涉農惠民領域職務犯罪特點及查辦措施

文◎何軍恒 李 娟

涉農惠民領域職務犯罪特點及查辦措施

文◎何軍恒*李 娟**

*河北省人民檢察院反貪局副局長［050051］

**河北省人民檢察院反貪局干部［050051］

20 08年以來，河北省檢察機關認真貫徹落實中央、省委和高檢院有關涉農工作的一系列重大決策部署，嚴肅查處破壞“三農”政策、危害農村穩(wěn)定、影響農業(yè)生產、侵害農民利益的貪污賄賂犯罪案件，有效保障政府投資安全和農民權益，維護了社會穩(wěn)定。2008年至2012年，全省檢察機關共查處涉農惠民領域貪污賄賂犯罪案件2881件4637人，占同期案件總數(shù)的70%。

一、涉農惠民領域貪污賄賂犯罪案件特點

（一）從查辦案件的犯罪性質看，貪污和賄賂犯罪突出

由于涉農資金存在規(guī)劃、分配、審批、發(fā)放、使用等多個環(huán)節(jié)，相關人員組織落實政策彈性較大，一旦監(jiān)督管理不到位，容易發(fā)生通過隱瞞政策、弄虛作假、虛報冒領、直接侵吞的貪污犯罪。五年來，全省共查辦涉農惠民領域貪污犯罪案件1734件，占同期查辦涉農惠民領域犯罪案件總數(shù)的60.2%。同時，隨著國家強農惠農政策的不斷出臺和落實，各地在爭取優(yōu)惠政策、項目、資金過程中的“潛規(guī)則”導致以權謀私、權錢交易的賄賂犯罪呈逐年上升趨勢。五年來，全省查辦涉農惠民領域賄賂犯罪案件共計792件 （受賄案557件，行賄案235件），占同期查辦涉農惠民領域貪污賄賂犯罪案件總數(shù)的27.5%，其中2009年僅查辦了47件，2012年上升到246件。

（二）從犯罪嫌疑人的身份看，犯罪主體主要集中在農村基層組織工作人員

由于村務工作的管理權，特別是協(xié)助人民政府從事涉及“三農”資金發(fā)放和惠農政策落實過程中的具體決策權和執(zhí)行權，通常集中在村支書和村主任手中，他們既了解涉農資金管理、使用的政策、程序、存在的漏洞，又直接面對村民個人，經手具體資金的審批、申領、發(fā)放工作，部分村干部在經濟利益面前經受不住誘惑，要么相互勾結，共同作案，要么各自為戰(zhàn)，中飽私囊。五年來，全省查辦涉農惠民領域農村基層組織工作人員犯罪3073人（村支部書記973人，村主任594人），占同期查辦涉農惠民領域貪污賄賂犯罪人數(shù)的66.3%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所工作人員657人，占14.2%。

（三）從涉案金額看，犯罪涉案數(shù)額雖然不大，但與群眾利益密切相關

由于部分農村地區(qū)經濟基礎還比較薄弱，村干部經手的錢款多是“小錢”，但卻與群眾利益密切相關。各地檢察機關始終堅持“有案必辦，夠罪必究”，全力以赴保護群眾切身利益。五年來，全省查辦涉農惠民領域貪污賄賂犯罪案件中，涉案金額5萬元以下的1223件，占該領域案件總數(shù)的42.5%；5萬元以上不滿10萬元的案件740件，占25.6%；10萬元以上的724件，占25.1%。

（四）涉農惠民政策實施和資金管理過程中利益關系人共同犯罪多，窩串案占相當比例

隨著國家對涉農惠民資金安全的關注，涉農資金管理部門加大了管理力度，審計部門加強監(jiān)督深度，目前，各種惠農資金無論何種發(fā)放方式，都不是一個人說了算，登統(tǒng)上報要多人參與，領取發(fā)放要多人辦理，驗收審批要多道程序。因此，近年來，有關人員相互勾結作案或與他人里應外合共同作案明顯增多，窩案串案占有相當比例，甚至一起案件垮掉一個班子、牽出一個團伙。五年來，全省共查辦涉農惠民領域貪污賄賂窩串案1620件3563人，占此領域案件總人數(shù)的76.8%。僅2012年，查辦涉農惠民領域窩串案494件957人，占同期此領域立案總人數(shù)的52.5%。2010年以來，張家口、保定、衡水、邢臺等多地反貪部門針對群眾反映強烈、社會危害嚴重的“批土地吃回扣”現(xiàn)象，分別在國土資源領域開展打擊專項行動，組織專案查處利用土地審批權、管理權謀取私利的貪污賄賂案件146件266人。2009年以來，衡水、邢臺、保定市院相繼開展打擊農機補貼領域職務犯罪專項行動，共查處農機補貼領域貪污賄賂犯罪51件101人，涉案金額達1550余萬元。

（五）涉案領域多元化，土地礦產征用開發(fā)和惠農政策性補貼領域犯罪呈高發(fā)趨勢

從查辦案件情況看，涉農惠民領域貪污賄賂犯罪涉及領域廣泛，從基礎設施建設到農村土地征用開發(fā)，從支農惠農資金管理到農村教育醫(yī)療衛(wèi)生改革，從農村生態(tài)環(huán)境保護到農村綜合改革。但從發(fā)案情況看，犯罪領域又相對集中，與涉農惠民重點領域相對應。隨著我省城鎮(zhèn)建設的整體推進，農村基礎設施建設和城鎮(zhèn)改造步伐的加快，農村土地陸續(xù)被征用開發(fā)，村鎮(zhèn)的拆遷改造范圍不斷擴大，征地補償資金數(shù)額不斷增大。同時，河北是一個農業(yè)大省，隨著國家支農惠農力度的加大，國家惠農政策性補貼在全省的覆蓋面逐年擴展。有些人利欲熏心，利用接觸、管理相應資金的職務便利，受利益和人情驅動，實施貪污賄賂犯罪。僅2012年，查辦土地礦產征用開發(fā)領域貪賄犯罪案件218件357人，占同期查辦涉農惠民領域犯罪案件的27%，偵結認定涉案總金額達1.47億元；惠農政策性補貼領域案件116件187人，占同期查辦涉農惠民領域犯罪案件的14.4%，偵結認定涉案總金額492萬元。

二、涉農惠民領域貪污賄賂犯罪主要作案手段

（一）隱瞞政策，暗箱操作

由于惠農項目、資金落實方式各異，有些新增項目具體宣傳不夠，農民了解涉農政策渠道有限，作案人員利用農民對惠農政策運行不知情、對涉農資金投向不清楚，故意隱瞞，暗箱操作，以發(fā)補助、獎金的名義，將公款私分。導致農民不能足額的領到補助金、補貼款，甚至分毫領不到。

（二）私自截留，挪作他用

由于涉農資金投入渠道多，有的惠農資金流轉涉及省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、站（所）、村，最后才能發(fā)放到農民手中。作案人員利用管理、分配、發(fā)放資金的職務便利，私自截留，或公款私存套取利息，或借給他人獲取非法利益，或挪由本人、親友使用。

（三）弄虛作假，冒領侵吞

作案人員多是采取虛造報表、偽造簽字、欺騙審批等手段，虛列、虛增開支，冒領公款歸己。

（四）私抬物價，貪吃回扣

一些掌管農業(yè)生產物資和農業(yè)生產技術的部門，利用職務便利收受單位或個人的回扣，加價或私自抬高農資價格，侵占農民用戶利益。

（五）以權謀私，索賄受賄

作案人員或是利用掌握涉農資金的保管、審批、分配權力，或是利用協(xié)助政府從事惠農專項工作的管理權，借機貪污、挪用，向有關項目單位索賄受賄。

三、涉農惠民領域貪污賄賂犯罪的社會危害及辦案中存在的問題

（一）影響惡劣，老百姓反映強烈，社會危害嚴重

農業(yè)、農村、農民問題，關系黨和國家事業(yè)發(fā)展全局，是安天下、穩(wěn)民心、促發(fā)展的戰(zhàn)略工作，解決好“三農”問題是全黨全國工作的重中之重。涉農職務犯罪案件涉案數(shù)額雖小，但相對于經濟水平較低的農村而言，卻是侵犯基層群眾民主權利，損害農民合法利益，破壞農村經濟發(fā)展秩序的重要因素。嚴重影響農村的社會穩(wěn)定，損害黨和政府形象并造成國家和集體財產的重大損失，有些涉案金額無法追回，嚴重損害了國家、集體、農民的利益。

（二）發(fā)案涉及資金政策落實多個環(huán)節(jié)、行政管理多個層次

從查辦的案件來看，涉及省、市、縣、鄉(xiāng)、村多級行政管理部門，涉及資金政策規(guī)劃、專項資金申報立項、驗收審批、人員數(shù)據(jù)登統(tǒng)上報、資金調撥管理、資金領取發(fā)放等多個環(huán)節(jié)，其中也不乏重要崗位。五年來，查處的縣級以上單位工作人員571人，占12.3%。其中，縣處級以上要案21人。

（三）時間跨度長，作案次數(shù)多，案情復雜，查處困難

從2001年“十五”規(guī)劃以來，國家逐年不斷加大對涉農惠民資金的投入。作案人員利欲熏心，利用職務連任、任職時間長的便利，對長期、固定發(fā)放的資金“年年發(fā)，年年貪”，對短期、臨時發(fā)放的資金，由于農民不熟悉相關政策，更是肆無忌憚貪污、挪用，還有的利用手中的資金政策分配權收受賄賂。案件時間跨度長，書面證據(jù)難找，作案次數(shù)多，案情復雜，涉及農民人數(shù)多，查證量大，給偵查取證工作帶來困難。

（四）農村基層組織工作人員主體身份難把握，導致犯罪性質界定存在分歧

根據(jù)《刑法》和《全國人大常委會關于<刑法>第九十三條第二款的解釋（2000年4月29日）》規(guī)定，農村基層組織工作人員在從事“七項”工作中，屬于“其他依照法律從事公務的人員”，其利用職務上的便利，非法占有公共財物、挪用公款、收受或索取他人財物的，依照貪污罪、挪用公款罪、受賄罪定罪量刑。但在司法實踐中仍存在定性難的問題。

1.主體身份性質難區(qū)分。由于農村基層組織職能繁多，自治“村務”與從事“公務”錯綜交織，工作人員主體身份具有村民自治組織管理者和受鄉(xiāng)鎮(zhèn)委托從事公務的雙重性，其身份屬“國家工作人員”還是“公司、企業(yè)或其他單位人員”難以界定和把握。主體難分導致罪名難定、證據(jù)難取。

2.涉案款項性質復雜難區(qū)分。由于村財務管理人員大多不具備專業(yè)性，財務管理混亂，科目綜合交叉，財務資金往往是上級撥款與村集體經濟收入混在一起，涉案款項是公款還是集體資金難以分清。在各地法院審判環(huán)節(jié)，分不清款項的來源均認定為集體資金，主體認定上作為非國家工作人員處理。

3.違紀與違法行為難區(qū)分。有的村存在會計由村主任或支書一人兼任的現(xiàn)象，甚至容黨、政、財、村務處理等權力于一人之身，擅自處理村財務資金等違紀行為難以界定。

（四）緩刑、免于刑事處罰適用比例較高

五年來，全省查辦涉農惠民領域貪污賄賂犯罪案件中，共作出有罪判決3366人。其中，判處三年以上有期徒刑的322人，判處3年以下有期徒刑或拘役的1031人，占40.2%。宣告緩刑1401人，免予刑事處罰934人，占69.4%。主要原因在于：

1.涉農惠民領域職務犯罪案件涉案金額普遍較小，按照罪刑相適應原則，判決較多適用輕刑罰、短刑期。

2.偵查、公訴部門與審判機關在農村基層組織工作人員主體身份認定上一旦產生分歧，往往按照非國家工作人員定罪量刑。

3.反貪部門偵查力量和能力水平尚需提高，有些涉農案件偵查取證不到位，運用法律政策解決辦案實踐中遇到的新情況、新問題的能力有待加強。

四、查辦和預防涉農惠民領域貪污賄賂犯罪的對策及措施

（一）加強組織領導，狠抓工作落實，確保查辦和預防涉農惠民領域貪污賄賂犯罪工作取得新的更大成效

1.要始堅持黨的領導，緊緊依靠黨委領導解決遇到的困難和問題，切實加強對查辦和預防涉農惠民領域貪污賄賂犯罪工作的組織領導。要強化黨的意識和大局觀念，認真貫徹執(zhí)行中央和黨委的重大決策部署，切實把握好工作方向，使反貪辦案工作始終與黨委中心工作相銜接、相協(xié)調。

2.切實履行檢察職能，把遏制涉農惠民領域腐敗問題做為服務經濟社會發(fā)展的著力點。依法打擊貪污賄賂犯罪，服務社會主義新農村建設，促進農業(yè)和農村發(fā)展，維護農民的權益，維護社會和諧穩(wěn)定，是新時代對檢察機關的迫切要求，是反貪部門的職責要求所在。要認真學習領會十八大精神，深刻理解為農村改革發(fā)展服務的重大意義，切實增強保障和促進農村改革發(fā)展的責任感。服務農村改革發(fā)展是全面建設小康社會的現(xiàn)實需要，是維護人民群眾根本利益的必然要求，是加強法律監(jiān)督能力建設的有效載體。檢察機關作為法律監(jiān)督機關，切實把服務農村改革發(fā)展作為新形勢下法律監(jiān)督工作的重點，認真對待、著力解決農民最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，通過依法履行職責，維護農村穩(wěn)定，促進農業(yè)發(fā)展，保障農民權益。在服務農村改革發(fā)展中，提高法律監(jiān)督能力，規(guī)范法律監(jiān)督行為，增強法律監(jiān)督實效，讓人民群眾切身感受到中國特色社會主義檢察制度的優(yōu)越性。

（二）以查辦涉農惠民領域貪污賄賂犯罪案件為重點，切實加大辦案力度，保持懲治腐敗的高壓態(tài)勢

加大辦案力度是黨中央的要求，是人民群眾的殷切期待，也是當前深入推進反腐敗斗爭的現(xiàn)實需要。要從服務社會主義新農村建設大局和切實保障農民權益出發(fā)，增強使命感、責任感，切實加大辦案力度，“老虎”“蒼蠅”一起打，行賄受賄從嚴查，嚴肅查辦每一起涉農職務犯罪案件。嚴查涉及“三農”資金使用的職務犯罪案件，切實保障惠農政策落到實處。嚴查農村基層工作人員犯罪，營造廉潔的農村政務環(huán)境。嚴查直接侵害農民群眾切身利益、影響農村穩(wěn)定的案件，維護農村社會和諧發(fā)展。堅持經常抓，長期抓，提高貪污賄賂犯罪的查處率，降低漏網率，加大犯罪的風險和代價，增強反腐敗工作的懲治力、遏制力、威懾力。

（三）及時掌握社情、民情集中反映的情況，確定辦案的重點領域和系統(tǒng)

全國、全省在查辦涉農惠民領域貪污賄賂犯罪案件都有整體部署，但具體到各市、縣，自然條件、經濟條件不同，農民集中反映的問題、容易發(fā)生犯罪的環(huán)節(jié)和領域也會有所不同。各級檢察機關必須要結合本地經濟社會發(fā)展狀況，根據(jù)社情、民情集中反映的情況，因地制宜，明確本地辦案的主攻方向和重點領域，確保反貪辦案有的放矢。山林地區(qū)，重點查辦涉及退耕還林補貼過程中的貪污賄賂職務犯罪。礦產集中的地區(qū)，重點查辦資源審批、開發(fā)過程中的貪污賄賂職務犯罪。工業(yè)發(fā)達地區(qū)，重點查辦國家重點工程建設項目用地、大型基礎設施項目建設用地過程中的移民拆遷建設資金、征用土地補償金發(fā)放、使用中發(fā)生的貪污賄賂犯罪案件。貧困地區(qū)，重點查辦支農惠農資金、扶貧資金發(fā)放、使用中發(fā)生的貪污賄賂犯罪案件。城中村及城郊地區(qū)，關注土地、基層組織和集體資產轉制過程中、建設和拆遷安置過程中基層組織工作人員利用直接負責具體款項和工作的機會實施貪污賄賂犯罪。

（四）全力以赴，多措并舉，全面提高查辦涉農惠民領域貪賄犯罪案件能力

在發(fā)現(xiàn)線索上，要全面深入了解掌握惠農領域政策性惠農支農資金落實基本情況，全面摸清專項領域貪污賄賂犯罪底數(shù)，努力發(fā)現(xiàn)和查找案件線索，為深入查辦案件打下基礎。在偵查策略和方法上，充分發(fā)揮上級院組織指揮和帶頭辦案作用，切實增強排除干擾阻力、快速突破案件的能力水平。要集中優(yōu)勢兵力、組織精兵強將打殲滅戰(zhàn)，力求在查辦重點領域有影響有震動的大案要案、深挖窩案串案上有新突破，不斷擴大辦案成果。在偵查措施和手段上，要用好用活現(xiàn)有各種偵查措施和手段，同時針對偵查工作面臨的新形勢新要求，及時研究有效地應對措施。在運用法律政策過程中，要準確把握法律界線，正確貫徹寬嚴相濟刑事政策，找準法律和政策的結合點。在辦案質量和效果上，確保取證質量，提高證據(jù)的合法性和證明力，使辦理的每一起案件都經得起事實的檢驗、法律的檢驗和歷史的檢驗。在執(zhí)法辦案實戰(zhàn)中，還要切實增強分析掌握犯罪規(guī)律特點的能力，注意總結辦案得失和偵查經驗，提高偵查破案水平。要大規(guī)模開展業(yè)務培訓和崗位練兵，在實踐中鍛煉隊伍，提高實際工作能力。

（五）堅持走群眾路線，不斷提高執(zhí)法公信力。走群眾路線是查辦涉農職務犯罪工作的有效途徑

始終堅持把發(fā)生在農民身邊、侵害農民切身利益、農民反映強烈的貪污腐敗案件作為主攻方向，通過創(chuàng)新群眾參與反腐敗的工作方式，進一步深化偵查工作檢務公開。積極聽取群眾意見，選出群眾代表配合案件偵查，提供證據(jù)線索，見證偵查工作，以化解群眾疑惑，平息群眾怨氣，理順群眾情緒，最大限度地維護農民群眾的切身利益，切實提高執(zhí)法公信力。

（六）講求工作方法，努力實現(xiàn)法律效果、政治效果和社會效果的有機統(tǒng)一

在查處涉農職務犯罪專項工作中，既要堅決依法懲治犯罪，又要強化大局意識，講求辦案的方式方法，努力實現(xiàn)法律效果、政治效果和社會效果的有機統(tǒng)一。要自覺圍繞黨和國家工作大局、堅持執(zhí)法為民宗旨謀劃和開展查辦涉農惠民領域貪污賄賂犯罪工作，善于從宏觀上把握任務和重點，找準服務經濟社會科學發(fā)展的結合點，提升辦案與服務的整體效果。要始終堅持理性、平和、文明、規(guī)范執(zhí)法，確保辦案質量和安全。要慎重對待農村改革發(fā)展中出現(xiàn)的新情況、新問題，對法律政策規(guī)定不明確的，要按照有利于農村改革發(fā)展的原則妥善處理。要正確貫徹寬嚴相濟的刑事政策，按照“全面把握、區(qū)別對待、嚴格依法、注重效果”的原則，依法公正地處理好每一起案件。要切實保障農民權益，在突出查辦重點案件的同時，充分考慮涉農職務犯罪數(shù)量多、案值小的特點，無論涉案金額大小，都要積極認真查辦。堅持“有案必辦、夠罪必究、全力追繳、全額返還”的原則，切實保護農民利益，維護農村社會發(fā)展，促進農村經濟發(fā)展。

（七）加強協(xié)作配合，形成懲治涉農惠民領域腐敗問題的工作合力

1.進一步完善“檢察一體化”工作機制，適應證據(jù)收集、運用的新規(guī)則。特別是進一步完善偵查部門與偵查監(jiān)督部門、公訴部門的協(xié)作配合與監(jiān)督制約機制，對重大疑難復雜案件推行偵查監(jiān)督、公訴部門提前介入、引導取證，提前做好證人出庭和偵查人員出庭說明情況的準備工作，提升執(zhí)法辦案的整體效能。加強與瀆檢部門的聯(lián)系，注意從瀆職侵權犯罪中發(fā)現(xiàn)和深挖貪污賄賂犯罪。

2.進一步完善“偵查一體化”工作機制，規(guī)范上下級檢察院在職務犯罪偵查工作中的任務和關系，更好形成上下緊密聯(lián)系、地區(qū)之間密切配合的工作格局。

3.堅持把“偵防一體化”工作機制作為職務犯罪預防工作的重要抓手。偵查部門要結合辦案搞好個案預防，并及時向預防部門提供帶有普遍性的職務犯罪信息。預防部門要發(fā)揮專門職能作用，搞好系統(tǒng)預防、行業(yè)預防和專項預防，及時向偵查部門移交職務犯罪案件線索，形成預防職務犯罪的合力。協(xié)調有關職能部門加大涉農惠民政策的宣傳力度，真正讓農民了解政策惠在何處、利在何方，保障群眾的知情權、參與權、監(jiān)督權。加強法制宣傳教育，將預防工作延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、農村基層組織工作人員，使其不敢為，延伸到涉農補貼和惠農資金管理，以及基礎設施建設領域，使其不能為。

4.要加強與行政執(zhí)法機關、紀檢監(jiān)察機關、審計部門等外部協(xié)調配合，加快信息共享平臺建設，建立健全線索移交、案件移送和證據(jù)轉換機制。