論司法公信力的建設(shè)與測評(píng)
——以檢察公信力為視角

■ 謝鵬程(廣州大學(xué)檢察理論研究中心特聘教授)

檢察公信力，即公眾對(duì)檢察機(jī)關(guān)和檢察人員及其工作的認(rèn)同、滿意和信任程度，既是司法公信力的組成部分，也是黨和國家公信力的組成部分。檢察工作只有做到黨委肯定、人民滿意，贏得社會(huì)各界和人民群眾的真心擁護(hù)和贊譽(yù)，不斷增強(qiáng)公信力，才能更好地發(fā)揮維護(hù)公平正義、鞏固黨的執(zhí)政地位、保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等職能作用。

值此社會(huì)轉(zhuǎn)型之際，社會(huì)關(guān)系變化劇烈、社會(huì)矛盾尖銳復(fù)雜、思想觀念激蕩碰撞，黨和人民群眾對(duì)檢察機(jī)關(guān)通過追訴犯罪和監(jiān)督糾正違法來發(fā)揮整合、穩(wěn)定和團(tuán)結(jié)的社會(huì)功能寄予厚望。同時(shí)，在全媒體時(shí)代，社會(huì)輿論監(jiān)督的力度、深度和自由度都空前增加，檢察機(jī)關(guān)及其法律監(jiān)督工作的開展、甚至檢察人員的一言一行都處于網(wǎng)絡(luò)民意的實(shí)時(shí)關(guān)注下，檢察公信力建設(shè)面臨更多的機(jī)遇，也面臨更大的挑戰(zhàn)。然而，制約和阻礙檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法公信力建設(shè)的現(xiàn)實(shí)因素大量存在，譬如，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督能力不適應(yīng)黨和人民群眾的司法需求，封閉內(nèi)向的工作模式不適應(yīng)自由開放的社會(huì)輿論環(huán)境，具有官僚主義色彩的溝通方法不適應(yīng)平等互動(dòng)的新型干群關(guān)系，具有形式主義成份的業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)體系不適應(yīng)社會(huì)結(jié)構(gòu)和執(zhí)法環(huán)境的變化，等等。要讓全國各級(jí)檢察機(jī)關(guān)和全體檢察人員高度重視檢察公信力建設(shè)，推動(dòng)解決影響檢察公信力的體制性機(jī)制性問題，必須有一個(gè)有效的抓手、一個(gè)有力的杠桿。檢察公信力的測評(píng)就是這樣的一個(gè)抓手和杠桿。只有科學(xué)地測評(píng)人民群眾和黨政干部對(duì)檢察機(jī)關(guān)和檢察工作的滿意程度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)的自身定位與公眾期待之間的差距，才能客觀準(zhǔn)確地查明原因，切實(shí)有效地改進(jìn)工作，樹立良好的檢察形象。

鑒于當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案考評(píng)指標(biāo)和考評(píng)機(jī)制方面存在的問題和局限，一方面要研究完善檢察業(yè)務(wù)考評(píng)指標(biāo)和考評(píng)機(jī)制體系，準(zhǔn)確反映檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案的法律效果，另一方面要研究建立檢察公信力測評(píng)體系作為檢察業(yè)務(wù)考評(píng)體系的必要補(bǔ)充，客觀反映檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案的社會(huì)效果和政治效果。

一、實(shí)行檢察公信力測評(píng)的必要性

檢察工作考評(píng)體系是檢察管理精細(xì)化、科學(xué)化的重要載體，也是檢察工作科學(xué)發(fā)展的重要保證。2008年，高檢院著手組織研究檢察業(yè)務(wù)考評(píng)指標(biāo)和考核機(jī)制，2010年1月印發(fā)了《最高人民檢察院考核評(píng)價(jià)各省、自治區(qū)、直轄市檢察業(yè)務(wù)工作實(shí)施意見(試行)》和《最高人民檢察院考核評(píng)價(jià)各省、自治區(qū)、直轄市檢察業(yè)務(wù)工作項(xiàng)目及計(jì)分細(xì)則》。2011年最高人民檢察院根據(jù)中央政法委《關(guān)于建立健全政法機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案考評(píng)機(jī)制的指導(dǎo)意見》，制定了檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案考評(píng)機(jī)制指導(dǎo)意見。兩年來，執(zhí)法辦案考評(píng)機(jī)制對(duì)檢察業(yè)務(wù)工作發(fā)揮了重要的導(dǎo)向、激勵(lì)、監(jiān)督和管理作用。但是，考評(píng)指標(biāo)不科學(xué)、考評(píng)方式不合理、考評(píng)數(shù)據(jù)失真等問題日益突顯，成為當(dāng)前制約檢察工作科學(xué)發(fā)展的一個(gè)因素。一方面，考評(píng)指標(biāo)和考評(píng)機(jī)制的形成有一個(gè)過程，需要不斷探索和完善；另一方面，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的業(yè)務(wù)考評(píng)本身具有不可克服的局限性，即難以反映檢察工作的全貌，也難以反映黨和人民群眾對(duì)檢察工作的新要求新期待。只有把內(nèi)部考評(píng)與外部評(píng)價(jià)有機(jī)地結(jié)合起來，才能對(duì)檢察工作作出全面而合理的評(píng)價(jià)。

檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案不能片面追求法律效果，必須追求法律效果、社會(huì)效果和政治效果的最大化，實(shí)現(xiàn)“三個(gè)效果”的有機(jī)統(tǒng)一。最高人民檢察院《關(guān)于進(jìn)一步建立健全檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案考評(píng)機(jī)制的指導(dǎo)意見》已經(jīng)注意到：“考評(píng)以檢察統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為主要依據(jù)，同時(shí)要重視社會(huì)各界和人民群眾特別是案件當(dāng)事人對(duì)檢察機(jī)關(guān)和檢察人員執(zhí)法辦案質(zhì)量和效果的評(píng)價(jià)?！钡?，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的業(yè)務(wù)考評(píng)只有檢察業(yè)務(wù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，主要反映的是執(zhí)法辦案的法律效果，難以反映當(dāng)事人特別是社會(huì)各界的意見即執(zhí)法辦案的社會(huì)效果和政治效果。因此，我們?cè)谘芯客晟茩z察機(jī)關(guān)內(nèi)部業(yè)務(wù)考評(píng)指標(biāo)和考評(píng)機(jī)制的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)研究建立和實(shí)行外部的評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)機(jī)制，即通過檢察公信力測評(píng)指標(biāo)和測評(píng)機(jī)制，定期地、動(dòng)態(tài)地反映人民群眾對(duì)檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案的意見和滿意度(社會(huì)效果)以及當(dāng)?shù)攸h政機(jī)關(guān)干部對(duì)檢察工作的意見和滿意度(政治效果)。

檢察公信力測評(píng)體系包括測評(píng)指標(biāo)和測評(píng)機(jī)制，是與檢察業(yè)務(wù)考評(píng)體系并行不悖的系統(tǒng)性分析工具，是實(shí)證研究方法在檢察工作決策機(jī)制中的應(yīng)用。它主要是對(duì)檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案的社會(huì)效果和政治效果的測評(píng)，直接反映了各級(jí)黨政機(jī)關(guān)干部和人民群眾對(duì)檢察機(jī)關(guān)和檢察工作的認(rèn)可度、滿意度和信任度。它有助于科學(xué)評(píng)估檢察工作成效，及時(shí)反映檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案的總體狀況和問題，深入分析檢察工作的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對(duì)于各級(jí)檢察機(jī)關(guān)研究解決工作中存在的傾向性、苗頭性問題，克服工作中的薄弱環(huán)節(jié)，保障檢察工作科學(xué)發(fā)展，具有重要的決策參考價(jià)值。

世界銀行在2005年推出了法治程度指數(shù)，世界正義工程(the World Justice Project)從2007年開始實(shí)行法治指數(shù)測評(píng)。我國余杭市和香港地區(qū)先后從2006年開始探索并實(shí)行了法治指數(shù)的測評(píng)。對(duì)一個(gè)國家或者地區(qū)的法治進(jìn)程進(jìn)行量化分析和評(píng)估，是近年來法社會(huì)學(xué)研究的一個(gè)新領(lǐng)域和新嘗試。這種實(shí)證研究方法可以借鑒和應(yīng)用到檢察工作成效的測評(píng)，探索建立檢察公信力測評(píng)體系。檢察理論研究所作為最高人民檢察院的直屬事業(yè)單位，既受高檢院領(lǐng)導(dǎo)，又具有相對(duì)的獨(dú)立性和中立性，由其承擔(dān)和組織實(shí)施對(duì)全國檢察機(jī)關(guān)公信力的測評(píng)工作是比較合適的。

二、檢察公信力測評(píng)指標(biāo)體系的科學(xué)性

檢察公信力指標(biāo)體系，是通過實(shí)證方法測量各省、自治區(qū)和直轄市檢察工作狀況、成效和問題的綜合性量化分析工具。該指標(biāo)體系將由最高人民檢察院檢察理論研究所課題組在征求有關(guān)方面意見的基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)、驗(yàn)證、制訂和實(shí)行。其目的是，客觀全面地反映各省、自治區(qū)和直轄市檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案的社會(huì)效果和政治效果，及時(shí)準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)檢察工作中存在的問題以及收集社會(huì)各方面對(duì)檢察機(jī)關(guān)的意見和建議，為最高人民檢察院和地方各級(jí)人民檢察院提供決策參考，促進(jìn)檢察工作的科學(xué)發(fā)展。

根據(jù)近年來法治指數(shù)測評(píng)的經(jīng)驗(yàn)，檢察公信力測評(píng)主要有兩條路徑或者兩種模式，一是價(jià)值評(píng)估法，即通過隨機(jī)訪談、問卷調(diào)查等形式和途徑統(tǒng)計(jì)分析人民群眾和黨政干部對(duì)檢察工作的評(píng)價(jià)，了解檢察機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)其法定職能和滿足社會(huì)期待的情況，看其是否和在多大程度上體現(xiàn)和保障了法制統(tǒng)一、司法公正、公共安全、反腐倡廉等價(jià)值。二是狀態(tài)評(píng)估法，即由專家小組通過一些客觀數(shù)據(jù)來分析和評(píng)價(jià)檢察機(jī)關(guān)及其各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和檢察人員是否依法辦案、依法辦事，紀(jì)律作風(fēng)及廉政形象好不好，等。由于檢察公信力測評(píng)是與檢察業(yè)務(wù)考評(píng)體系并行的測評(píng)體系，兩者的大致分工是，檢察業(yè)務(wù)考評(píng)體系統(tǒng)計(jì)和反映有關(guān)檢察工作的客觀指標(biāo)、狀態(tài)指標(biāo)，檢察公信力測評(píng)則主要反映有關(guān)檢察工作的主觀指標(biāo)。主觀指標(biāo)包括價(jià)值評(píng)估和狀態(tài)評(píng)估(通過專家對(duì)客觀數(shù)據(jù)分析評(píng)估轉(zhuǎn)化為主觀指標(biāo))，可以細(xì)化為若干項(xiàng)具體指標(biāo)，并設(shè)置一些開放的指標(biāo)，譬如，價(jià)值評(píng)估中可以允許受訪者提出期待和要求，狀態(tài)評(píng)估中可以允許受訪者提出不滿的意見。

指標(biāo)體系設(shè)置的重點(diǎn)和難點(diǎn)在于如何設(shè)置價(jià)值評(píng)估和狀態(tài)評(píng)估的具體指標(biāo)，必須結(jié)合檢察工作的特點(diǎn)和相關(guān)研究成果，研究制訂指標(biāo)體系，并在一定范圍內(nèi)進(jìn)行幾次試點(diǎn)和檢驗(yàn)。我國地域遼闊，各地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和檢察工作發(fā)展很不平衡，但是，檢察公信力指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)一適用于大陸各省、自治區(qū)和直轄市的，不分東、中、西部。主要理由：一是檢察公信力測評(píng)本身是反映經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化和生態(tài)各方面發(fā)展?fàn)顩r和檢察工作狀態(tài)的綜合指標(biāo)，不宜針對(duì)不同地區(qū)設(shè)置不同指標(biāo)和權(quán)重；二是只有適用統(tǒng)一的指標(biāo)體系，才能保證各地檢察公信力指數(shù)的可比性。測評(píng)結(jié)果出來之后，我們既可以在全國范圍內(nèi)對(duì)各省、自治區(qū)和直轄市的檢察公信力指數(shù)進(jìn)行比較，也可以分別在東、中、西部內(nèi)對(duì)各省、自治區(qū)和直轄市的檢察公信力指數(shù)進(jìn)行比較。這些比較是研究和發(fā)現(xiàn)我國目前檢察工作中存在的問題的重要途徑，也是有針對(duì)性地提出決策建議的重要依據(jù)。

三、檢察公信力測評(píng)工作機(jī)制的中立性

檢察公信力測評(píng)的對(duì)象是大陸各省、自治區(qū)和直轄市的檢察工作，不包括港、澳、臺(tái)地區(qū)的檢察工作。這一方面是因?yàn)檎误w制和法律體系不同，可比性較弱，另一方面是因?yàn)槟壳皩?shí)施條件的局限。在這個(gè)意義上說，檢察公信力測評(píng)，是以省級(jí)區(qū)劃為測評(píng)單位的，實(shí)際上就是“關(guān)于各省、自治區(qū)和直轄市檢察公信力的測評(píng)”。

檢察公信力不僅可以反映全國和各省、自治區(qū)和直轄市的檢察工作水平和發(fā)展?fàn)顟B(tài)，而且能夠提供一套導(dǎo)向明確的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。初步設(shè)想，以年度為周期，通過定期地、連續(xù)地進(jìn)行測評(píng)，及時(shí)地反映社會(huì)各界對(duì)檢察工作的評(píng)價(jià)，把握我國檢察工作發(fā)展的脈搏。在每年年初對(duì)上一年度進(jìn)行測評(píng)，二月份出結(jié)果，在兩會(huì)前可以采取適當(dāng)?shù)膽?yīng)對(duì)措施并有針對(duì)性地向兩會(huì)報(bào)告工作。

檢察公信力測評(píng)工作的開展，可以考慮以最高人民檢察院檢察理論研究所為主體，邀請(qǐng)高檢相關(guān)部門的人員和檢察系統(tǒng)以外的科研機(jī)構(gòu)和專家參與，充分發(fā)揮檢察理論研究所的中立角色效應(yīng)和人才資源優(yōu)勢(shì)，并根據(jù)黨和國家對(duì)檢察工作的部署和社會(huì)關(guān)注熱點(diǎn)，逐步完善和適時(shí)調(diào)整指標(biāo)體系，以便靈敏地反映檢察工作發(fā)展中的主要矛盾和問題。在測評(píng)主體上，有人設(shè)想完全由社會(huì)組織或者專門調(diào)查組織來進(jìn)行，這固然在中立性和客觀性上得到了加強(qiáng)，但是存在很大的局限性，也可能導(dǎo)致過度外部化。一方面，對(duì)檢察工作和檢察政策的了解較少，指標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性難以達(dá)到；另一方面，測評(píng)過程和測評(píng)結(jié)果容易受到國際因素和國內(nèi)極端思想的影響，甚至被敵對(duì)勢(shì)力所利用。這些情況都不利于檢察公信力測評(píng)工作的順利發(fā)展和積極作用的發(fā)揮。相反，由最高人民檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)來開展檢察公信力的測評(píng)工作，也可能因?yàn)檫^度內(nèi)部化而影響測評(píng)的準(zhǔn)確性、真實(shí)性和可信度，從而削弱檢察公信力測評(píng)的積極作用，甚至使其成為宣傳的工具。

關(guān)于各項(xiàng)指標(biāo)數(shù)據(jù)的獲得和使用，在調(diào)查主體上，實(shí)行課題組直接調(diào)查與委托統(tǒng)計(jì)局或者專門機(jī)構(gòu)調(diào)查相結(jié)合原則；在調(diào)查方法上，實(shí)行電話訪談、書面問卷調(diào)查和個(gè)別訪談相結(jié)合；在調(diào)查對(duì)象上，大致分為兩類即人民群眾和黨政干部，在這兩類之中進(jìn)行調(diào)查時(shí)則完全采取隨機(jī)抽查的辦法，既有普通公民的隨機(jī)問卷調(diào)查，也有專業(yè)人士的抽樣訪談；對(duì)調(diào)查獲得的數(shù)據(jù)，在定量分析的基礎(chǔ)上進(jìn)行定性分析，并提出定量分析與定性分析相結(jié)合的綜合研究報(bào)告。原則上至少在早期試行階段，研究報(bào)告僅供檢察系統(tǒng)內(nèi)部決策參考，不向社會(huì)公開。經(jīng)過幾年的試行后，原則上應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開，但是公開的時(shí)機(jī)和內(nèi)容范圍應(yīng)當(dāng)由最高人民檢察院決定。

四、檢察公信力測評(píng)與檢察公信力建設(shè)的互動(dòng)性

檢察公信力的測評(píng)(結(jié)果表現(xiàn)為檢察公信力指數(shù)和綜合分析報(bào)告)是一種反映社會(huì)各界對(duì)檢察工作的認(rèn)可程度、滿意程度和信任程度的實(shí)證研究方法，是檢察業(yè)務(wù)考評(píng)體系的重要補(bǔ)充，是推進(jìn)檢察公信力建設(shè)的有力措施。實(shí)行檢察公信力測評(píng)的意義主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：

一是科學(xué)評(píng)估檢察工作成效特別是執(zhí)法辦案的社會(huì)效果和政治效果，克服內(nèi)部業(yè)務(wù)考評(píng)的片面性和局限性，并與業(yè)務(wù)考評(píng)相結(jié)合形成完整的考評(píng)體系。

二是及時(shí)反映檢察工作中存在的傾向性、苗頭性問題以及工作的薄弱環(huán)節(jié)，以便有針對(duì)性地采取改進(jìn)措施，保障檢察工作科學(xué)發(fā)展。

三是每年通過實(shí)證研究形成關(guān)于檢察工作社會(huì)評(píng)價(jià)的綜合分析報(bào)告，有助于保持檢察機(jī)關(guān)同人民群眾的血肉聯(lián)系，對(duì)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的決策都具有重要的參考價(jià)值。

檢察公信力測評(píng)是反映和促進(jìn)檢察公信力建設(shè)的措施和手段，同時(shí)，檢察公信力建設(shè)的進(jìn)程和成效也在一定程度上影響檢察公信力的測評(píng)工作(包括指標(biāo)設(shè)置和工作機(jī)制)。簡單地說，檢察公信力比較高時(shí)，測評(píng)工作會(huì)受到歡迎和支持，相反地，可能受到抵制和阻撓。當(dāng)然，檢察公信力的測評(píng)畢竟是一種不斷完善的體系，只能無限地接近客觀的現(xiàn)實(shí)的檢察公信力，永遠(yuǎn)不會(huì)完全等同于客觀的檢察公信力。首先，我們要正確對(duì)待一些人以測評(píng)不準(zhǔn)確為借口來埋怨甚至攻擊測評(píng)工作。我們應(yīng)當(dāng)允許測評(píng)工作有一個(gè)不斷改進(jìn)的過程，也應(yīng)當(dāng)允許發(fā)表各種對(duì)測評(píng)工作的批評(píng)和建議，這是一個(gè)互相適應(yīng)和互相促進(jìn)的、積極改進(jìn)的過程。我們不能因?yàn)橛屑ち业呐u(píng)或者測評(píng)不準(zhǔn)就因噎廢食，全面否定或者停止測評(píng)工作，也不能無視測評(píng)工作或者社會(huì)輿論中出現(xiàn)的問題，拒絕改進(jìn)，停滯不前。其次，我們要正確對(duì)待和運(yùn)用測評(píng)結(jié)果，留有余地。檢察公信力測評(píng)只是一種相對(duì)科學(xué)的方法，獲得的結(jié)果也只是一種相對(duì)客觀的真實(shí)或者主觀性真實(shí)，它的準(zhǔn)確性、全面性和客觀性都是有限的，一旦絕對(duì)化，就會(huì)出現(xiàn)各種問題，甚至引起巨大的阻力?？傮w上說，有檢察公信力測評(píng)比沒有好，有利于我們更加自覺地、科學(xué)地開展檢察公信力建設(shè)。