關(guān)于人民調(diào)解工作情況的調(diào)研報(bào)告
——以石家莊市為例

■司法部司法研究所調(diào)研組

關(guān)于人民調(diào)解工作情況的調(diào)研報(bào)告
——以石家莊市為例

■司法部司法研究所調(diào)研組

2013年9月2日至4日，司法部研究室調(diào)研組赴河北省就人民調(diào)解工作開(kāi)展調(diào)研。在河北省司法廳、石家莊市司法局相關(guān)同志的引領(lǐng)下，調(diào)研組先后在石家莊市醫(yī)療糾紛調(diào)解委員會(huì)、石家莊市交通事故民事?lián)p害賠償調(diào)解委員會(huì)、鹿泉市獲鹿鎮(zhèn)獲鹿司法所、宜安鎮(zhèn)宜安司法所、欒城縣樓底鎮(zhèn)司法所、欒城鎮(zhèn)司法所等單位進(jìn)行了調(diào)查研究;參加了由河北省司法廳組織、石家莊市 (市、區(qū)、縣)司法行政系統(tǒng)相關(guān)同志參加的關(guān)于人民調(diào)解工作的座談會(huì)。

一、關(guān)于人民調(diào)解工作的開(kāi)展情況

石家莊市司法行政機(jī)關(guān)不斷探索人民調(diào)解工作的新機(jī)制和新辦法，在如下方面進(jìn)行了積極的創(chuàng)新和嘗試。

第一，豐富人民調(diào)解新模式。河北省石家莊市司法行政機(jī)關(guān)著力推進(jìn)矛盾化解的社會(huì)化，引導(dǎo)社會(huì)資源共同參與人民調(diào)解，積極探索把行業(yè)調(diào)解和人民調(diào)解相整合，組建醫(yī)療、交通、保險(xiǎn)、煤炭、廣電、工會(huì)、物業(yè)、旅游、消費(fèi)、裝飾、婚慶慶典、勞動(dòng)人事?tīng)?zhēng)議、環(huán)境保護(hù)、土地流轉(zhuǎn)等14家行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)委會(huì)，為百姓打造公正、便利的糾紛解決渠道。這些行業(yè)調(diào)解委員會(huì)依托人民調(diào)整成熟的運(yùn)作機(jī)制和社會(huì)影響力，吸收專業(yè)人士加入調(diào)解委員會(huì)，采用相對(duì)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)和場(chǎng)所，以專業(yè)的技能、中立的立場(chǎng)，依法確保矛盾糾紛客觀、公正有效化解。

其中，醫(yī)療糾紛調(diào)解委員會(huì)在組建上，為解決醫(yī)患雙方專業(yè)知識(shí)不對(duì)等的問(wèn)題，在人員的構(gòu)成上選聘由醫(yī)務(wù)工作者、法律專業(yè)畢業(yè)生、“金牌調(diào)解員”以及市司法局從事人民調(diào)解的業(yè)務(wù)精湛的老同志等共9名同志組成，發(fā)揮年齡結(jié)構(gòu)合理、專業(yè)知識(shí)互補(bǔ)、調(diào)解能力強(qiáng)、政治素質(zhì)高的優(yōu)勢(shì)。為解決醫(yī)患糾紛的可信度問(wèn)題，醫(yī)調(diào)委采用經(jīng)費(fèi)獨(dú)立、辦公場(chǎng)所獨(dú)立、機(jī)構(gòu)獨(dú)立的運(yùn)作機(jī)制，避免因醫(yī)療糾紛解決機(jī)構(gòu)掛靠醫(yī)院而可能帶來(lái)的患方對(duì)調(diào)解機(jī)構(gòu)中立性的質(zhì)疑，增強(qiáng)了調(diào)解中和患方的有效溝通，使糾紛可以更順利解決。同時(shí)，堅(jiān)持公平公正、依法依規(guī)調(diào)解。雖然調(diào)解過(guò)程中會(huì)利用情理溝通技巧，但主要還是依法依規(guī)調(diào)解，依據(jù)醫(yī)學(xué)知識(shí)和法律規(guī)定，在責(zé)任認(rèn)定的基礎(chǔ)上，客觀中立而又公正地解決糾紛。這種機(jī)制，相比其他地方 (如保定模式)效果要好，幾乎沒(méi)有反悔的。

交通事故民事?lián)p害賠償人民調(diào)解委員會(huì)主要依托同順?lè)煞?wù)所的律師資源設(shè)立，同時(shí)援入仲裁調(diào)解，并建立司法調(diào)解和人民調(diào)解的對(duì)接機(jī)制。這樣的機(jī)制設(shè)立，一方面拓寬了糾紛的解決渠道，使道路交通事故糾紛，在公安交通部門(mén)行政調(diào)解和人民法院訴訟解決渠道之外，又多了一個(gè)更中立客觀又簡(jiǎn)便高效的糾紛解決平臺(tái)。另外，通過(guò)把交調(diào)委和仲裁委的交通事故仲裁中心相對(duì)接，使調(diào)解不成的糾紛可以簡(jiǎn)便快速轉(zhuǎn)入仲裁程序，比訴訟解決更有效率，且兼具執(zhí)行力強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，通過(guò)訴前調(diào)解實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解和司法調(diào)解的對(duì)接，既可以增加交調(diào)委的工作量，以參與司法調(diào)解的案件收費(fèi)來(lái)彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)緊張的問(wèn)題，還可以在短時(shí)間內(nèi)有效解決糾紛，避免訴訟解決因案件中保險(xiǎn)公司一方必然上訴導(dǎo)致的當(dāng)事方訴訟負(fù)累。交通事故糾紛通過(guò)調(diào)解，及時(shí)化解了矛盾，降低了道路交通事故糾紛的訴訟率，方便了事故雙方當(dāng)事人，提升了人民調(diào)解工作的公信力。交調(diào)委的工作人員也對(duì)這一工作模式滿懷信心。

廣電調(diào)委會(huì)由石家莊市司法局與市廣播電視局聯(lián)合成立，通過(guò)開(kāi)辦電視類糾紛調(diào)解欄目“調(diào)和”等調(diào)解糾紛，由市“金牌調(diào)解員大賽”獲勝者擔(dān)任調(diào)解員。由于調(diào)解員調(diào)解技巧好，親和力強(qiáng)，調(diào)解所取得的社會(huì)效果非常好。電視媒體廣泛的傳播力也有效擴(kuò)大了人民調(diào)解的影響力和公信力，很好地宣傳了人民調(diào)解這一糾紛解決形式。

第二，探索三調(diào)聯(lián)動(dòng)新機(jī)制。為進(jìn)一步發(fā)揮人民調(diào)解化解矛盾糾紛的職能作用，積極探索與司法調(diào)解相銜接機(jī)制。一是石家莊市裕華區(qū)司法局與區(qū)法院聯(lián)合建立民事案件訴前人民調(diào)解工作室，由區(qū)法院引導(dǎo)進(jìn)行立案預(yù)登記的當(dāng)事人選擇訴前調(diào)解方式解決糾紛，也即在征得當(dāng)事人同意前提下，將案件先交付駐法院調(diào)解室進(jìn)行調(diào)解，調(diào)解成功則可以便捷化解糾紛;調(diào)解不成的，調(diào)解記錄也可以為后續(xù)的訴訟程序提供有效依據(jù)，減少審判人員的重復(fù)調(diào)解。這種模式可以有效減輕當(dāng)事人的訴訟成本，緩解審判壓力，較受肯定。二是積極運(yùn)用人民調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)程序，從源頭上切斷因隨意反悔或隨意毀約引發(fā)的重復(fù)上訪、信訪、訴訟現(xiàn)象的發(fā)生，有效解決矛盾糾紛，實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了、息事寧人的目的，也提高了人民調(diào)解的權(quán)威性和公信力，使人民調(diào)解切實(shí)成為維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的“第一道防線”。三是探索人民調(diào)解和行政調(diào)解銜接機(jī)制，實(shí)施“民調(diào)進(jìn)所”模式。比如，裕華區(qū)司法局出臺(tái)實(shí)施辦法，實(shí)行選派人民調(diào)解員入駐公安派出所進(jìn)行聯(lián)合調(diào)解的制度。要求街道鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)選聘2名人民調(diào)解員入駐公安派出所成立聯(lián)合調(diào)解室，對(duì)群眾報(bào)警派出所民警不能當(dāng)場(chǎng)化解的民事糾紛，交由聯(lián)合調(diào)解室進(jìn)行調(diào)處。同時(shí)，在社區(qū)警務(wù)室成立由人民調(diào)解員、社區(qū)民警、村 (居)委會(huì)干部組成的“社區(qū)聯(lián)合調(diào)解室”，對(duì)社區(qū)矛盾糾紛進(jìn)行調(diào)處?！懊裾{(diào)進(jìn)所”的做法形成了人民調(diào)解和公安行政調(diào)解的合力，將矛盾糾紛隱患化解在基層，提升了服務(wù)民生的效能。

第三，探索調(diào)解隊(duì)伍的工作模式和激勵(lì)機(jī)制。一是創(chuàng)新“四縱”調(diào)解工作模式，由縣 (區(qū))、街道(鎮(zhèn))、村居、樓 (院)長(zhǎng)組成“四縱”人民調(diào)解組織，既可及時(shí)解決糾紛，維護(hù)基層社會(huì)的和諧穩(wěn)定，又可拓寬基層群眾參與社會(huì)管理的渠道。對(duì)社區(qū)調(diào)解員給予參公身份，參照公務(wù)員標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放工資，極大調(diào)動(dòng)了他們的工作積極性。二是舉辦“金牌調(diào)解員選拔大賽”，通過(guò)電視媒體選出溝通能力強(qiáng)、親和力強(qiáng)、法律素質(zhì)好的“幫大哥”、“幫大姐”，既能使愿意從事調(diào)解工作的人加入調(diào)解員隊(duì)伍，又?jǐn)U大了人民調(diào)解事業(yè)的影響力，提升調(diào)解工作的效果。三是實(shí)行“以案定補(bǔ)”，激勵(lì)調(diào)解員工作干勁。石家莊市于2010年開(kāi)始在全市推行“以案定補(bǔ)”的辦法，改變?cè)瓉?lái)對(duì)調(diào)解員一天支付一塊錢(qián)誤工補(bǔ)貼的報(bào)酬支付辦法，而是根據(jù)案件調(diào)解的數(shù)量、復(fù)雜程度以及檔案完整程度等實(shí)際情況給予數(shù)額不等的補(bǔ)貼?，F(xiàn)大體實(shí)行一般糾紛也即口頭調(diào)解的，每案補(bǔ)貼5～10元;復(fù)雜糾紛每案補(bǔ)貼30～50元，疑難糾紛每案補(bǔ)貼則根據(jù)各區(qū)市經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況不同，每案補(bǔ)貼50～200元或50～1000元不等。目前全市23個(gè)縣 (市)、區(qū)全部實(shí)行了“以案定補(bǔ)”，年發(fā)放補(bǔ)貼達(dá)到100余萬(wàn)元。以案定補(bǔ)以來(lái)，人民調(diào)解員的工作積極性明顯提高，檔案文書(shū)制作也更加規(guī)范，并吸引更多的人加入專職調(diào)解員隊(duì)伍，提高了調(diào)解員隊(duì)伍的素質(zhì)和職業(yè)化水平。四是采取措施增強(qiáng)人民調(diào)解員的榮譽(yù)感和歸屬感。石家莊市每年對(duì)調(diào)解能手、優(yōu)秀人民調(diào)解員以及年度考試狀元進(jìn)行表彰鼓勵(lì)。逢年過(guò)節(jié)，還由司法局領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)，走村入戶，對(duì)受到省級(jí)以上表彰的人民調(diào)解員進(jìn)行看望慰問(wèn)，讓他們感受到身為司法行政隊(duì)伍一分子的身份歸屬感。欒城縣司法局還通過(guò)給人民調(diào)解員定雜志刊物等，增強(qiáng)其屬于司法行政隊(duì)伍一員的認(rèn)同感、歸屬感和榮譽(yù)感。

二、關(guān)于人民調(diào)解工作中的問(wèn)題與建議

調(diào)研中，河北省司法廳和基層司法局的領(lǐng)導(dǎo)和同志結(jié)合人民調(diào)解工作實(shí)際和具體的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提出了如下一些問(wèn)題和建議。

第一，重視不夠，應(yīng)加大投入和宣傳。河北省廳和基層司法局的領(lǐng)導(dǎo)多次提到，黨政領(lǐng)導(dǎo)層面對(duì)調(diào)解工作重視不夠，支持不夠，達(dá)不到孟建柱同志提出的把調(diào)解工作作為鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的必然要求的高度。人民調(diào)解員做了很多工作，但是宣傳不夠，重視不夠。政府部門(mén)重信訪多于調(diào)解。寧可派人看守信訪人，花錢(qián)接訪，也想不到在人民調(diào)解上多投入。其實(shí)，信訪途徑解決問(wèn)題治不了問(wèn)題的根本。而人民調(diào)解不僅能從根本上化解矛盾，而且把問(wèn)題解決在矛盾初發(fā)階段，省時(shí)省錢(qián)省力，社會(huì)效果更好。他們提出，調(diào)解工作應(yīng)該被更加重視，應(yīng)增加財(cái)政投入，增加人員，也應(yīng)加大對(duì)人民調(diào)解的宣傳。但與此同時(shí)，他們也認(rèn)為，人民調(diào)解自身工作更應(yīng)加強(qiáng)，要從自身做起，不斷提高調(diào)解員業(yè)務(wù)能力和工作待遇，促進(jìn)糾紛更加公平公正的解決，矛盾更加徹底有效的化解，以更好的工作效果來(lái)贏得社會(huì)和群眾認(rèn)可。

第二，三調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制理順難度大。石家莊市裕華區(qū)司法局基層科負(fù)責(zé)人提到，構(gòu)建人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解社會(huì)矛盾糾紛大調(diào)解工作體系難度較大。實(shí)踐中經(jīng)過(guò)試行發(fā)現(xiàn)存在訴調(diào)對(duì)接、公調(diào)對(duì)接不協(xié)調(diào)，調(diào)解資源不能合理配置，司法調(diào)解、行政調(diào)解和人民調(diào)解未能真正形成合力等問(wèn)題。比如，民調(diào)進(jìn)所、民調(diào)進(jìn)院的辦法，試行中存在調(diào)解員與公安、法院系統(tǒng)工作人員待遇相差大，大量調(diào)解成功的案件又計(jì)入法院的調(diào)解數(shù)據(jù)，長(zhǎng)此以往，調(diào)解員身份歸屬感、工作認(rèn)同感和積極性都受到影響，造成這種三調(diào)對(duì)接嘗試難以形成長(zhǎng)效機(jī)制的問(wèn)題。對(duì)此，建議一是要加強(qiáng)黨委、政法委對(duì)調(diào)解工作的領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)調(diào)整合一切調(diào)解力量，協(xié)同調(diào)解矛盾糾紛，形成調(diào)解合力;二是建立健全我們司法行政自己的“大調(diào)解”，使糾紛調(diào)解領(lǐng)域適當(dāng)擴(kuò)張，形成專門(mén)的調(diào)解委員會(huì)?？傮w上，她認(rèn)為，應(yīng)該在司法行政系統(tǒng)原有的以縣 (市)區(qū)、街道 (鄉(xiāng)鎮(zhèn))、村(居)、樓(院)長(zhǎng)組成的“四縱”人民調(diào)解組織的基礎(chǔ)上，積極推廣由個(gè)人、行政、行業(yè)、專業(yè)等調(diào)解組織組成的“四橫”調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)，再利用調(diào)解工作自身的工作成效和有效的工作激勵(lì)機(jī)制，從人民調(diào)解工作自身著手，擴(kuò)大調(diào)解工作的影響力和社會(huì)貢獻(xiàn)力。另外，河北省司法廳也在嘗試建立縣級(jí)綜合法律服務(wù)中心，為人民提供法律需求的綜合選擇渠道。

第三，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。調(diào)研中，能普遍聽(tīng)到反映的問(wèn)題就是，人民調(diào)解員的工作待遇偏低。一是政府個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)同志不重視調(diào)解工作，使得財(cái)政在調(diào)解投入上也不夠積極。調(diào)解員以案定補(bǔ)的經(jīng)費(fèi)一個(gè)縣哪怕只有10～20萬(wàn)元，與解決信訪問(wèn)題一年要花幾十萬(wàn)、上百萬(wàn)相比，也支付得不太情愿。二是在編制落實(shí)上也不夠，政法專項(xiàng)編即便空編，也以不愿意增加財(cái)政開(kāi)支或編制已滿等理由而拒絕配給司法行政部門(mén)調(diào)解員。三是薪資和編制上保障不力，導(dǎo)致調(diào)解員工作熱情不夠，也難以吸收到更加優(yōu)秀的專職人才加入調(diào)解員隊(duì)伍。這都使調(diào)解工作的隊(duì)伍建設(shè)遠(yuǎn)不如公、檢、法機(jī)關(guān)，存在人員老化、法律專業(yè)干部配備少等問(wèn)題。河北省司法廳對(duì)此也采取以案定補(bǔ)、調(diào)解員參照公務(wù)員標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放工資、解決司法所長(zhǎng)副科級(jí)待遇等措施，解決人民調(diào)解員的工作待遇問(wèn)題;并采用績(jī)效財(cái)政、傾斜分配的方式來(lái)激勵(lì)基層司法局、司法所提高工作業(yè)績(jī)。河北省司法廳為此也在思考利用政府購(gòu)買(mǎi)法律服務(wù)的形式來(lái)解決人力短缺、激勵(lì)不足的問(wèn)題。

三、本次學(xué)習(xí)調(diào)研的啟示

通過(guò)這次調(diào)研，在了解人民調(diào)解工作實(shí)際狀況、吸收經(jīng)驗(yàn)、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、聽(tīng)取建議的同時(shí)，也有如下一些感受和啟示，留待后續(xù)學(xué)習(xí)、研究和思考。

第一，直觀立體了解了人民調(diào)解工作的具體開(kāi)展情況，收獲了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和研究素材。“紙上得來(lái)終覺(jué)淺，絕知此事要躬行”。理論研究若不接觸實(shí)踐，僅掌握書(shū)面材料，容易片面，失于對(duì)事實(shí)客觀、真實(shí)和具體的把握，陷入由概念到概念、由邏輯到邏輯的觀念游戲，這不僅有失研究的社會(huì)意義，也影響研究成果的真理性和實(shí)踐價(jià)值。調(diào)查研究雖然并非完全的親身實(shí)踐，但通過(guò)接觸實(shí)踐，觀察基層工作人員的狀態(tài)和面貌，調(diào)查基層工作的具體機(jī)制和模式，了解基層工作中遇到的問(wèn)題，傾聽(tīng)基層的呼聲，學(xué)習(xí)基層的經(jīng)驗(yàn)，還是可以對(duì)制度運(yùn)行全過(guò)程有更為立體、全面而又具體的認(rèn)識(shí)和了解。同時(shí)，這種調(diào)查研究的實(shí)踐方式也有利于研究者以旁觀者姿態(tài)介入對(duì)實(shí)踐中問(wèn)題的觀察和思考，冷靜客觀理性辨析制度現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景背后的個(gè)中原委，為進(jìn)一步的制度改進(jìn)和整合工作提出建設(shè)性的理論分析和對(duì)策研究。

第二，機(jī)制建設(shè)需要細(xì)微考慮人在社會(huì)生活中的鄉(xiāng)土需求，職業(yè)成就感之外，還需要滿足其一定的身份需求。司法所工作人員也普遍提到公務(wù)員身份的需求問(wèn)題。石家莊市欒城縣司法局用發(fā)放印有司法局宣傳標(biāo)識(shí)的物品，來(lái)增加基層調(diào)解員的身份認(rèn)同感，增加其在群眾中的威望。這讓我們注意到，基層生活中人們對(duì)榮譽(yù)的看重，對(duì)身份的在意。制度轉(zhuǎn)型時(shí)期，對(duì)基層工作開(kāi)展必需的身份認(rèn)同感，權(quán)威依附感，予以妥善的調(diào)適，還是有其必要性。至于對(duì)這種鄉(xiāng)土需求如何有效納入新制度理念之下，還有待我們深入研究。

第三，基層制度執(zhí)行中具有的活躍創(chuàng)造力，非常值得我們認(rèn)真虛心學(xué)習(xí)。比如，石家莊市在醫(yī)療糾紛調(diào)解獨(dú)立性上的建設(shè)、交通事故損壞賠償調(diào)解依托律師事務(wù)所并承帶轉(zhuǎn)接仲裁調(diào)解的機(jī)制探索、廣電調(diào)委會(huì)充分利用電視媒體宣傳調(diào)解并增加調(diào)解公信力的有益做法，都體現(xiàn)了石家莊市在人民調(diào)解事業(yè)發(fā)展模式和運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制上的積極探索，體現(xiàn)了他們基于群眾需求和事業(yè)發(fā)展需要而展現(xiàn)的活躍創(chuàng)造力。還有河北省司法行政機(jī)關(guān)為解決基層司法所經(jīng)費(fèi)、編制不足，人員短缺的問(wèn)題，在政府購(gòu)買(mǎi)法律服務(wù)方面所做的積極呼吁和探索;把基層調(diào)解委員會(huì)從縣區(qū)、街道鎮(zhèn)擴(kuò)展到村居、樓 (院)長(zhǎng)的“四縱”調(diào)解組織模式創(chuàng)新;以及在調(diào)解機(jī)制對(duì)接方面所做的嘗試和努力，等等，都展現(xiàn)了基層司法行政工作蓬勃的創(chuàng)新意識(shí)和探索精神。這些來(lái)源于實(shí)踐并在實(shí)踐中不斷加以檢驗(yàn)和修正的機(jī)制創(chuàng)新，不僅是人民調(diào)解工作發(fā)展的寶貴經(jīng)驗(yàn)，也是我們理論研究工作需要學(xué)習(xí)吸收的重要成果。

調(diào)研組成員:鄭先紅 曲廣娣 楊文龍 鄭麗娟 陶永新

(責(zé)任編輯 張文靜)