完善職務(wù)犯罪立案監(jiān)督的思考

文◎李文泉 孟凡豪

一、職務(wù)犯罪立案監(jiān)督存在的問題

（一）監(jiān)督力度不平衡

刑事立案標(biāo)志著刑事訴訟各項工作的正式啟動，是刑事訴訟監(jiān)督的起點和基礎(chǔ)，正因為如此，檢察機(jī)關(guān)一向十分重視立案監(jiān)督工作。但在司法實踐中，對公安機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督與對檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部職務(wù)犯罪偵查部門的立案監(jiān)督卻存在著不平衡狀態(tài)，即側(cè)重于對公安機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督而疏于對本機(jī)關(guān)內(nèi)職務(wù)犯罪偵查部門的立案監(jiān)督。

(二)績效考核機(jī)制的偏頗

職務(wù)犯罪查處成果和法律監(jiān)督效果是檢察機(jī)關(guān)和檢察人員績效考核標(biāo)準(zhǔn)中的重要方面。對公安機(jī)關(guān)立案監(jiān)督力度大，有利提高檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督和公訴部門的考核成績，而對本單位職務(wù)犯罪偵查部門立案監(jiān)督力度大，不僅影響偵查部門的工作業(yè)績，而且有可能影響到單位整體形象和考核成績。尤其是對“立了又撤”的案件進(jìn)行監(jiān)督，得到的負(fù)面評價更是難以承受?，F(xiàn)有的考核機(jī)制沒有全面客觀地考慮撤案的事由，不加區(qū)分地一概對撤案作出否定性的認(rèn)定并給予扣分，在職務(wù)犯罪偵查部門對立案監(jiān)督本身就有抵觸的情況下，立案監(jiān)督部門則更愿意加大對公安機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督力度以獲得高分，從而消極對待對本單位職務(wù)犯罪立案監(jiān)督工作。

（三）職務(wù)犯罪立案監(jiān)督隨意性較大

檢察機(jī)關(guān)開展刑事立案監(jiān)督工作應(yīng)當(dāng)以被監(jiān)督的案件是否符合刑事訴訟法和兩高規(guī)定的刑事立案條件為前提進(jìn)行審查。對職務(wù)犯罪案件應(yīng)否立案的審查監(jiān)督也應(yīng)遵循此項原則。實踐中，個別檢察院認(rèn)為偵查監(jiān)督部門與職務(wù)犯罪偵查部門并列為檢察院內(nèi)設(shè)部門，偵查監(jiān)督部門雖有監(jiān)督權(quán)，但應(yīng)盡量避免干擾職務(wù)犯罪偵查部門的初查和立案偵查工作，以保證職務(wù)犯罪偵查部門放手辦案，多出成績。

（四）違法使用立案裁量權(quán)

《刑法》對一些犯罪規(guī)定了明確的成案標(biāo)準(zhǔn)，最高人民檢察院和公安部等有關(guān)機(jī)關(guān)也對部分犯罪規(guī)定了明確的立案標(biāo)準(zhǔn)。立案標(biāo)準(zhǔn)實際上是立案事實條件的具體化，是確定是否有犯罪事實發(fā)生的具體標(biāo)準(zhǔn)。一般而言，只要達(dá)到了立案標(biāo)準(zhǔn)，就應(yīng)當(dāng)決定立案。但在司法實踐中，一些地方人為提高或降低某些犯罪的立案標(biāo)準(zhǔn)，其中當(dāng)然包括檢察機(jī)關(guān)的自偵案件。比如，有的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的檢察機(jī)關(guān)，對涉嫌貪污、受賄的數(shù)額在5萬元以下的根本就不立案偵查，只要求嫌疑人退出贓款就結(jié)束初查，作出不立案的決定。有的檢察院職務(wù)犯罪偵查部門為了確保不辦錯案，將刑事訴訟法規(guī)定“認(rèn)為有犯罪事實，需要追究刑事責(zé)任”的立案標(biāo)準(zhǔn)提升至移送起訴的高度，為此不惜在立案前就采取立案后才能采取的強(qiáng)制性措施來確保查清事實和固定證據(jù)，等到各種證據(jù)形成鎖鏈，事實也基本查清后，再作出立案決定。筆者認(rèn)為，在無立案裁量權(quán)法律依據(jù)的情形下，這些在立案標(biāo)準(zhǔn)和條件上突破立法的作法明顯帶有“審前預(yù)斷”之嫌，違背了立案標(biāo)準(zhǔn)或然性的要求，是一種違法使用立案裁量權(quán)的行為，一方面會造成不良的社會效果，另一方面會造成部分證據(jù)的獲取存在程序違法現(xiàn)象，極易在審查起訴或庭審時作為非法證據(jù)予以排除，勢必會導(dǎo)致辦案質(zhì)量出現(xiàn)問題，案件最終處理結(jié)果也具有較大的不確定性。

（五）是否立案的決策中存在經(jīng)濟(jì)利益因素

有的檢察院因經(jīng)費(fèi)短缺或者受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動，對職務(wù)犯罪案件的查處采取有選擇立案的方式。對被查對象的違法行為雖已達(dá)到立案標(biāo)準(zhǔn)，但能積極向檢察機(jī)關(guān)交清或多交違法違紀(jì)款項的，不予立案。對不能及時交清違法所得的，則立案偵查。對有多名被查對象且都符合立案條件的案件，有的檢察院職務(wù)犯罪偵查部門為創(chuàng)收，只對其中一名或部分被查對象立案偵查，以此形成強(qiáng)烈暗示，促使所有被查對象積極交納案款。有的被查對象甚至以主動多交案款換取檢察機(jī)關(guān)對自己的行為不予立案或者即使立案也采取非羈押性的強(qiáng)制措施，并給予最輕的處理。這種將立案變成經(jīng)濟(jì)交易的作法，無非是想通過辦案獲得案款，再上交財政后爭取合法的返還款項，為本單位建設(shè)和人員福利待遇博取最大的收益。當(dāng)是否立案的決策中隱藏著巨大的經(jīng)濟(jì)利益因素后，立案監(jiān)督就顯得脆弱無力，難以發(fā)揮應(yīng)有的效用。

(六)法律規(guī)定不完善

最高人民檢察院為適應(yīng)新刑訴法的要求，對《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》進(jìn)行修改時，在規(guī)定對檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪案件不應(yīng)當(dāng)立案而立案進(jìn)行監(jiān)督的基礎(chǔ)上，增加了對不應(yīng)當(dāng)立案而立案進(jìn)行監(jiān)督的內(nèi)容，但仍不能有效解決立案監(jiān)督滯后性和對職務(wù)犯罪偵查部門制約力弱的問題。從外部監(jiān)督制約機(jī)制看，雖然《最高人民檢察院關(guān)于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》中第17條第一款也規(guī)定，人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍包括應(yīng)當(dāng)立案而不立案或者不應(yīng)當(dāng)立案而立案的案件，但并未規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在對直接受理初查的案件決定是否立案時必須告知人民監(jiān)督員。在無被調(diào)查人向人民監(jiān)督員反映問題的情況下，人民監(jiān)督員既無從知曉，也無法監(jiān)督。

二、完善職務(wù)犯罪立案監(jiān)督的對策

（一）平衡內(nèi)外監(jiān)督力度，完善考評考核機(jī)制

我國法律規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對偵查機(jī)關(guān)立案活動的監(jiān)督權(quán)，目的就是希望通過監(jiān)督機(jī)制有效地控制權(quán)力濫用。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)在履行職能時也同樣存在權(quán)力濫用問題，因此，要轉(zhuǎn)變過去那種重對外監(jiān)督，輕對內(nèi)監(jiān)督的錯誤傾向，始終保持監(jiān)督工作的平衡發(fā)展。職務(wù)犯罪偵查部門作為檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，具有依法查處貪污賄賂、瀆職犯罪的職責(zé)，肩負(fù)著反腐倡廉的重任，理應(yīng)在辦案中廉潔、公正、文明執(zhí)法，要比公安機(jī)關(guān)更加自覺地接受監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和立案監(jiān)督部門也應(yīng)樹立正確的監(jiān)督意識，依法、適度、有效地開展立案監(jiān)督，要以“比監(jiān)督別人更嚴(yán)格的要求來監(jiān)督自己”的心態(tài)，在工作中主動監(jiān)督、善于監(jiān)督、敢于監(jiān)督，決不護(hù)短。檢察機(jī)關(guān)還應(yīng)不斷完善績效考核機(jī)制，調(diào)整不合理的考評指標(biāo)，提升職務(wù)犯罪立案監(jiān)督工作在整體考評體系中的比重，正確分析撤案事由，對錯立和合法合理撤案區(qū)分情況分別考評，避免為追求政績而使立案監(jiān)督失去公正性的情況出現(xiàn)，切實解決立案監(jiān)督失衡的問題。

（二）立案監(jiān)督關(guān)口前移

根據(jù)法律規(guī)定和司法實踐，立案監(jiān)督的啟動有三種情形：一是偵查監(jiān)督和公訴部門在審查批捕、起訴時發(fā)現(xiàn)有不應(yīng)當(dāng)立案而立案或者應(yīng)當(dāng)立案而未立案的問題。二是經(jīng)過法庭審理有新的證據(jù)證明被告人的行為可能不構(gòu)成職務(wù)犯罪，檢察機(jī)關(guān)撤回起訴后退回偵查部門補(bǔ)充偵查時發(fā)現(xiàn)存在不應(yīng)當(dāng)立案而立案的問題。三是公民、單位申訴、控告。這三種情形都具有滯后性的特點，表明立案監(jiān)督主要是一種事后監(jiān)督形式。為加強(qiáng)對職務(wù)犯罪立案活動的監(jiān)督，有必要將監(jiān)督工作關(guān)口前移。比如，監(jiān)督部門可以對一些社會影響大、被查對象多的案件提前了解情況，適時派員出席偵查部門的立案討論會議，加強(qiáng)對提請批捕案件的證據(jù)審查力度等，通過關(guān)口前移，加強(qiáng)前瞻性和監(jiān)督力度，促進(jìn)職務(wù)犯罪偵查部門改進(jìn)工作，依法辦案。當(dāng)然，監(jiān)督部門也要明確訴訟監(jiān)督只是一種保障性、補(bǔ)充性的權(quán)力，應(yīng)避免過度地進(jìn)行立案監(jiān)督，以監(jiān)督權(quán)代替職務(wù)犯罪偵查部門的初查權(quán)和偵查權(quán)，而應(yīng)該在立案監(jiān)督活動中，以適度監(jiān)督為原則，監(jiān)督制約而不越權(quán)替代，保障職務(wù)犯罪偵查工作和立案監(jiān)督工作都能協(xié)調(diào)順利開展。

（三）排除啟動立案程序裁量權(quán)

首先在立法上排除啟動刑事訴訟程序裁量權(quán)，立案作為刑事訴訟程序啟動的前提和基礎(chǔ)，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)堅持排除裁量權(quán)這一原則，一切訴訟行為都應(yīng)放在立案之后進(jìn)行規(guī)范。既不能通過提高立案標(biāo)準(zhǔn)對一些案件不立案，也不能為確保辦“鐵案”而置偵查于立案之前，用起訴標(biāo)準(zhǔn)替代立案標(biāo)準(zhǔn)，更不能濫用強(qiáng)制措施。監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)規(guī)定嚴(yán)格履行監(jiān)督職責(zé)，對職務(wù)犯罪偵查部門違法使用立案裁量權(quán)，應(yīng)當(dāng)立案而不立案或者不應(yīng)當(dāng)立案而立案以及在立案前后違法采取強(qiáng)制措施的，要及時向檢察長匯報，要求偵查部門說明理由并督促糾正錯誤，依法保護(hù)公民、組織的合法權(quán)益。在立案監(jiān)督過程中，發(fā)現(xiàn)偵查人員涉嫌徇私舞弊等違法違紀(jì)行為的，應(yīng)當(dāng)移交紀(jì)檢監(jiān)察部門處理；涉嫌職務(wù)犯罪的，依法層報上級檢察機(jī)關(guān)立案查處。

（四）制定切實可行的立案監(jiān)督操作規(guī)程

一是建立檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部職務(wù)犯罪案件信息通報制度和監(jiān)督制約制度?？馗嫔暝V、職務(wù)犯罪偵查、偵查監(jiān)督、公訴、紀(jì)檢監(jiān)察等部門在立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督上應(yīng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)，制定統(tǒng)一完善、便于操作的內(nèi)部信息通報和監(jiān)督制約規(guī)定，按規(guī)定定期相互通報線索初查、立案偵查和立案監(jiān)督、偵查活動監(jiān)督、批捕、起訴等情況，重大案件隨時通報。在有條件的情況下，可建立職務(wù)犯罪案件信息共享平臺，隨時掌握偵查部門辦案流程運(yùn)行情況。發(fā)現(xiàn)在立案方面存在問題后，要按規(guī)定開展監(jiān)督，用制度來管權(quán)、管事、管人，努力提高隊伍整體素質(zhì)和執(zhí)法水平，保障職務(wù)犯罪偵查工作不出問題，確保檢察權(quán)的正確實施。二是建立巡回走訪制度、業(yè)務(wù)部門與社區(qū)對口聯(lián)系制度和職能宣傳制度，在當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)開展的“六進(jìn)”活動中引入社會和群眾監(jiān)督，增強(qiáng)立案監(jiān)督的社會基礎(chǔ)。三是加強(qiáng)與檢察聯(lián)絡(luò)員和人民監(jiān)督員聯(lián)系制度。檢察機(jī)關(guān)可在重點單位和敏感行業(yè)聘任檢察聯(lián)絡(luò)員，建立檢察聯(lián)絡(luò)辦公室，不斷延伸法律監(jiān)督觸角，擴(kuò)大監(jiān)督空間和辦案空間。根據(jù)《最高人民檢察院關(guān)于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》第17條的規(guī)定，人民監(jiān)督員對檢察院應(yīng)當(dāng)立案而不立案或者不應(yīng)當(dāng)立案而立案的情形實施監(jiān)督。監(jiān)督部門應(yīng)積極加強(qiáng)與人民監(jiān)督員辦公室、人民監(jiān)督員和檢察聯(lián)絡(luò)員的聯(lián)系，建立信息共享機(jī)制，認(rèn)真聽取人民監(jiān)督員對偵查部門立案工作的建議和檢察聯(lián)絡(luò)員的信息反饋，及時發(fā)現(xiàn)問題并開展立案監(jiān)督工作。

（五）充分行使立案監(jiān)督調(diào)查權(quán)

《人民檢察院刑事訴訟法規(guī)則》和《人民檢察院立案監(jiān)督工作問題解答》中，都規(guī)定人民檢察院在立案監(jiān)督中可以調(diào)查、核實偵查機(jī)關(guān)提供的有關(guān)證據(jù)材料，賦予了偵查監(jiān)督部門和控告申訴部門在進(jìn)行立案監(jiān)督時享有調(diào)查權(quán)，以保證立案監(jiān)督的準(zhǔn)確性，但這些規(guī)定又過于原則，在實踐中不便操作，需要監(jiān)督部門不斷開拓工作思路，在實踐中靈活掌握和執(zhí)行。由于對職務(wù)犯罪偵查部門的立案監(jiān)督屬于檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督，在履行監(jiān)督職責(zé)時遇到的阻力比較大，所以調(diào)查權(quán)的行使需要在提高發(fā)現(xiàn)問題能力的基礎(chǔ)上，爭取主管檢察長對開展立案監(jiān)督工作的堅定支持，并在限定的時間內(nèi)充分行使立案監(jiān)督調(diào)查權(quán)，全力完成調(diào)查任務(wù)。調(diào)查結(jié)束后應(yīng)當(dāng)制作調(diào)查報告，報請檢察長或檢察委員會決定。從性質(zhì)上看，立案監(jiān)督調(diào)查權(quán)是立案監(jiān)督權(quán)的輔助性權(quán)力，調(diào)查結(jié)束并不表明立案監(jiān)督工作的結(jié)束，監(jiān)督部門還應(yīng)跟蹤督促，按照檢察長或檢委會的決定落實處理結(jié)果，以保證監(jiān)督實效。

（六）加大對檢察機(jī)關(guān)的財務(wù)監(jiān)督和經(jīng)費(fèi)保障力度，消除為創(chuàng)收辦案的利益根源

檢察機(jī)關(guān)財務(wù)、偵查、偵查監(jiān)督、公訴等部門要加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，嚴(yán)格按照“收支兩條線”的規(guī)定處理扣押凍結(jié)的款物，做到“一案一清，一事一清”，對扣押凍結(jié)款物的名稱、種類、數(shù)量等特征要逐案逐項詳細(xì)登記，移交財務(wù)和上繳財政又返還的，要數(shù)據(jù)準(zhǔn)確，列清明細(xì)，往來票據(jù)手續(xù)要入賬和裝卷，做到財務(wù)和卷宗相映相符，隨時備查。紀(jì)檢監(jiān)察部門要切實發(fā)揮作用，應(yīng)對扣押凍結(jié)涉案款物處理進(jìn)行全程監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題要及時指出和監(jiān)督糾正，對違法違紀(jì)人員要堅決處理。同時可根據(jù)扣押凍結(jié)涉案款物的程序特點建立起完善的管理監(jiān)督制度，尤其要對那些已收繳了違法違紀(jì)款項卻沒有立案的案件必須重點檢查，在實踐中不斷強(qiáng)化監(jiān)督管理，使“軟約束”上升為“硬約束”，取得約束檢察人員執(zhí)法行為的實效，最大限度地減少檢察人員在立案環(huán)節(jié)上的違法違紀(jì)現(xiàn)象。上級檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)加強(qiáng)對下級檢察機(jī)關(guān)扣押凍結(jié)涉案款物的專項檢查力度，使類似的檢查常態(tài)化，還要以檢查結(jié)果為依據(jù)，注重對立案監(jiān)督開展情況的調(diào)研，進(jìn)一步健全相關(guān)工作制度。另外，國家應(yīng)落實從優(yōu)待檢政策，增加對檢察機(jī)關(guān)的財政支持。要在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，加大對基層檢察院尤其是中西部經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)檢察院的辦公經(jīng)費(fèi)保障力度，按實際需要逐年增加財政投入，徹底解除檢察機(jī)關(guān)的后顧之憂和制約檢察機(jī)關(guān)發(fā)展的瓶頸，根除為創(chuàng)收而決定是否立案和違規(guī)違法扣押凍結(jié)涉案款物現(xiàn)象的利益基礎(chǔ)。

(七)完善立案監(jiān)督法律規(guī)定

刑訴法應(yīng)當(dāng)增加檢察機(jī)關(guān)接到不應(yīng)當(dāng)立案而立案的控告或申訴時有提前介入調(diào)查的權(quán)力。人民檢察院刑事訴訟規(guī)則中可增加職務(wù)犯罪偵查部門初查后應(yīng)將是否立案的決定向偵查監(jiān)督部門報告?zhèn)浒傅臈l款，以增強(qiáng)監(jiān)督部門的主動性和立案監(jiān)督力度。人民監(jiān)督員工作規(guī)定中應(yīng)完善人民監(jiān)督員實施監(jiān)督的途徑，比如可以規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)每年可以定期邀請人民監(jiān)督員參加職務(wù)犯罪案件立案工作評析會，主動聽取人民監(jiān)督員的意見建議。也可規(guī)定被查對象對檢察機(jī)關(guān)是否立案的決定有異議時，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)主動告知其可以申請聽證會，或者向人民監(jiān)督員申請立案監(jiān)督等。職務(wù)犯罪立案監(jiān)督法律規(guī)定的完善，還必須考慮其適用條件，而不能過度擴(kuò)張監(jiān)督的范圍和內(nèi)涵，以至于干擾正常的職務(wù)犯罪偵查工作，應(yīng)在充分“尊重和保障人權(quán)”和維護(hù)公共利益的基礎(chǔ)上，確保職務(wù)犯罪偵查工作無障礙地開展，以順應(yīng)當(dāng)前打擊貪污賄賂瀆職侵權(quán)犯罪的緊迫需要。

注釋：

［1］王守安：《檢察裁量制度理論與實踐》，中國人民公安大學(xué)出版社第一版，第56頁。