以來，普遍存在整治目標單一、缺乏綜合統(tǒng)籌兼顧的問題。主要體現(xiàn)在兩個方面：一是2006年以前主要是以增加耕地面積為首要目標；二是2006年以后，通過實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和建設(shè)用地置換，則以獲取城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標為主要目標，難以從建設(shè)新農(nóng)村的大局通盤考慮[6]。特別是缺乏對農(nóng)民生產(chǎn)、生活及改善環(huán)境需求的統(tǒng)籌兼顧，以及對農(nóng)村田、水、路、林、村用地的整體設(shè)計，尤其是在改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、完善村級公共服務(wù)實施方面做不到統(tǒng)籌兼顧，使得在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進公共服務(wù)均等化中難以發(fā)揮其綜合性的作用。

2.2.2 W2——進展難以均衡

由于安徽省各地自然經(jīng)濟條件差異較大，加上各地實施該項工作遇到的實際問題各不相同，導(dǎo)致農(nóng)村土地綜合整治工作在安徽省內(nèi)表現(xiàn)出很強的區(qū)域性和不平衡性[9]。主要表現(xiàn)在：一是安徽省各地地形地貌差異較大，整治潛力分布不平衡。皖北平原地區(qū)和江淮丘陵地區(qū)潛整治力較大，其中淮北、滁州的很多村莊戶均占地面積達數(shù)千平方米，沿江平原和皖南山區(qū)整治潛力相對較小。二是由于各地經(jīng)濟發(fā)展水平差異極大，整治整村推進不平衡，或者是單一整治中低產(chǎn)農(nóng)田，而村莊面貌依舊；或者是整治村莊了，村莊的面貌煥然一新，但農(nóng)田面貌依舊。

2.2.3 W3——鄉(xiāng)村與城市難以實現(xiàn)等值化

安徽省近年來在農(nóng)村土地綜合整治中，并沒有充分吸納城鄉(xiāng)等值化的理念[8]，很多地方在實施中過于追求耕地保有量、獲取建設(shè)用地指標等單一目標，而忽視了工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村應(yīng)該形成良性互動的格局，導(dǎo)致在城鄉(xiāng)資源配置、公共服務(wù)、就業(yè)機會、生活質(zhì)量等方面鄉(xiāng)村與城市難以實現(xiàn)等值化，鄉(xiāng)村居民很難享受到與城市居民同等的基本權(quán)益。

2.2.4 W4——拆舊建新補償標準低，宅基地財產(chǎn)權(quán)難以體現(xiàn)

土地是農(nóng)民的命根子，房產(chǎn)是農(nóng)民畢生血汗的結(jié)晶。農(nóng)村土地綜合整治中的整村推進能否順利實施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是房屋拆遷安置補償。目前的拆遷補償標準低，農(nóng)民普遍反映拆舊建新的經(jīng)濟負擔(dān)較重，主要原因是：一方面由于整治中涉及的拆遷安置標準沒有政策依據(jù)，各地都自行制定。筆者曾對滁州市全椒縣的部分農(nóng)村地區(qū)進行調(diào)研，該縣拆遷補助每平方米磚瓦平房為300多元，樓房結(jié)構(gòu)為400多元，而購買新居則要650多元，每戶還需籌款3萬元以上。另一方面目前的拆遷補償主要考慮到房屋和地面附著物的價值，而由于現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定的制約，農(nóng)戶重要的資產(chǎn)——宅基地的資產(chǎn)價值未能充分體現(xiàn)，以及被置換為城鎮(zhèn)建設(shè)用地增值收益沒有得到體現(xiàn)，現(xiàn)行拆遷補償政策難以應(yīng)對拆遷安置中的多樣化矛盾。

2.3 機遇 (Opportunities)

2.3.1 O 1——國家高度重視

2008年以來，我國各地農(nóng)村土地綜合整治工作蓬勃開展，土地整治目標的多元化、多功能、內(nèi)涵和效益的綜合性特點越來越鮮明，社會認知度也越來越高，已經(jīng)成為各地促進城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展和實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要平臺和抓手。黨中央、國務(wù)院也高度重視農(nóng)村土地綜合整治工作，認為此項工作是“利民利鄉(xiāng)利城”的“惠民工程”[10]。2011年8月，胡錦濤在中共中央政治局第31次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)，“要推進農(nóng)村土地整治，加快農(nóng)村土地整理復(fù)墾”。2012年3月，國務(wù)院批準頒布實施《全國土地整治規(guī)劃（2011—2015年）》[11]。2012年11月，黨的十八大報告明確提出，“要全面改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件”，“加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面推進一體化”，可以預(yù)見未來國家將在推進城鄉(xiāng)一體化、實現(xiàn)鄉(xiāng)村與城市等值化發(fā)展上下大力氣，這也必將會促進農(nóng)村土地綜合整治工作進入一個新的發(fā)展階段。

2.3.2 O 2——整村推進時機難得

從農(nóng)村層面看，安徽省農(nóng)村地區(qū)特別是江淮和皖北地區(qū)等農(nóng)村土地綜合整治潛力大的地方正處在新一輪建房高峰期，農(nóng)民建房意愿較強，現(xiàn)有住房又大多是第二代磚瓦房，拆建成本也較低。無論是從拉動內(nèi)需來說，還是從建設(shè)新農(nóng)村農(nóng)民集中居住區(qū)來說，目前都是開展整村推進工作的大好時期。與此同時，安徽省正處在工業(yè)化、城市化加速發(fā)展期，城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地需求量逐年增大，建設(shè)用地指標緊張日益加劇。如果按照2020年安徽省城市化率達到55%來測算，全省共需新增建設(shè)用地24.01萬hm2，而在此期間，全省可用國家建設(shè)用地指標15.67萬hm2，缺口約在8.34萬hm2上下。期間如果通過實施整村推進，對居民點進行整理，可解決40多萬hm2建設(shè)用地指標，按照規(guī)劃，到2020年，可提供建設(shè)用地12萬hm2左右，基本能夠滿足城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地需求，也就突破了城鎮(zhèn)建設(shè)用地瓶頸，開辟出經(jīng)濟發(fā)展的新空間[12]。

2.3.3 O 3——“生態(tài)文明”和“美好鄉(xiāng)村”建設(shè)全面推進

2012年11月，黨的十八大報告中明確提出“必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的生態(tài)文明理念”，“大力推進生態(tài)文明建設(shè)”，把建設(shè)生態(tài)文明提高到了關(guān)系民族發(fā)展的戰(zhàn)略高度。在此之前，2012年9月，安徽省委、省政府發(fā)布《關(guān)于全面推進美好鄉(xiāng)村建設(shè)的決定》。該《決定》指出要“按照培育中心村、整治自然村、提升特色村”的要求，全面推進美好鄉(xiāng)村建設(shè)”?！稕Q定》提出到2020年，力爭全省80%以上的中心村達到美好鄉(xiāng)村建設(shè)要求，總體實現(xiàn)“生態(tài)宜居村莊美”、“興業(yè)富民生活美”、“文明和諧鄉(xiāng)風(fēng)美”的“三美”目標1資料來自2012年9月18日《安徽日報》。。可見，隨著全國生態(tài)文明建設(shè)和安徽省“美好鄉(xiāng)村”建設(shè)地全面推進，為安徽省農(nóng)村土地綜合整治工作的繼續(xù)推進帶來了難得的機遇。

2.4 挑戰(zhàn)（Threats）

2.4.1 T1——耕地保護形勢依然嚴峻

隨著皖江城市帶、合肥經(jīng)濟圈和皖北城市群“一帶一圈一群”空間發(fā)展戰(zhàn)略的實施和推進，加之部分地區(qū)積極地融入“長三角”經(jīng)濟圈，未來5到10年安徽省對建設(shè)用地的需求量很大，耕地保護的形勢依然嚴峻，形成了對安徽省農(nóng)村土地綜合整治的巨大威脅。

2.4.2 T2——建設(shè)用地供需矛盾依舊突出

近年來，安徽省處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的階段，促進社會經(jīng)濟發(fā)展的各項工作都需要土地作為支撐。因此，可以預(yù)見在很長的一個時期內(nèi)，安徽省的建設(shè)用地需求總量將處于一個較高的水平，僅僅依靠國家下達的建設(shè)用地指標遠遠不能滿足經(jīng)濟社會發(fā)展對建設(shè)用地的需求。然而，安徽省的耕地保有量和基本農(nóng)田保護指標是不可逾越的“紅線”，新增建設(shè)用地后備資源不足，導(dǎo)致了建設(shè)用地供需矛盾依舊十分突出，給今后開展農(nóng)村土地綜合整治帶來了一定的壓力。

2.4.3 T3——法律法規(guī)等保障措施缺失

目前，我國有關(guān)農(nóng)村土地綜合整治方面的法律法規(guī)很少，僅在《土地管理法》中有一些原則性的規(guī)定。另外，農(nóng)村土地綜合整治的保障措施欠缺，很多

地方還沒有建立起與土地相對應(yīng)的社會保障體系、相應(yīng)的戶籍制度和就業(yè)制度。這樣廣大農(nóng)戶就會對農(nóng)村土地綜合整治工作帶來的各種不確定性因素和風(fēng)險產(chǎn)生恐懼，以至大大降低農(nóng)戶參加農(nóng)村土地綜合整治工作的積極性，即便是參加了整治活動也會因為保障制度的缺失而引發(fā)很多社會問題，出現(xiàn)各種社會矛盾，影響到農(nóng)村社會的穩(wěn)定。

3 相關(guān)建議

3.1 出臺《安徽省土地整治管理辦法》

針對當前安徽省開展農(nóng)村土地綜合整治工作中出現(xiàn)的制度建設(shè)滯后的問題，今后須在制度層面上加強建設(shè)，特別是在涉及利益、權(quán)益維護的重大問題必須要通過深化改革、制度創(chuàng)新予以保障，充分發(fā)揮出政策組合的制度集成創(chuàng)新作用[13][14]。首先，要進一步強化組織保障體制，加強“政府主導(dǎo)、國土搭臺、部門合作、公眾參與”的工作機制，落實土地整治的共同責(zé)任；其次，結(jié)合安徽省目前開展此項工作的實際情況，安徽省政府應(yīng)該盡快制定推進農(nóng)村土地綜合整治工作的管理辦法即《安徽省土地整治管理辦法》，對整治中涉及的整合政策、機制體制、目標任務(wù)、組織實施、監(jiān)管驗收等作統(tǒng)一的規(guī)范，使整治工作由目前的運動式向常規(guī)化、制度化方向轉(zhuǎn)變；最后，盡快出臺安徽省農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)地方性法規(guī)，建立健全流轉(zhuǎn)后的農(nóng)民土地財產(chǎn)性權(quán)益保障機制，從制度上明晰和維護好農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益。

3.2 “分區(qū)+模式”相結(jié)合

3.2.1“城鎮(zhèn)工礦發(fā)展型+現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展型”模式

該模式包括皖中區(qū)和沿江區(qū)，包括合肥市、滁州市、六安市、蕪湖市、馬鞍山市、銅陵市和安慶市七個市。該模式的重點：一是加大高標準基本農(nóng)田和農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，加強優(yōu)質(zhì)商品糧基地建設(shè)，加大土地整治科技投入，強化補充耕地的質(zhì)量建設(shè)和管理，優(yōu)化耕地多功能布局，促進都市型、現(xiàn)代型、多功能型現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展；二是對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)較好或有特色農(nóng)業(yè)發(fā)展?jié)摿Φ某擎?zhèn)密集發(fā)展區(qū)的城郊村、城市衛(wèi)星城鎮(zhèn)的鄰近村及偏遠的自然村莊通過科學(xué)合理的村莊布局規(guī)劃引導(dǎo)，進行遷村并點、整村搬遷，大力推進“空心村”、“危舊房”改造，引導(dǎo)農(nóng)村居民向中心村、集鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)集中，以完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，引導(dǎo)城鄉(xiāng)空間優(yōu)化和農(nóng)村空間重構(gòu)[15]。

3.2.2“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展型+生態(tài)環(huán)境保護型”模式

該模式包括沿淮區(qū)和皖北區(qū)，包括蚌埠市、淮南市、阜陽市、淮北市、亳州市和宿州市六個市。該模式的重點：一是結(jié)合糧食主產(chǎn)區(qū)和優(yōu)質(zhì)商品糧生產(chǎn)基地建設(shè), 大規(guī)模建設(shè)旱澇保收高標準基本農(nóng)田，切實加大農(nóng)用地整治力度，加強中低產(chǎn)田改造，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力；二是加強淮河行蓄滯洪生態(tài)區(qū)治理，加快淮河流域平原洼地中低產(chǎn)田綜合治理，對原有的農(nóng)田水利設(shè)施和灌區(qū)溝渠配套實施加固、更新改造，提高防洪除澇能力，以增強整治后的土地抵御自然災(zāi)害的能力，推進高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)建設(shè)，鞏固皖北地區(qū)糧食主產(chǎn)區(qū)地位；三是推進該區(qū)“空心村”和“危舊房”改造，加大農(nóng)村閑置低效建設(shè)用地整治力度，挖掘農(nóng)村建設(shè)用地利用潛力，進一步規(guī)范實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點和淮南、淮北及宿州煤礦廢棄地復(fù)墾利用，強化采煤塌陷區(qū)和中小流域生態(tài)環(huán)境綜合整治，促進礦區(qū)居民點生態(tài)重建和環(huán)境保護[16]。

3.2.3“生態(tài)環(huán)境保護型+現(xiàn)代農(nóng)田保護型”模式

該模式主要是皖南區(qū)，包括池州市、宣城市和黃山市三個市。該區(qū)是安徽省重要的生態(tài)功能區(qū)。由于該區(qū)有自然保護區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)等重要的生態(tài)功能區(qū)，加上該區(qū)域地形復(fù)雜，境內(nèi)多以丘陵、崗地為主，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以水稻、經(jīng)濟作物為主，村落布局分散，農(nóng)田水利交通基礎(chǔ)條件薄弱，該區(qū)域開展農(nóng)村土地綜合整治不能簡單地大規(guī)模拆并村莊進行農(nóng)村建設(shè)用地整理，重點應(yīng)該是結(jié)合退耕還林、治理水土流失，對山間盆地和河谷平原實施綜合整治，重點解決農(nóng)田灌溉和山洪災(zāi)害問題，加強農(nóng)田防護工程建設(shè)，改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境[17]。

3.3 完善資金保障機制

開展農(nóng)村土地綜合整治需要大量的資金，應(yīng)該堅持以政府資金投入為主導(dǎo)，積極鼓勵社會資金的投入，形成多渠道籌集土地整治資金的機制，充分發(fā)揮資金的聚合效益，推進土地整治實施的市場化建設(shè)。按照現(xiàn)有政策，可以整合5個方面的資金，即：土地整理開發(fā)專項資金、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤增值收益資金、各類涉農(nóng)資金、社會資金、財稅和金融資金。這樣通過多渠道的資金整合，既能破解資金短缺問題，又可避免各部門重復(fù)建設(shè)，集中有限的財力辦大事、辦實事、辦好事。

3.4 切實保障農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)

土地產(chǎn)權(quán)定界和土地增值收益分配是有效推進農(nóng)村土地綜合整治工作穩(wěn)定有序開展的關(guān)鍵。首先，要堅持產(chǎn)權(quán)意識，加強土地整治中權(quán)屬管理。土地整治中涉及土地所有權(quán)、使用權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)等土地權(quán)利的調(diào)整，要打破原有的土地戶界、組界，在保證農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)基本穩(wěn)定的前提下，公開、公平、公正地進行土地權(quán)屬調(diào)整并做好確權(quán)辦證工作，切實維護好農(nóng)民的土地財產(chǎn)性權(quán)益。其次，針對建設(shè)用地置換中節(jié)余的農(nóng)村建設(shè)用地指標，在優(yōu)先保證農(nóng)民住房建設(shè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)的前提下，要大膽創(chuàng)新農(nóng)村集體建設(shè)用地上市流轉(zhuǎn)機制，探索農(nóng)村土地房屋產(chǎn)權(quán)制度改革的途徑，構(gòu)建省域內(nèi)集體建設(shè)用地指標市場交易平臺，允許指標在全省范圍內(nèi)有償調(diào)劑使用，可以借鑒重慶的“地票交易”模式，將置換后的指標通過市場手段體現(xiàn)農(nóng)村土地資產(chǎn)化價值，最大可能的保護農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)，提高農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。

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