從地質(zhì)工作質(zhì)量看完善制度必要性

■ 彭齊鳴

（國(guó)土資源部地質(zhì)勘查司，北京 100812）

1 我國(guó)地質(zhì)工作的現(xiàn)狀

隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)礦產(chǎn)資源需求的不斷增加以及各行各業(yè)對(duì)地質(zhì)工作需求的不斷擴(kuò)展，地質(zhì)工作的任務(wù)越來越重，難度越來越大，質(zhì)量問題也越發(fā)重要?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地質(zhì)工作的決定》出臺(tái)以來[1]，財(cái)政和社會(huì)資金對(duì)地質(zhì)工作的投入不斷加大，基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查工作也開始提速。2012年全國(guó)地質(zhì)勘查投入達(dá)到1220億元，是2007年的近兩倍。這些都反映出國(guó)家、社會(huì)對(duì)地質(zhì)工作的重視，也體現(xiàn)了地質(zhì)工作的重要地位。但是，在投入不斷加大，各單位忙于爭(zhēng)取項(xiàng)目、完成預(yù)算的情況下，質(zhì)量問題被不同程度地忽視了，質(zhì)量下滑，甚至造假事件時(shí)有發(fā)生。

質(zhì)量是地質(zhì)工作的生命。產(chǎn)品質(zhì)量對(duì)任何行業(yè)來說都是舉足輕重的大事，地質(zhì)工作的特殊性使得質(zhì)量管理尤顯重要。地質(zhì)工作的產(chǎn)品是地學(xué)信息數(shù)據(jù)，地質(zhì)工作實(shí)質(zhì)上是地學(xué)信息數(shù)據(jù)采集、處理和應(yīng)用的過程，最終的成果是通過大量數(shù)據(jù)積累與集成形成的[2]，所有的環(huán)節(jié)，特別是采集過程的質(zhì)量對(duì)最終產(chǎn)品的質(zhì)量都有重要影響?！兜V產(chǎn)資源法》[3]和《地質(zhì)資料管理?xiàng)l例》[4]對(duì)匯交地質(zhì)資料管理作出了明確規(guī)定，強(qiáng)調(diào)這些資料都是國(guó)家所有，需要按規(guī)定匯交，長(zhǎng)期保存使用。這些信息產(chǎn)品的質(zhì)量高低和真?zhèn)味紩?huì)對(duì)用戶產(chǎn)生重大的影響，錯(cuò)誤的數(shù)據(jù)會(huì)產(chǎn)生誤導(dǎo)，造成巨大損失。所以說，錯(cuò)誤的數(shù)據(jù)不如沒有。

全面深入分析影響地質(zhì)工作質(zhì)量的主要因素和各個(gè)環(huán)節(jié)問題，特別是涉及地質(zhì)工作質(zhì)量的制度設(shè)計(jì)問題，無論對(duì)實(shí)現(xiàn)找礦突破還是對(duì)地質(zhì)工作長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展都至關(guān)重要。

2 從質(zhì)量看體制機(jī)制問題

質(zhì)量問題表面看來是技術(shù)管理問題，往往會(huì)與管理部門監(jiān)管不嚴(yán)、檢查不夠、作業(yè)單位責(zé)任心不強(qiáng)等原因聯(lián)系在一起。但是，近年來開展的質(zhì)量檢查工作并沒有收到理想效果，無論管理部門怎樣強(qiáng)調(diào)質(zhì)量的重要性都沒有顯著收效。實(shí)際上，當(dāng)質(zhì)量問題成為普遍性問題的時(shí)候，其原因往往來自更深層次、源自體制機(jī)制問題。質(zhì)量問題頻發(fā)而我們的管理部門對(duì)這些現(xiàn)象或者視而不見，或者無能為力。其實(shí)，不是管理者沒有發(fā)現(xiàn)這些問題，而是我們的制度設(shè)計(jì)中沒有明確這些問題的責(zé)任和相關(guān)責(zé)任人，大家似乎都站在局外，缺少提出解決方案并付諸實(shí)踐的人。

2.1 體制問題：甲方乙方關(guān)系不明晰

出資人作為甲方理應(yīng)對(duì)乙方提出要求并進(jìn)行監(jiān)管，確保部署、設(shè)計(jì)、質(zhì)量和效果符合出資人的目標(biāo)任務(wù)要求。要么甲方親自監(jiān)管，要么通過監(jiān)理人進(jìn)行監(jiān)管，總之，要有人對(duì)投資回報(bào)負(fù)責(zé)。如果是財(cái)政出資，政府應(yīng)該有專門機(jī)構(gòu)對(duì)經(jīng)費(fèi)使用情況進(jìn)行監(jiān)管，有相應(yīng)機(jī)制對(duì)工作部署和組織實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督，保證經(jīng)費(fèi)安排合理，成果符合要求。例如，財(cái)政專項(xiàng)往往通過事業(yè)單位來負(fù)責(zé)組織實(shí)施，由事業(yè)單位代表國(guó)家行使甲方權(quán)利義務(wù)，但事業(yè)單位同時(shí)還有乙方的身份，直接承擔(dān)項(xiàng)目。這就出現(xiàn)了一個(gè)矛盾，工作是自己部署的，自己實(shí)施的，自己評(píng)估的。一方面要考核經(jīng)費(fèi)使用是否得當(dāng)，是否體現(xiàn)甲方意志；另一方面要體現(xiàn)乙方工作盡心盡力，成果顯著，所有過程都由一家完成了。結(jié)果一定是趨向于乙方的立場(chǎng)，評(píng)估結(jié)果一定是好的。在某種意義上，甲方的意圖實(shí)際上已經(jīng)讓位于乙方的利益了。

2.2 機(jī)制問題：甲方對(duì)乙方缺乏有效約束

乙方對(duì)甲方負(fù)責(zé)是天經(jīng)地義的事，但問題是甲方制定的政策制度是否能夠讓乙方對(duì)自己負(fù)責(zé)。一般來說，乙方出于兩個(gè)考慮要把項(xiàng)目做好，一是信譽(yù)，為的是今后繼續(xù)得到甲方或其他投資人的項(xiàng)目；二是合同約定，乙方會(huì)因質(zhì)量問題而受到甲方的經(jīng)濟(jì)懲罰。簡(jiǎn)單說來，就是明確做好了，能夠得到什么，做不好，會(huì)失去什么。如果缺乏這方面的制度，做好做壞一個(gè)樣，那么乙方就沒有理由一定要保證質(zhì)量了。特別是當(dāng)制度設(shè)計(jì)讓乙方感到不降低質(zhì)量得不到實(shí)惠的時(shí)候，質(zhì)量可以給利益讓位。基礎(chǔ)調(diào)查項(xiàng)目中經(jīng)費(fèi)包干就會(huì)出現(xiàn)這種問題，乙方從項(xiàng)目實(shí)施一開始就將經(jīng)費(fèi)結(jié)余當(dāng)作一個(gè)目標(biāo)，想方設(shè)法減少工作量，降低成本，其代價(jià)是質(zhì)量降低。不難看出，在這些問題沒有解決的情況下無論怎么強(qiáng)調(diào)質(zhì)量都很難奏效。

由此聯(lián)想到20世紀(jì)90年代美國(guó)地質(zhì)調(diào)查局險(xiǎn)些被國(guó)會(huì)裁掉的例子。當(dāng)時(shí)主要的原因是國(guó)會(huì)認(rèn)為地質(zhì)調(diào)查局（乙方）的工作不符合納稅人（甲方）的要求。這一事件反映的問題是，納稅人（甲方）是否滿意是地調(diào)局（乙方）能否繼續(xù)得到經(jīng)費(fèi)支持的關(guān)鍵。

所以，質(zhì)量問題的出現(xiàn)實(shí)質(zhì)上是制度缺陷造成的。沒有人代表甲方行使監(jiān)管責(zé)任，乙方又缺少對(duì)甲方負(fù)責(zé)的責(zé)任約束。根本原因是在制度設(shè)計(jì)上缺少對(duì)責(zé)任的確認(rèn)，缺少對(duì)質(zhì)量保障的剛性約束。在制度存在缺陷的情況下，任何規(guī)模浩大的質(zhì)量檢查活動(dòng)都僅僅是一種形式。

3 影響地質(zhì)工作質(zhì)量的制度缺陷分析

近年來，圍繞地質(zhì)工作質(zhì)量開展了各種形式的檢查，但效果不理想，說明質(zhì)量問題涉及到一些深層次問題，核心是考核指標(biāo)和制度設(shè)計(jì)問題。最直接的表現(xiàn)是領(lǐng)導(dǎo)是否真正重視質(zhì)量，管理部門是否把質(zhì)量當(dāng)做重要、甚至一票否決的指標(biāo)來進(jìn)行管理。

3.1 工作部署

工作部署不僅僅要突出重點(diǎn)，考慮該干什么，還要考慮工作安排是否量力而行，能否干得好，特別是在現(xiàn)有的條件下能否滿足質(zhì)量要求。工作部署要根據(jù)實(shí)際情況，遵循規(guī)律，特別是速度與質(zhì)量的平衡。這些都應(yīng)該是甲方最關(guān)心的。為了保證投入達(dá)到預(yù)期效果，甲方不能容忍為了追求速度和數(shù)量，降低質(zhì)量要求，出現(xiàn)欲速則不達(dá)的情況。例如，地質(zhì)填圖工作要根據(jù)輕重緩急排序安排，工作進(jìn)度要與目前的經(jīng)濟(jì)和人力條件相適應(yīng)。一般來說，重新開展一輪地質(zhì)填圖往往需要20年甚至更長(zhǎng)時(shí)間。所以要確保每個(gè)圖幅的質(zhì)量都符合要求，能在當(dāng)時(shí)的科學(xué)技術(shù)水平下如實(shí)反映地質(zhì)情況。在這個(gè)問題上，甲方關(guān)心的首先是質(zhì)量，要確保這些圖件的質(zhì)量符合要求，不能為追求速度降低標(biāo)準(zhǔn)，否則將會(huì)出現(xiàn)廢品，造成難以彌補(bǔ)的損失。相比之下，乙方會(huì)更關(guān)心數(shù)量，因?yàn)樵谫|(zhì)量控制不嚴(yán)的情況下，數(shù)量更容易體現(xiàn)乙方的業(yè)績(jī)。在工作成果總結(jié)時(shí)往往會(huì)談及基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查工作程度提高了多少個(gè)百分點(diǎn)，而對(duì)質(zhì)量卻很少提及。如果乙方繼續(xù)行使甲方職責(zé)，這樣的問題就會(huì)繼續(xù)持續(xù)下去。

3.2 業(yè)務(wù)管理

業(yè)務(wù)管理包括技術(shù)、經(jīng)濟(jì)兩個(gè)方面，技術(shù)管理決定了工作內(nèi)容、方式和需要達(dá)到的指標(biāo)，經(jīng)濟(jì)管理決定了完成這些工作的經(jīng)費(fèi)條件。綜合起來，這些制度決定了作業(yè)者以什么樣的方式和條件去完成什么樣的任務(wù)。如果甲方對(duì)乙方?jīng)]有明確的質(zhì)量要求，就不會(huì)針對(duì)質(zhì)量問題制定相應(yīng)的制度進(jìn)行約束。這里涉及到的問題很多，包括技術(shù)要求是否符合實(shí)際，能否充分調(diào)動(dòng)作業(yè)者的積極性和主觀能動(dòng)性；經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是否足以滿足完成指標(biāo)所需工作量。以地質(zhì)填圖為例，野外地質(zhì)情況千變?nèi)f化，工作人員必須根據(jù)自己的判斷去安排工作，遇到復(fù)雜的地質(zhì)情況必須根據(jù)實(shí)際情況追溯調(diào)查、深入觀察，這些都很難在規(guī)范中一一明確，要依靠地質(zhì)人員的經(jīng)驗(yàn)和智慧去處理。因此，規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)中給這樣的工作留出足夠空間，才能保證工作質(zhì)量。從這個(gè)角度來看，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)包干的做法在地質(zhì)填圖這樣的項(xiàng)目中不可取。特別是當(dāng)任務(wù)層層承包時(shí)，野外作業(yè)人員不得不在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)用有限的經(jīng)費(fèi)完成預(yù)定任務(wù)，否則將影響單位和個(gè)人的經(jīng)濟(jì)效益和收入。這樣的制度安排就迫使人們以降低工作質(zhì)量為代價(jià)去片面地抓進(jìn)度。不少質(zhì)量問題甚至造假事件就是在這樣的背景下發(fā)生的。

3.3 后勤保障

野外地質(zhì)工作具有艱苦性、危險(xiǎn)性和流動(dòng)性等特點(diǎn)。作業(yè)人員在極其艱苦的工作環(huán)境下既有高強(qiáng)度的體力付出，又要從事復(fù)雜的腦力勞動(dòng)，必須有很好的保障條件和合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，包括良好的野外后勤裝備、完善的安全保障體系和合理的野外津貼等軟硬件措施。這些條件使野外工作者能夠享受到現(xiàn)代城市的生活，讓他們的家庭得到補(bǔ)償，是對(duì)作業(yè)者的尊重和認(rèn)可，可以有效地激發(fā)他們的工作熱情和愛崗敬業(yè)精神。

3.4 獎(jiǎng)懲機(jī)制

對(duì)地質(zhì)工作成果的考核是一種導(dǎo)向，決定了工作成果的質(zhì)量。如果強(qiáng)調(diào)工作進(jìn)度和預(yù)算執(zhí)行率，以這些內(nèi)容作為主要指標(biāo)來考核業(yè)務(wù)人員，就會(huì)形成犧牲質(zhì)量追求數(shù)量的導(dǎo)向。我們對(duì)單位和個(gè)人的考核，是否將質(zhì)量放在重要地位，列入重要考核指標(biāo)，還是僅僅停留在口頭和文字上，都直接影響工作成果的質(zhì)量。特別是一把手的重視程度就更為重要。不久前某鉆探公司被查出偽造巖心，究其原因，主要是為了在收隊(duì)之前完成合同定額，減少經(jīng)濟(jì)損失。如果在公司的考核指標(biāo)中，將質(zhì)量和誠(chéng)信放在比完成進(jìn)尺、結(jié)余經(jīng)費(fèi)更重要的地位，就可以避免出現(xiàn)這種問題。如果誠(chéng)實(shí)守信的人得不到肯定，弄虛作假者得不到懲罰，就很容易滋長(zhǎng)粗制濫造之風(fēng)。很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，對(duì)各類質(zhì)量問題，甚至包括造假都沒有進(jìn)行過嚴(yán)厲的處理。這使得造假成本太低，在很大程度上滋長(zhǎng)了不良作風(fēng)。

4 提高地質(zhì)工作質(zhì)量的措施

4.1 領(lǐng)導(dǎo)重視是關(guān)鍵

要從領(lǐng)導(dǎo)開始，自上而下在全行業(yè)樹立求真務(wù)實(shí)的理念，形成質(zhì)量是生命線的強(qiáng)烈意識(shí)。管理部門要從工作部署開始就把保障質(zhì)量放在首位，從基層實(shí)際出發(fā)做出規(guī)劃和年度計(jì)劃。工作量安排要與實(shí)際能力相符，要考慮可能達(dá)到的目標(biāo)和效果。預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)要符合實(shí)際，確保工作量，從經(jīng)費(fèi)管理上保障質(zhì)量。要慎用那種經(jīng)費(fèi)包干的經(jīng)費(fèi)管理辦法，防止作業(yè)者通過減少工作量來結(jié)余經(jīng)費(fèi)。要在過程管理中切實(shí)把好質(zhì)量關(guān)，考核中把質(zhì)量合格與否放在壓倒一切的地位。

4.2 加強(qiáng)行業(yè)誠(chéng)信體系建設(shè)是根本

完善的管理制度和保障措施是建立誠(chéng)信體系的基礎(chǔ)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)地質(zhì)行業(yè)有很好的質(zhì)量監(jiān)督制度，各個(gè)專業(yè)都有完整的質(zhì)量管理體系[5]，從業(yè)人員從開始工作時(shí)就受到質(zhì)量至上的教育和熏陶，管理部門和實(shí)施單位對(duì)原始資料高度重視，對(duì)實(shí)物資料的保管措施也落實(shí)的很好。但當(dāng)時(shí)的制度是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下制定的，要認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合當(dāng)前實(shí)際，盡快出臺(tái)新的措施，構(gòu)建適合當(dāng)今條件的誠(chéng)信體系。要通過完善制度提高違法違規(guī)成本，明確違法違規(guī)者應(yīng)受的懲罰并切實(shí)執(zhí)行。在這方面國(guó)外有許多成熟的經(jīng)驗(yàn)。上市的礦業(yè)公司會(huì)受到股票交易相關(guān)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督；注冊(cè)地質(zhì)師會(huì)受到相關(guān)協(xié)會(huì)章程的制約；公益性地質(zhì)調(diào)查機(jī)構(gòu)有內(nèi)部的管理制度。另外，當(dāng)涉及到法律時(shí)，會(huì)進(jìn)入法律程序。在這樣的制度下，比較容易形成誠(chéng)信光榮、違規(guī)可恥的風(fēng)氣。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，要盡快建立適合我國(guó)國(guó)情的注冊(cè)地質(zhì)勘查師制度，將責(zé)任落實(shí)到具體的責(zé)任人，通過終身負(fù)責(zé)制來約束從業(yè)人員的行為。

4.3 改善野外工作生活環(huán)境是輔助條件

野外地質(zhì)工作十分艱苦，要讓地質(zhì)人員恪盡職守，確保質(zhì)量，除了要求從業(yè)人員有良好的職業(yè)操守之外，還要為他們提供良好的待遇和后勤與健康安全保障。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期國(guó)家在這方面出臺(tái)了大量政策，在當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)條件下為野外地質(zhì)人員提供了很好的待遇，包括野外津貼、駐地補(bǔ)貼、勞保用品和交通工具等。那時(shí)的待遇比起社會(huì)上大多數(shù)行業(yè)更加優(yōu)越。實(shí)際上，這些物質(zhì)條件起到了為“三光榮”精神配套的作用。在今天的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，已有的政策已經(jīng)無法發(fā)揮作用，亟待出臺(tái)新形勢(shì)下的保障政策。在發(fā)達(dá)國(guó)家，野外后勤保障隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高不斷提高，野外作業(yè)的交通、通訊工具、宿營(yíng)裝備等條件也在不斷提升，直升飛機(jī)已經(jīng)成為常用的野外交通工具，野外營(yíng)地房車可以擁有空調(diào)、電視、衛(wèi)生間等裝備。廚房餐廳擁有城市生活所能夠有的各種基本設(shè)施，包括冰箱、消毒柜、餐桌等。較高的野外津貼也是對(duì)野外工作者的一種補(bǔ)償。目前我國(guó)只有中石油、中石化、中海油等大型企業(yè)有自己的野外作業(yè)裝備企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，一直沒有出臺(tái)全國(guó)地勘行業(yè)的后勤保障裝備標(biāo)準(zhǔn)，大多數(shù)地勘單位仍然主要靠自己想辦法改善工作條件，缺乏政策保障。這樣的狀況已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)今的社會(huì)環(huán)境，難以激發(fā)地質(zhì)人員，特別是年青一代熱愛地質(zhì)事業(yè)的熱情，難以保護(hù)作業(yè)人員的利益，更難以保障地質(zhì)工作的質(zhì)量和水平。在調(diào)研中我們聽到這樣的來自基層單位意見：“我們跑野外不怕吃苦，但希望不要受罪?！边@就是說不怕爬山涉水、嚴(yán)寒酷暑，但希望回到營(yíng)地之后有舒適的休息環(huán)境?，F(xiàn)在我們的野外工作條件還較差，難以滿足野外人員的這些訴求，按照目前的經(jīng)費(fèi)管理辦法，由于沒有野外工作后勤保障裝備標(biāo)準(zhǔn)，購(gòu)買裝備沒有政策依據(jù)，沒有經(jīng)費(fèi)渠道。因此，加快制定野外后勤保障標(biāo)準(zhǔn)十分必要。

目前，國(guó)土資源部地質(zhì)勘查司已經(jīng)組織有關(guān)單位研究新形勢(shì)下野外安全與后勤保障裝備行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，在征得有關(guān)部委同意后出臺(tái)包括野外交通、通訊、飲食、住宿等條件，針對(duì)不同自然地理環(huán)境的野外后勤保障標(biāo)準(zhǔn)，以此全面提升我國(guó)野外地質(zhì)工作后勤保障水平。值得欣慰的是，一些地勘單位已經(jīng)在這方面走在前頭。寧夏地勘局出臺(tái)文件，對(duì)野外后勤保障條件提出了明確要求，包括野外廚房必須配備冰箱等裝備等具體問題。

質(zhì)量問題反映的不僅僅是業(yè)務(wù)問題，它涉及到地質(zhì)工作改革發(fā)展的全局，是地質(zhì)工作改革發(fā)展指導(dǎo)思想和制度設(shè)計(jì)方面諸多問題的表象反映。追根溯源，質(zhì)量問題反映的是地質(zhì)工作為誰(shuí)做，怎么做、誰(shuí)負(fù)責(zé)的問題。只有本著對(duì)國(guó)家高度負(fù)責(zé)的精神，精益求精，地質(zhì)工作才能真正在國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮基礎(chǔ)支撐作用。為此，需要從事業(yè)發(fā)展角度出發(fā)，對(duì)出資人負(fù)責(zé)，對(duì)作業(yè)人負(fù)責(zé)，從深層次找原因，多方面改善工作，完善制度，促進(jìn)地質(zhì)工作質(zhì)量的明顯提升和地質(zhì)工作的可持續(xù)發(fā)展。

[1]國(guó)務(wù)院.關(guān)于加強(qiáng)地質(zhì)工作的決定[Z].北京:國(guó)務(wù)院，2006.

[2]中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局.公益性地質(zhì)工作定位與發(fā)展方向[Z].北京:中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局，2006.

[3]國(guó)務(wù)院.中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法[Z].北京:國(guó)務(wù)院,1996.

[4]國(guó)務(wù)院.地質(zhì)資料管理?xiàng)l例[Z].北京:國(guó)務(wù)院,2002.

[5]中華人民共和國(guó)地質(zhì)部.地質(zhì)工作質(zhì)量檢查驗(yàn)收規(guī)定：試行[Z].北京:中華人民共和國(guó)地質(zhì)部,1979.