普法活動(dòng)系統(tǒng)化回溯與法治化對(duì)策

■黃麗云(福建省司法廳)

普法活動(dòng)系統(tǒng)化回溯與法治化對(duì)策

■黃麗云(福建省司法廳)

作為一項(xiàng)有目的、有計(jì)劃，以法制為宣傳內(nèi)容的社會(huì)事業(yè)，普法活動(dòng)有其特殊的背景、對(duì)象和路徑。目前，“六五”普法已進(jìn)入中期階段，有必要對(duì)其系統(tǒng)化回溯，提煉普法活動(dòng)的社會(huì)、法律意義，探尋其深入推進(jìn)之可行路徑。

一、普法活動(dòng)概覽

從“一五”至“六五”普法，每五年為一個(gè)周期的全民普法活動(dòng)已經(jīng)走過(guò)近30年歷程，其形成發(fā)展過(guò)程具體表現(xiàn)為內(nèi)容的系統(tǒng)化、對(duì)象的分層化、手段的多樣化。

(一)內(nèi)容的系統(tǒng)化

近30年，普法工作與時(shí)俱進(jìn)，不斷深入、不斷調(diào)整。“一五”普法規(guī)劃的全稱是《關(guān)于向全體公民基本普及法律常識(shí)的五年規(guī)劃》，而“二五”則為《關(guān)于在公民開(kāi)展法制宣傳教育的第二個(gè)五年規(guī)劃》。將“基本普及法律常識(shí)”變更為“法制宣傳教育”，雖然只是簡(jiǎn)單的替換，但卻體現(xiàn)出我國(guó)在第一次五年普法之后對(duì)整個(gè)普法活動(dòng)更全面、科學(xué)的理解。比如，“一五”普法規(guī)劃重點(diǎn)普及《憲法》以及《刑法》、《刑事訴訟法》、《民法通則》、《民事訴訟法》等基本法律?！岸濉逼辗ㄖ攸c(diǎn)突出了以社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)為主要內(nèi)容的200多部法律法規(guī)的普及?！叭濉逼辗ò杨I(lǐng)導(dǎo)干部、司法人員、行政執(zhí)法人員、企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理人員、青少年作為普法的重點(diǎn)對(duì)象?！八奈濉逼辗◤?qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)由注重依靠行政手段管理向注重依靠運(yùn)用法律手段管理的轉(zhuǎn)變，不斷提高全社會(huì)法治化管理水平。“五五”普法提出要開(kāi)展法律進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)鄉(xiāng)村、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)單位的“法律六進(jìn)”活動(dòng)，豐富了普法內(nèi)容，拓展了普法途徑和方式?！傲濉逼辗▓?jiān)持普法與社會(huì)主義核心價(jià)值體系教育相結(jié)合、與社會(huì)主義法治理念教育相結(jié)合、與社會(huì)主義公民意識(shí)教育相結(jié)合、與法治實(shí)踐相結(jié)合。如果說(shuō)，早期普法的主要任務(wù)是普及法律常識(shí)，當(dāng)前普法的關(guān)鍵是讓公民正確理解法律，不斷增強(qiáng)規(guī)范意識(shí)和責(zé)任意識(shí);早期普法教育側(cè)重于提高公民個(gè)體的法律意識(shí)和法律素質(zhì)，當(dāng)前普法重點(diǎn)放在依法規(guī)范公共機(jī)構(gòu)和組織的行為，尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力等方面;早期的普法突出表現(xiàn)為自上而下的單向推動(dòng)，而今隨著“誰(shuí)主管誰(shuí)普法、誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”工作責(zé)任制的推行，實(shí)現(xiàn)了上下、縱橫的雙向互動(dòng)。

(二)對(duì)象的分層化

審視六個(gè)五年普法規(guī)劃，每個(gè)規(guī)劃在要求對(duì)全體公民進(jìn)行法制宣傳教育的同時(shí)，都確定了重點(diǎn)對(duì)象:“一五”普法是各級(jí)干部和青少年;“二五”普法是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部、執(zhí)法干部、宣傳教育工作者和青少年;“三五”普法是縣、處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部、司法人員、行政執(zhí)法人員、企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理人員和青少年;“四五”普法是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部、司法人員、行政執(zhí)法人員、青少年和企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理人員。“五五”普法是領(lǐng)導(dǎo)干部、公務(wù)員、青少年、企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理農(nóng)民和農(nóng)民?！傲濉逼辗▌t將領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員作為重中之重。

另外，為做好領(lǐng)導(dǎo)干部的學(xué)法守法用法工作，中央還創(chuàng)立了邀請(qǐng)我國(guó)一些法學(xué)家為中共中央政治局常委講授法制課的社會(huì)普法形式。從2006年起，中央政法委員會(huì)、司法部等部門(mén)共同發(fā)起舉辦全國(guó)性的“百名法學(xué)家百場(chǎng)法治講座” (簡(jiǎn)稱“雙百講座”)。從2009年起，組委會(huì)要求將這一講座常態(tài)化。從2010年起“雙百講座”向基層延伸，面向社會(huì)基層的廣大公民進(jìn)行。

(三)形式的多樣化

“六五”普法在繼承以往普法形式的基礎(chǔ)上有了長(zhǎng)足的發(fā)展和創(chuàng)新。一是用好用足“法律六進(jìn)”這一重要載體?！胺闪M(jìn)”由于其本身覆蓋面廣，通過(guò)法律進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)鄉(xiāng)村、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)單位，可以全方位傳播法治精神，擴(kuò)大普法的覆蓋面，提高普法活動(dòng)的實(shí)際效果，發(fā)揮一般的法制傳播載體所不能起到的特殊作用。二是運(yùn)用形式豐富的普法媒介。除了繼續(xù)使用法制報(bào)刊、法制教材、法制電影、法制電視、法制頻道等傳統(tǒng)物質(zhì)載體以外，法治網(wǎng)站、法治短信、衛(wèi)星遠(yuǎn)程教育、普法微博、普法微信平臺(tái)、微電影等新的傳播物質(zhì)媒介也被應(yīng)用于普法活動(dòng)中。三是建設(shè)普法公共設(shè)施。在原有的法治物質(zhì)文化建設(shè)基礎(chǔ)上 (如法制宣傳欄、法制宣傳站、法制一條街等)，不斷拓展法治文化廣場(chǎng)、法治文化公園、法治雕塑、法治文化漫畫(huà)墻等新的法治文化物質(zhì)載體。目前法制文化公園、法治文化長(zhǎng)廊、普法大逢車(chē)等已成為普法活動(dòng)的新陣地。四是開(kāi)展形式多樣的法治創(chuàng)建活動(dòng)。廣泛開(kāi)展法治城市、法治縣 (市)區(qū)創(chuàng)建活動(dòng)。深入推進(jìn)基層依法治理工作，“民主法治示范社區(qū)”、“誠(chéng)信守法企業(yè)”、“依法行政示范單位”“依法行政示范窗口”等創(chuàng)建活動(dòng)持續(xù)開(kāi)展。這些提高了全社會(huì)法治化管理水平，提升了普法活動(dòng)的實(shí)效。

二、普法活動(dòng)的效果與評(píng)價(jià)

近30年的普法活動(dòng)伴隨著中國(guó)法治發(fā)展而發(fā)展，同社會(huì)主義法律體系的不斷完善而完善。據(jù)中國(guó)法學(xué)會(huì)《中國(guó)法治建設(shè)年度報(bào)告 (2012)》，2012年共舉辦領(lǐng)導(dǎo)干部法制培訓(xùn)或講座82.3萬(wàn)多場(chǎng)次，組織公務(wù)員法律知識(shí)培訓(xùn)373.5萬(wàn)人次，組織開(kāi)展專項(xiàng)法制宣傳活動(dòng)56.2萬(wàn)多場(chǎng)次，組織開(kāi)展“深化‘法律六進(jìn)’服務(wù)科學(xué)發(fā)展”法制宣傳教育主題活動(dòng)地市以上專場(chǎng)推進(jìn)活動(dòng)520多場(chǎng)次，開(kāi)展專場(chǎng)法制宣傳66.9萬(wàn)多場(chǎng)(次)，發(fā)放各種宣傳材料2160多萬(wàn)份①中國(guó)法學(xué)會(huì):《中國(guó)法治建設(shè)年度報(bào)告 (2012)》，《法制日?qǐng)?bào)》，2013年6月26日。。通過(guò)普法活動(dòng)較長(zhǎng)時(shí)期的宣傳動(dòng)員，在社會(huì)上基本確立了法律的大寫(xiě)真理和話語(yǔ)上的強(qiáng)勢(shì)地位，增強(qiáng)了人們對(duì)法律的了解和親近感;同時(shí)普法所依托的群眾路線、送法下鄉(xiāng)等策略，亦使得現(xiàn)代法律知識(shí)和法律觀念進(jìn)入社會(huì)基層，進(jìn)入農(nóng)村②孫育瑋等:《都市法治文化與市民法律素質(zhì)研究》，法律出版社2007年版:143～144頁(yè)。。但普法活動(dòng)仍存在一些亟待完善的問(wèn)題。筆者在基層開(kāi)展普法調(diào)查研究，近一年的時(shí)間里發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷5000多份，組織召開(kāi)座談會(huì)20余場(chǎng)。收集整理各地黨員干部、普法干部、人民群眾的意見(jiàn)建議，大致歸納如下:

1、普法層次不盡健全。我國(guó)普法工作機(jī)制是“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府實(shí)施、人大監(jiān)督、全社會(huì)參與”，政府負(fù)有普法責(zé)任，是普法活動(dòng)的實(shí)施者、推動(dòng)者?，F(xiàn)實(shí)中，普法成為司法行政部門(mén)的一項(xiàng)職能，無(wú)法體現(xiàn)普法工作應(yīng)有的綜合協(xié)調(diào)性質(zhì)。具體體現(xiàn)在:一是普法活動(dòng)與立法、執(zhí)法、司法部門(mén)工作缺乏統(tǒng)一性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性。二是側(cè)重于普法層次，忽略了法治實(shí)踐層次。三是普法層面著力點(diǎn)不夠精確。側(cè)重于公眾的法律意識(shí)培育忽視了引導(dǎo)公眾樹(shù)立正確的權(quán)利義務(wù)觀。側(cè)重于加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員的法律素養(yǎng)忽視了強(qiáng)化其法律底線意識(shí)。

2、普法機(jī)制相對(duì)薄弱。一些地方普法活動(dòng)存在運(yùn)動(dòng)化、簡(jiǎn)單化、機(jī)械化現(xiàn)象，缺乏必要的連貫性和長(zhǎng)效機(jī)制。一些普法工作方法，如發(fā)放教育資料、舉辦法制講座、組織法律咨詢、法律知識(shí)考試等不是沒(méi)有實(shí)際效果，而是在實(shí)際操作過(guò)程中由于沒(méi)有科學(xué)設(shè)計(jì)和長(zhǎng)效機(jī)制保障，效果不佳或流于形式。另外，整合資源、拓寬途徑、形成普法合力的社會(huì)化工作制度落實(shí)不夠。事業(yè)化發(fā)展模式探索有限，工作專業(yè)化科學(xué)化水平有待提高，存在著公眾獲取信息途徑日趨多樣化與社會(huì)協(xié)同不夠、宣傳手段滯后的矛盾，普法活動(dòng)繼承與創(chuàng)新、造勢(shì)與務(wù)實(shí)的矛盾等問(wèn)題。

3、缺乏有效的考核評(píng)價(jià)體系。普法工作未能納入各級(jí)黨委、政府目標(biāo)管理考核中。尤其是基層普法工作實(shí)效缺乏評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。一些地方在領(lǐng)導(dǎo)干部述法考評(píng)、公務(wù)員學(xué)法考試考核、人大任命干部任前法律考試工作等方面推進(jìn)力度不大。特別是隨著全民普法時(shí)間的延續(xù)，有的基層普法活動(dòng)“想起來(lái)重要、講起來(lái)必要、做起來(lái)次要、忙起來(lái)不要”，逐步走上實(shí)際效果的自我消解之路。

三、普法活動(dòng)法治化對(duì)策探尋

黨的十八大關(guān)于法治中國(guó)建設(shè)的宏偉目標(biāo)和對(duì)這一目標(biāo)的追求，是普法的社會(huì)、法律意義最直接的體現(xiàn)。習(xí)近平總書(shū)記提出:要深入開(kāi)展法制宣傳教育，在全社會(huì)弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，引導(dǎo)全體人民遵守法律、有問(wèn)題依靠法律來(lái)解決，形成守法光榮的良好氛圍。要堅(jiān)持法制教育與法治實(shí)踐相結(jié)合，廣泛開(kāi)展依法治理活動(dòng)，提高社會(huì)管理法治化水平。要求我們要努力探尋普法活動(dòng)的法治化對(duì)策，實(shí)現(xiàn)普法活動(dòng)由“軟任務(wù)”到“硬指標(biāo)”的轉(zhuǎn)變。

(一)以法治實(shí)踐促進(jìn)普法活動(dòng)

把立法、執(zhí)法、司法工作與普法工作相結(jié)合，普治并舉，以法治實(shí)踐促進(jìn)普法活動(dòng)。一是將立法公開(kāi)納入普法工作。當(dāng)前，立法公開(kāi)已經(jīng)成為常態(tài)。法律法規(guī)規(guī)章草案向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，公開(kāi)立法說(shuō)明，有利于引導(dǎo)公民樹(shù)立正確的權(quán)利義務(wù)觀。二是強(qiáng)化執(zhí)法部門(mén)對(duì)公民的普法職責(zé)。嚴(yán)格貫徹“誰(shuí)主管誰(shuí)普法、誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”原則，促進(jìn)執(zhí)法與普法工作的有機(jī)結(jié)合，使每一個(gè)嚴(yán)格執(zhí)法的過(guò)程都成為生動(dòng)直觀的普法活動(dòng)。三是把司法活動(dòng)納入普法范圍。公安、檢察機(jī)關(guān)對(duì)容易產(chǎn)生爭(zhēng)議的減刑假釋或是不起訴決定等公開(kāi)向公民說(shuō)明理由。法院除了規(guī)定不公開(kāi)審理的案件外都應(yīng)公開(kāi)審理，創(chuàng)造條件讓公民參與。如可以網(wǎng)絡(luò)同步審理，在當(dāng)?shù)孛襟w上設(shè)立專欄定期公布將要審理的案件，使公平正義以人民群眾看得見(jiàn)的形式實(shí)現(xiàn)，真正體會(huì)到法治的優(yōu)勢(shì)，樹(shù)立法治的信仰。

(二)落實(shí)普法工作“四大機(jī)制”

堅(jiān)持“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督、政府實(shí)施、部門(mén)配合、社會(huì)參與”的工作原則，完善責(zé)任落實(shí)、資源整合、創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)、考核評(píng)估等工作機(jī)制，增強(qiáng)普法活動(dòng)指導(dǎo)和執(zhí)行力度。

1、構(gòu)建監(jiān)測(cè)評(píng)估體系。聯(lián)合高等院校、科研機(jī)構(gòu)建立普法活動(dòng)從目標(biāo)設(shè)計(jì)—運(yùn)行監(jiān)測(cè)分析—發(fā)展水平評(píng)價(jià)的宏觀監(jiān)測(cè)評(píng)估體系，通過(guò)監(jiān)測(cè)評(píng)估推動(dòng)普法活動(dòng)科學(xué)化、社會(huì)化。

2、構(gòu)建整體聯(lián)動(dòng)機(jī)制。以聯(lián)席會(huì)議、工作例會(huì)、述職報(bào)告等形式進(jìn)一步完善法宣辦各成員單位聯(lián)動(dòng)機(jī)制。以“對(duì)上加大協(xié)調(diào)力度，對(duì)下加大指導(dǎo)力度”工作思路主動(dòng)向黨政領(lǐng)導(dǎo)和上級(jí)主管部門(mén)匯報(bào)情況、征求意見(jiàn)，加強(qiáng)司法行政系統(tǒng)內(nèi)部的上下聯(lián)動(dòng)，注重與市、縣 (區(qū))黨政部門(mén)的整體聯(lián)動(dòng)，力求推出共建成果。進(jìn)一步強(qiáng)化與媒體、社會(huì)組織、人民團(tuán)體等的聯(lián)系，以項(xiàng)目化方式加大對(duì)“兩新”組織、特殊人群、流動(dòng)人口、問(wèn)題青少年等的普法力度。

3、構(gòu)建創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)機(jī)制。建立調(diào)查研究制度。先“沉”下去，再“浮”起來(lái)，在人民群眾、基層生動(dòng)實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，總結(jié)提升。向基層、社會(huì)征集普法活動(dòng)建議或提案。注重加強(qiáng)普法隊(duì)伍建設(shè)，對(duì)在工作中涌現(xiàn)的先進(jìn)典型進(jìn)行總結(jié)表彰，提升普法部門(mén)公信度。

4、構(gòu)建考核評(píng)估機(jī)制。加強(qiáng)監(jiān)督管理、量化管理和動(dòng)態(tài)管理。關(guān)口前移，爭(zhēng)取人大、政協(xié)等部門(mén)主動(dòng)監(jiān)督，對(duì)普法活動(dòng)提出提案建議。將普法活動(dòng)納入同級(jí)黨政綜合目標(biāo)考核內(nèi)容和各部門(mén)目標(biāo)管理責(zé)任制，納入綜治、文明建設(shè)和績(jī)效考核等內(nèi)容。完善動(dòng)態(tài)管理，以定期和不定期檢查、電話督查和會(huì)議督促相結(jié)合的方式對(duì)普法活動(dòng)進(jìn)度、質(zhì)量和階段性效果進(jìn)行考核評(píng)估。

(責(zé)任編輯 趙海鷗)