淺談基層檢察機(jī)關(guān)整合內(nèi)部監(jiān)督資源加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督

文◎胡守珍

系統(tǒng)學(xué)原理告訴我們?nèi)魏问挛锒继幵谙到y(tǒng)之中，事物與事物之間相互作用并按照一定的規(guī)律運(yùn)行，系統(tǒng)才能平衡有序良性循環(huán)。整合檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督資源按照系統(tǒng)學(xué)原理就是將分散在檢察機(jī)關(guān)各綜合部門(mén)、綜合業(yè)務(wù)部門(mén)和業(yè)務(wù)部門(mén)的內(nèi)部監(jiān)督職能有效整合，以此實(shí)現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督工作的步調(diào)一致和人力資源最大化，從而獲得檢察機(jī)關(guān)整體運(yùn)作效能的最優(yōu)化。

當(dāng)前基層檢察機(jī)關(guān)的工作焦點(diǎn)大都集中于如何加強(qiáng)法律監(jiān)督工作，而忽視了對(duì)自身潛在問(wèn)題的發(fā)掘和整合。在現(xiàn)行的檢察體制框架下，檢察權(quán)的條塊分割現(xiàn)象明顯，部門(mén)職能設(shè)置錯(cuò)綜復(fù)雜，內(nèi)部監(jiān)督工作幾乎一無(wú)例外的存在缺位或流于形式。因此加強(qiáng)基層檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督工作是擺在當(dāng)前乃至今后檢察工作的重點(diǎn)和改革方向。

一、加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督必須整合內(nèi)部監(jiān)督資源

目前，基層檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督工作還存在著多部門(mén)監(jiān)督、監(jiān)督不到位等實(shí)際問(wèn)題，因此要切實(shí)加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督工作，必須整合內(nèi)部監(jiān)督資源，這是由當(dāng)前基層檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督工作的現(xiàn)狀和原因所決定的。

（一）當(dāng)前基層檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督工作的現(xiàn)狀

當(dāng)前基層檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督工作多樣化、多重性特征明顯，各職能部門(mén)對(duì)各自職責(zé)劃分、任務(wù)分工、沒(méi)有制定明確的細(xì)化規(guī)定和責(zé)任追究辦法，致使職能的履行無(wú)章可循，履行的效果好壞難以評(píng)估，這種現(xiàn)象將導(dǎo)致職能部門(mén)的監(jiān)督方式都處于淺層次的，無(wú)法達(dá)到預(yù)期效果。

1.內(nèi)部監(jiān)督部門(mén)繁多，職能交叉現(xiàn)象突出。基層檢察院承擔(dān)著內(nèi)部監(jiān)督職能的有辦公室、政研室、政治處、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)、案管辦、檢委辦、控告申訴科等部門(mén)。辦公室、政治處、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)重復(fù)監(jiān)督涉及到的是對(duì)檢察人員和有關(guān)制度落實(shí)情況的監(jiān)督。在基層檢察院，對(duì)案件的監(jiān)督則存在著多頭管理的情形，案管辦、辦公室、檢委辦、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)、控告申訴科等部門(mén)都具有對(duì)重大敏感、人民群眾普遍關(guān)注的案件的督查督辦職能。案管辦的設(shè)立初衷是將其作為執(zhí)法辦案監(jiān)督的主體部門(mén)，但從目前的運(yùn)行情況來(lái)看，輻射面太廣，效能不明顯；控申部門(mén)具有對(duì)本院領(lǐng)導(dǎo)和上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)交辦、批辦的案件進(jìn)行督辦、催辦，并對(duì)重要案件進(jìn)行評(píng)查等職能；辦公室也具有對(duì)重要案件的督查督辦職能；紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的職能在于對(duì)違法亂紀(jì)的檢舉的查處，雖然在加強(qiáng)內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督方面采取了一些措施，但也因?yàn)闆](méi)有相應(yīng)的程序和必要的手段而收效甚微；目前雖然多數(shù)檢察機(jī)關(guān)都成立了檢察委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)，但由于編制所限，大多設(shè)在辦公室或研究室，所作的工作也僅限于對(duì)提請(qǐng)檢委會(huì)研究的案件的程序性審查和檢委會(huì)決定事項(xiàng)的督查督辦，很難介入全部業(yè)務(wù)工作進(jìn)行監(jiān)督管理。

2.內(nèi)部監(jiān)督力度不夠，監(jiān)督方式流于形式?；鶎訖z察院承擔(dān)內(nèi)部監(jiān)督的職能部門(mén)大多為院內(nèi)的綜合部門(mén)和綜合業(yè)務(wù)部門(mén)，他們對(duì)內(nèi)部監(jiān)督的工作方式主要是采取案件復(fù)查、案件回訪及事后研討的方式進(jìn)行監(jiān)督，往往對(duì)內(nèi)部監(jiān)督工作的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，例如自偵案件的初查及不立案，審查逮捕及審查起訴案件改變定性、改變強(qiáng)制措施、增加或減少事實(shí)等監(jiān)督不力，由于這類部門(mén)人員少事務(wù)多，對(duì)這部分工作的內(nèi)部監(jiān)督總體處于事后疲于應(yīng)付的狀態(tài)。

3.內(nèi)部監(jiān)督效果差，重復(fù)勞動(dòng)效率低下。基層檢察院綜合部門(mén)和綜合業(yè)務(wù)部門(mén)這種多維的人員和案件管理模式，將導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的管理都處于淺層次的，只注重結(jié)果管理，缺乏過(guò)程管理，注重外部管理，缺乏自身管理，監(jiān)督的效果顯然不濟(jì)。無(wú)明確的主體或主體過(guò)多都會(huì)致使工作不能順利有效的開(kāi)展，如此惡性循環(huán)將導(dǎo)致工作效率低下，重復(fù)勞動(dòng)，工作量大，甚至影響辦案質(zhì)量。

(二)出現(xiàn)目前現(xiàn)狀的原因分析

目前檢察院內(nèi)部監(jiān)督工作都在不斷探索中開(kāi)展，但若在履行監(jiān)督職能時(shí)不注重整合機(jī)構(gòu)、人員，則導(dǎo)致設(shè)置內(nèi)部監(jiān)督職能部門(mén)只會(huì)增加基層工作負(fù)擔(dān)，影響檢察機(jī)關(guān)的整體工作效果。出現(xiàn)上述問(wèn)題的原因表現(xiàn)在目前基層檢察機(jī)關(guān)被監(jiān)督對(duì)象接受監(jiān)督的意識(shí)淡薄，內(nèi)部監(jiān)督的方式方法不科學(xué)、不系統(tǒng)等等，具體表現(xiàn)如下：

1.重法律監(jiān)督，輕自身監(jiān)督。當(dāng)前受績(jī)效考核、傳統(tǒng)工作模式等客觀因素制約，基層檢察院的工作重點(diǎn)主要表現(xiàn)在強(qiáng)化業(yè)務(wù)部門(mén)的法律監(jiān)督工作上，基層檢察院上至領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、下至普通干警，都將工作重點(diǎn)放在在履行檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能上，而承擔(dān)內(nèi)部監(jiān)督工作的綜合部門(mén)和綜合業(yè)務(wù)部門(mén)因難以考核，監(jiān)督職能設(shè)置的初衷不能準(zhǔn)確有效的實(shí)現(xiàn)。

2.重事后監(jiān)督輕同步監(jiān)督?，F(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督中最成型的監(jiān)督就是帶有懲戒性質(zhì)的事后監(jiān)督，尤其在執(zhí)法辦案方面最為明顯，如基層檢察機(jī)關(guān)出臺(tái)的案件質(zhì)量考評(píng)機(jī)制、最高人民檢察院出臺(tái)的《檢察人員執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究條例》等文件和規(guī)定，這些規(guī)定都側(cè)重于事后監(jiān)督，只有在案件的錯(cuò)誤已很?chē)?yán)重，無(wú)法改變的時(shí)候問(wèn)題才會(huì)暴露出來(lái)。即使事后有懲戒和責(zé)任追究，但損失和后果也難以挽回。因此，在完善檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制時(shí)，要把監(jiān)督關(guān)口前移，使監(jiān)督的重點(diǎn)向預(yù)防性質(zhì)的事前監(jiān)督和同步監(jiān)督傾斜，爭(zhēng)取把錯(cuò)誤杜絕在萌芽狀態(tài)。

3.重人員監(jiān)督輕制度監(jiān)督。長(zhǎng)期以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部存在辦理案件過(guò)程中的三級(jí)審批制度，這種監(jiān)督機(jī)制，雖然是比較有效的一種監(jiān)督途徑。但這種監(jiān)督機(jī)制弊病在于強(qiáng)調(diào)的是一種領(lǐng)導(dǎo)式的單向監(jiān)督，下級(jí)對(duì)上級(jí)的監(jiān)督流于形式，監(jiān)督效果只能取決于領(lǐng)導(dǎo)的業(yè)務(wù)水平、責(zé)任心、甚至習(xí)慣好惡，這不符合科學(xué)監(jiān)督體制的要求。而在構(gòu)建科學(xué)的監(jiān)督體制和強(qiáng)調(diào)用制度監(jiān)督檢察隊(duì)伍和執(zhí)法辦案上則存在著相對(duì)弱化現(xiàn)象，無(wú)法體現(xiàn)監(jiān)督實(shí)效。因此構(gòu)建科學(xué)規(guī)范具有可操作性的長(zhǎng)效內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，就顯得十分重要。

4.重外部監(jiān)督，輕內(nèi)部監(jiān)督。當(dāng)前基層檢察機(jī)關(guān)普遍對(duì)新形勢(shì)下內(nèi)部監(jiān)督工作的重要性認(rèn)識(shí)不夠，甚至片面地認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)檢務(wù)公開(kāi)、黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、社會(huì)輿論監(jiān)督和當(dāng)事人監(jiān)督等外部監(jiān)督，忽視了對(duì)內(nèi)部的監(jiān)督。內(nèi)部執(zhí)法辦案監(jiān)督也往往不是積極主動(dòng)地、自覺(jué)地監(jiān)督，都是為了開(kāi)展自身職能應(yīng)付性的工作，被監(jiān)督對(duì)象接受監(jiān)督的意識(shí)不強(qiáng)，主動(dòng)性不夠，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部總體缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的執(zhí)法辦案監(jiān)督工作機(jī)制，無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督。

二、整合內(nèi)部監(jiān)督資源加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督的對(duì)策和舉措

筆者認(rèn)為，基層檢察院要能真正接受外部監(jiān)督展示良好形象，內(nèi)部監(jiān)督工作是接受外部監(jiān)督的前提和保證，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督工作應(yīng)當(dāng)而且必須成為檢察機(jī)關(guān)的中心工作之一。

（一）增強(qiáng)監(jiān)督互動(dòng)意識(shí)，營(yíng)造內(nèi)部監(jiān)督良好氛圍

作為監(jiān)督者的職能部門(mén)在內(nèi)部監(jiān)督問(wèn)題上往往缺乏責(zé)任感，監(jiān)督意識(shí)淡薄，不愿主動(dòng)監(jiān)督，甚至有的法律意識(shí)不強(qiáng)，存在怯懦心理和“老好人”思想，過(guò)分重視自我保護(hù)，不敢監(jiān)督、不善監(jiān)督，監(jiān)督的方式方法不科學(xué)，加之對(duì)監(jiān)督者保護(hù)性措施滯后，導(dǎo)致監(jiān)督不力，效果不佳。從被監(jiān)督的對(duì)象上來(lái)看，少數(shù)檢察干警認(rèn)識(shí)模糊，認(rèn)為監(jiān)督是組織上對(duì)他不信任，甚至認(rèn)為是有人故意找茬，因而抵觸監(jiān)督。思想是行動(dòng)的先導(dǎo)，理念是行動(dòng)的指南，檢察干警思想認(rèn)識(shí)的統(tǒng)一，行動(dòng)的自覺(jué)，才為內(nèi)部監(jiān)督工作的順利開(kāi)展奠定良好的基礎(chǔ)。因此基層檢察機(jī)關(guān)每月要分析一次干警執(zhí)法情況和執(zhí)法思想動(dòng)態(tài)，每季度要聽(tīng)取一次紀(jì)檢監(jiān)察和執(zhí)法辦案監(jiān)督部門(mén)對(duì)內(nèi)部監(jiān)督工作的進(jìn)展情況匯報(bào)，每年召開(kāi)一次執(zhí)法監(jiān)督總結(jié)大會(huì)。不加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督、整肅法紀(jì)，檢察事業(yè)就難以取得長(zhǎng)足的發(fā)展，檢察機(jī)關(guān)的形象就會(huì)受到影響，不管是監(jiān)督者還是被監(jiān)督者都要增強(qiáng)開(kāi)展、接受內(nèi)部監(jiān)督工作的主動(dòng)性、自覺(jué)性，保證檢察權(quán)的正確實(shí)施。

（二）注重構(gòu)建制度體系，提升整合資源強(qiáng)化監(jiān)督的規(guī)范化水平

鄧小平同志指出：“制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵??！蹦壳皺z察機(jī)關(guān)各部門(mén)之間不同程度地存在內(nèi)部監(jiān)督銜接不暢、監(jiān)督力度不夠等問(wèn)題。因此，構(gòu)建完備、管用、可行的制度體系是關(guān)鍵，內(nèi)容可涵蓋檢務(wù)保障、執(zhí)法辦案、隊(duì)伍建設(shè)、機(jī)關(guān)管理等各項(xiàng)檢察工作。首先要明確組織機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部監(jiān)督工作。其次要整理出具體可整合的職能部門(mén)。一方面在不打破現(xiàn)有部門(mén)建制的基礎(chǔ)上，就相同或相似的內(nèi)部監(jiān)督職能進(jìn)行合并。同時(shí)，還要整合非常設(shè)性機(jī)構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督職能。三要?jiǎng)?chuàng)新內(nèi)部監(jiān)督的方法，拓展內(nèi)部監(jiān)督的新途徑，新方式。四要提升內(nèi)部監(jiān)督實(shí)效，發(fā)揮檢察院整體監(jiān)督合力?；鶎訖z察機(jī)關(guān)整合內(nèi)部監(jiān)督力量要把制度建設(shè)作為強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督工作的基礎(chǔ)，形成用制度管權(quán)，按制度辦事，靠制度管人的體制機(jī)制，搞好整體規(guī)劃，注重系統(tǒng)配套措施，有計(jì)劃、有步驟地推進(jìn)內(nèi)部監(jiān)督體制機(jī)制建設(shè)。

（三）整合內(nèi)部監(jiān)督資源，著力打造牽頭管理的監(jiān)督模式

如何整合內(nèi)部監(jiān)督職能相近的部門(mén)，筆者認(rèn)為可由一部門(mén)主要牽頭，其他部門(mén)派員參與的方式，以提高工作效率，減少重復(fù)勞動(dòng)，以期實(shí)現(xiàn)工作效能最優(yōu)化。

1.有效整合執(zhí)法辦案內(nèi)部監(jiān)督資源，努力構(gòu)建案件動(dòng)態(tài)監(jiān)督機(jī)制。執(zhí)法辦案工作是檢察機(jī)關(guān)的核心工作，辦案質(zhì)量是檢察機(jī)關(guān)的生命線，因此加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法辦案活動(dòng)的監(jiān)督必然是不可或缺的重要工作，當(dāng)前基層檢察機(jī)關(guān)涉及到對(duì)執(zhí)法辦案活動(dòng)的監(jiān)督內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)主要表現(xiàn)在案管辦、檢委辦、控申科、辦公室、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)，其職責(zé)分工筆者已在本文第二部分加以詳細(xì)闡述，在此不再贅述。筆者認(rèn)為對(duì)于執(zhí)法辦案工作監(jiān)督的總體布局可由案管辦牽頭，各職能部門(mén)參與的方式開(kāi)展，例如：案管辦、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)會(huì)同兼職紀(jì)檢員負(fù)責(zé)執(zhí)法辦案紀(jì)律的檢查、自偵案件訊問(wèn)同步錄音錄像、自偵案件一案一談話、重點(diǎn)案件的回訪考察工作；案管辦、檢委辦聯(lián)合開(kāi)展人民監(jiān)督員評(píng)議案件、對(duì)擬提請(qǐng)檢委會(huì)研究的案件的會(huì)前審查、檢委會(huì)決定的執(zhí)行監(jiān)督工作；案管辦牽頭會(huì)同控申科、政研室及案件質(zhì)量考評(píng)員定期組織對(duì)各類案件特別是對(duì)自偵案件、擬作不捕不訴處理、改變定性或減少增加犯罪事實(shí)、捕后改變強(qiáng)制措施等案件的動(dòng)態(tài)考核評(píng)查；案管辦會(huì)同辦公室和紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)共同對(duì)涉案款物的扣押凍結(jié)及處理情況的監(jiān)督檢查、對(duì)檢察統(tǒng)計(jì)工作的檢查。同時(shí)作為案件的主要監(jiān)督管理部門(mén)，案管辦還負(fù)有配合控申科、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)對(duì)信訪案件的辦理情況進(jìn)行督辦和責(zé)任倒查、對(duì)重大信訪案件和可能引發(fā)涉檢信訪風(fēng)險(xiǎn)的重點(diǎn)案件進(jìn)行檢查。對(duì)執(zhí)法辦案工作的監(jiān)督以案管辦為中心，是與其機(jī)構(gòu)設(shè)置的初衷是相適應(yīng)的，只有這樣才能實(shí)現(xiàn)案件監(jiān)督的前瞻性、常態(tài)化和務(wù)實(shí)高效。

2.強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)隊(duì)伍建設(shè)，努力構(gòu)建檢務(wù)督察、專項(xiàng)檢查、專項(xiàng)監(jiān)督長(zhǎng)效機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)工作重點(diǎn)主要通過(guò)對(duì)干警的監(jiān)督，來(lái)促進(jìn)依法辦案，讓干警慎權(quán)、慎言、慎獨(dú)，自覺(jué)遵守辦案紀(jì)律；還要通過(guò)對(duì)案件事實(shí)、程序、適用法律的監(jiān)督，在保證案件質(zhì)量的同時(shí)，督促干警加強(qiáng)學(xué)習(xí)，不斷提高自身的政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)。整合紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)和辦公室、政治處、研究室等職能部門(mén)關(guān)于對(duì)檢察隊(duì)伍和規(guī)定事項(xiàng)的內(nèi)部監(jiān)督職責(zé)，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)可會(huì)同辦公室、政治處、政研室檢查本院各部門(mén)和人員遵守和執(zhí)行上級(jí)檢察機(jī)關(guān)及本院重大部署及規(guī)章制度情況，參加檢察長(zhǎng)辦公會(huì)、黨組會(huì)、檢委會(huì)、民主生活會(huì)等，加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策、執(zhí)行民主集中制、廉潔自律和遵守相關(guān)規(guī)定以及工作作風(fēng)等情況的監(jiān)督；會(huì)同辦公室、政治處及院兼職紀(jì)檢員，檢查執(zhí)行檢容風(fēng)紀(jì)規(guī)定；會(huì)同政治處，開(kāi)展落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制暨中層以上干部履行“一崗雙責(zé)”情況、重大事項(xiàng)報(bào)告制度的落實(shí)情況、對(duì)干部選拔任用工作監(jiān)督、干警涉嫌違紀(jì)的調(diào)查等工作的專項(xiàng)檢查；會(huì)同辦公室、技術(shù)科，加強(qiáng)對(duì)重大經(jīng)費(fèi)開(kāi)支、政府采購(gòu)、重大工程建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)督等。

（四）明確責(zé)任追究辦法，全力保障各項(xiàng)監(jiān)督舉措落到實(shí)處

資源整合職責(zé)清晰之后就要明確責(zé)任追究辦法，解決該抓不抓怎么辦，抓不好又怎么辦？應(yīng)當(dāng)實(shí)行分管檢察長(zhǎng)和科長(zhǎng)、部門(mén)干警一級(jí)抓一級(jí)，層層把關(guān)，具體責(zé)任落實(shí)到個(gè)人，采取二級(jí)目標(biāo)考核責(zé)任制，將勤政廉政保證金制度納入績(jī)效考核、黨風(fēng)廉政責(zé)任制考核工作中，確保業(yè)務(wù)工作和隊(duì)伍建設(shè)不出問(wèn)題?！稒z察機(jī)關(guān)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制責(zé)任追究規(guī)定》中確定:責(zé)任追究程序的啟動(dòng)、調(diào)查和處理由紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)負(fù)責(zé)。加強(qiáng)對(duì)執(zhí)行制度的監(jiān)督檢查，以執(zhí)行力的好壞來(lái)明確獎(jiǎng)懲內(nèi)部監(jiān)督上，對(duì)隊(duì)伍中發(fā)現(xiàn)的違紀(jì)問(wèn)題早處置、早解決，對(duì)苗頭性問(wèn)題早提醒、早幫助，對(duì)實(shí)際困難早察覺(jué)、早關(guān)懷。在制度執(zhí)行上，要敢于動(dòng)真碰硬，凡違反法律法規(guī)和內(nèi)部制度規(guī)定的，該誰(shuí)負(fù)責(zé)任，就誰(shuí)負(fù)責(zé)任，該負(fù)什么責(zé)任，就負(fù)什么責(zé)任，不夸大、不隱瞞、不姑息、不遷就，及時(shí)組織查處，做到令行禁止、賞罰分明，真正把內(nèi)部監(jiān)督工作落實(shí)好、執(zhí)行好。