民主法治視野下的村規(guī)民約建設研究

□范忠信

·毛澤東同志批示“楓橋經驗”50周年紀念號

民主法治視野下的村規(guī)民約建設研究

□范忠信

一、引言

“楓橋經驗”雖然只是發(fā)生在浙東地區(qū)一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內地方糾紛解決和社會治安控制的相關經驗，但是對于當代中國的基層社會治理和建設而言有著普遍性意義。透過“楓橋經驗”，我們可以了解當代中國農村基層社會的一般狀況及問題所在，了解基層治理的經驗及教訓。無論是對已有的“楓橋經驗”的總結研究，還是旨在升華“楓橋經驗”為基層自治之范本的新研究，都旨在透過一個傳統(tǒng)與現(xiàn)代劇烈碰撞的典型鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方，了解中國基層社會的治理現(xiàn)實，總結基層社會治理的要害所在，提出中國基層社會治理的新思路。所以，我們將研究的重點放在涉及農村基層社會的現(xiàn)行秩序框架設計——村規(guī)民約上。

村民自治規(guī)約體系的制定，是村民自治深化的要求和體現(xiàn)。近年來，中國農村改革特別是新農村建設問題，實際上都與村民自治的規(guī)范體系的完善有關。這一問題，牽涉到當代中國民主體制發(fā)展與基層法制建設等多方面內容。全國人大常委會法制工作委員會、國務院法制辦公室、民政部等部門早已從官方角度把“村民自治”界定為：“在農村基層由群眾按照法律規(guī)定設立村委會，自己管理自己的基層事務，是我國解決基層直接民主的一項基本政策，是一項基層民主制度?！雹僖虼?，村民自治的深入推行，意味著國家行政觸角在農村社會治理中的進一步收縮，意味著國家法制為村民自己管理自己的事務越來越留下明確的空間，意味著村民自己管理自己事務的權限擴大或越來越明確，以及意味著村民公共事務管理的規(guī)范體系的發(fā)展完善。

村規(guī)民約是指生活在一定區(qū)域內的村民通過民主協(xié)商而制定的共同遵守的行為規(guī)范。自《村民委員會組織法》實施以來，村規(guī)民約建設也得到了長足發(fā)展。村規(guī)民約在一定程度上顯示了村民創(chuàng)制、實施和維護規(guī)范的能力，也體現(xiàn)了村民自治的發(fā)展水平。在鄉(xiāng)村社會，對于村民的思想、信仰、認識，國家的法律體系難以有效覆蓋。因此，村規(guī)民約的規(guī)范化、系統(tǒng)化建設存在著巨大的發(fā)展空間，同時也為村規(guī)民約進入法治軌道提供了重要契機。村規(guī)民約涵蓋了村民對生產和生活秩序的共同追求及由此而形成的價值判斷，村民的意見、習慣、追求等共同意志通過村規(guī)民約得以正確表達，同時在法治精神的指導下使其更加規(guī)范化、系統(tǒng)化，不僅有利于農村社會實現(xiàn)“民主法治村”的建設目標，也會對國家依法治國的總體戰(zhàn)略帶來積極意義。

二、楓橋地區(qū)村規(guī)民約的發(fā)展軌跡

1978年前后，安徽鳳陽小崗村農民自發(fā)“包產到戶”以后，家庭聯(lián)產承包責任制開始在全國鋪開，到1983年基本在全國確立。隨著農村經濟體制改革的深入，農村政治體制也開始全面變革。1982年，第五屆全國人民代表大會修訂憲法，確立恢復鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制和村民委員會制度，啟動了農村政治制度改革的大幕。1983年10月，國務院發(fā)布了《關于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，這標志著人民公社體制徹底解體。人民公社被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府取代，生產隊被村委會取代，生產小隊被村民小組取代。1987年11月，第六屆全國人大常委會第23次會議審議通過了《村民委員會組織法》（試行），該法自1988年6月1日開始實施，中國農村社會的村民自治和直接選舉開始全面實施。但這部法律過于原則和籠統(tǒng)，規(guī)定各省、直轄市、自治區(qū)人大常委會可以根據(jù)本地區(qū)的實際情況，制定相應的實施程序和辦法。1998年《村民委員會組織法》實施以后，村規(guī)民約也開始出現(xiàn)了一系列新的變化和發(fā)展。以下是從1977年開始，楓橋地區(qū)村規(guī)民約的主要樣本。

（一）《1977年楓橋區(qū)檀溪公社泉四大隊治安公約》。早在1977年，楓橋地區(qū)的一些村莊就著手制定了一系列治安公約，當時的干部認為：“要搞好治安，總得有個大家遵守的章程。于是在黨支部的領導下，針對本大隊存在的問題，討論制定了八條公約?！碑敃r干部群眾已經意識到：“亂罰款、亂處罰，不合政策不合法，看看厲害實際松，使違法的人內心記私仇，臉皮撕破橫豎橫，今后不能采用這種辦法。經過討論，明確了公約內容做到兩個清楚。就是提倡什么，反對什么，是非清楚；守法、違法，界線清楚。執(zhí)行公約要做到兩個為主，就是要以表揚遵紀守法的為主，對違約的以耐心說服教育為主?！币韵率沁@部公約的具體內容：第一，擁護黨中央，嚴格按照新憲法和國家政策法令辦事。第二，提高革命警惕，不聽信謠言，不收聽敵臺廣播，發(fā)現(xiàn)反動言行和可疑跡象，立即報告。第三，按照黨的政策，嚴格監(jiān)督和教育改造“四類分子”。第四，自覺維護治安秩序，做好對違法犯罪人員的幫助教育。第五，保衛(wèi)社會主義公有制，不糟蹋莊稼，不偷砍山林，不外流，堅決同貪污盜竊、投機倒把活動作斗爭。第六，做好防火工作，維護交通安全。第七，執(zhí)行安全防范制度，加強對糧食、現(xiàn)金、票證、農機、農藥、耕牛等安全管理。第八，增強人民內部團結，不準打人罵人。第九，加強對青少年的法紀教育，堅決同階級敵人的腐蝕活動作斗爭。第十，尊重社會公德，發(fā)揚社會主義新風尚。②

由于歷史的局限性，在那個特殊的歷史時期，當?shù)氐母刹咳罕妼Ψ傻恼J識總體還比較模糊，但他們已經認識到鄉(xiāng)村社會需要自身創(chuàng)造規(guī)則來實現(xiàn)自我管理和自我保護，也顯示了人民群眾具備自我創(chuàng)造規(guī)則的力量和智慧。該公約主要涉及的是農村地區(qū)的社會治安，表明了安全生活是群眾最迫切的需求，也顯示了加強農村地區(qū)的社會穩(wěn)定與安全是這個時期最重要的任務之一。該公約自創(chuàng)立之日起，便得到了人民群眾的高度認可，其中的一個重要方面是它以教育說服為主，體現(xiàn)了更多的人文關懷。這也說明楓橋地區(qū)在社會綜合治理和鄉(xiāng)村自治方面有著優(yōu)良的歷史傳統(tǒng)。

（二）《1987年楓橋區(qū)樂山鄉(xiāng)大溪村村規(guī)民約》。1980年以后，農村經濟發(fā)展迅速，基層自治取得重大進步，部分村民委員會根據(jù)當時的實際情況，開始著手村規(guī)民約內容的調整。1987年1月，當時的楓橋區(qū)樂山鄉(xiāng)大溪村制定了相關村規(guī)民約。該村規(guī)民約主旨是：“為了加強治安管理，維護社會秩序和公共安全，保護村民的合法權益，保證我村的兩個文明建設的順利進行。”在維護村莊公共安全的基礎上進一步明晰了村民權益的保障。值得注意的是，相關的行政法規(guī)也得到了高度關注。該村規(guī)民約宣稱“按照《中華人民共和國治安管理處罰條例》的有關規(guī)定，結合本村的實況，特制定本村規(guī)民約”，實際上就是依據(jù)行政法規(guī)的力量，強化村規(guī)民約的權威性。該村規(guī)民約主要內容如下：（1）全村人民要堅持四項基本原則，堅決貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策，自覺維護遵守憲法及各項法律規(guī)定的權利和義務。（2）有下列擾亂公共秩序，妨礙公共安全行為之一，尚不夠刑事處罰及拘留條件的，處以罰款：擾亂辦公室、學校、企事業(yè)單位、電影院、青年民兵之家、小醫(yī)院、汽車站、運動所及其他公共場所的；尋釁滋事、打架斗毆、煽動鬧事及其他流氓活動的；在汽車站、汽車路周圍、村內及田地路兩旁長期堆放物資，影響交通、行路，不聽勸阻的；在溪坑兩旁搭棚、倒物不聽勸阻的；未經同意，大中型拖拉機、汽車進村，及手扶拖拉機進入田地的；私拉亂接電線、燈頭及其他禁用電器，偷漏電度，拒交電費的；過失造成各類火災的。（3）有下列侵犯他人人身權利行為之一，尚不夠刑事處罰及拘留條件的，處200元以下罰款：毆打他人，造成輕傷的；非法侵入他人住宅，無故損害他人財物的；公然侮辱，惡意中傷他人的，或者捏造事實，誹謗他人，誣陷好人的；虐待老人、婦女兒童和家庭其他成員要求處罰的。（4）對下列偷盜和損害集體、個人財物，尚不夠刑事處罰，不夠拘留條件的，除追回原物、賠償損失外，酌情并處被偷竊損壞財物價值1—5倍的罰款：損壞房屋、道路（包括路上石板）、橋梁、機械、電器、線路、自來水設施的；偷竊或損壞農作物、農機具、各類山林資源（包括蓖麻、白竹、爛竹、紙花）的；偷竊或損壞各類企業(yè)原材料、成品、半成品的。（5）對違反“三大國策”，搞封建迷信、賭博活動的分別處以下罰款：建房未批先造，批少造多，離村中石板路心三公尺挑陽臺的，酌情給予拆除和每平米10—15元的罰款。堅持一胎上環(huán)、二胎結扎為主的綜合生育措施；對超生育二胎的處1500元以上的罰款（批準為“小口子”的例外）；對早婚早育每月處30元罰款；給批準為“小口子”對象的在生育前收回全部獨子待遇，預交押金200元，生后結扎后全部歸還。樹木堅持有證采伐，對濫伐者按森林法條例處理。對搞封建迷信活動（除傳統(tǒng)的習俗外）、傳看黃色下流書籍的給予批評教育，屢教不改的每次處30—50元罰款。對聚眾賭博的每次處200元以下罰款，賭具沒收。本公約各條可同時附加罰放電影一場。本公約報送鄉(xiāng)黨委、鄉(xiāng)政府、鄉(xiāng)司法辦公室各一份，發(fā)至村屬各單位、各戶。本公約自1987年1月15日起實行。

從上述內容我們可以看出，上世紀80年代，人們的權利意識逐漸覺醒，村規(guī)民約也充分考慮到群眾權益的保護；同時也可以看出，其法治意識還是比較淡薄的，處罰主要是依靠罰錢來實現(xiàn)。該村規(guī)民約反映出那個時代的歷史特征。

（三）《楓溪村慈善協(xié)會章程》。眾多資料顯示，農村地區(qū)的社會保障極其薄弱是引發(fā)糾紛的重要原因，特別是老年人的贍養(yǎng)和弱勢群體的生活方面。即使在東部發(fā)達地區(qū)的村莊，同樣存在這些問題。為此，楓橋的部分村莊積極摸索相應的解決辦法。楓橋鎮(zhèn)楓溪村“兩委”認為，應該強化社會保障底線，毅然于2002年首創(chuàng)建立“村慈善協(xié)會”。新制訂的《村慈善協(xié)會章程》規(guī)定：每年提取村公益金的20%（約8000元左右）投作慈善協(xié)會基金；協(xié)會隨時吸納社會捐助（當時的村黨支部、村委干部和一批青年積極分子曾帶頭義務獻血，把發(fā)給自己的200元營養(yǎng)補助費作為第一筆捐款轉贈給村慈善協(xié)會）。村慈善協(xié)會規(guī)定?？顚Ｓ茫S時對病貧災禍及突發(fā)事故的當事人實施救助。與村中以往的扶貧撥款相比，村慈善協(xié)會顯現(xiàn)了以下三大優(yōu)勢：一是應急快。省掉了許多“臨時抱佛腳”的申請、討論、批準等煩瑣手續(xù)，隨時實施救濟，300元以下救濟款可由慈善協(xié)會班子成員當場決定。二是籌款順。村慈善協(xié)會適于常年性、日常性地吸納社會捐助資金；而且以“慈善”名義吸納，更易于被社會各階層所接受，更具有人情味。三是保障大。由村常年提留20%的公益金作底，?？顚Ｓ茫鸪鋵?。該村村民駱某，因早年近親結婚，三個兒子一啞一瘸一殘疾，常年領受救濟；他第二個兒子駱某2001年患膽結石，生命垂危。村干部得知這一情況后，連夜緊急召開村“兩委”擴大會議統(tǒng)一思想，先由村照顧出資2000元，急送市人民醫(yī)院搶救，第二天村干部分頭上門捐款，共捐助資金10000多元。由于搶救治療及時，手術后駱某已恢復健康。村民們紛紛贊揚說：“當今村干部確實為民所急，為民所需?！雹?/p>

上述材料表明，楓溪村充分發(fā)揮了村“兩委”的核心作用，在農村社會保障方面進行積極探索。這些探索盡管明顯地帶有應急型補助的特點，但畢竟在資金的積累方面走出了一條道路，即以村公益金為基礎吸收社會力量的捐助。

（四）《2001楓橋鎮(zhèn)勤農村衛(wèi)生公約》。改革開放以來，中國鄉(xiāng)村社會發(fā)生了重大的變化，由于鄉(xiāng)村工業(yè)化的全面開展以及村民生活空間的逐漸私人化，村莊的集體公共事務在1998年村民自治全面推進之前陷入了無人管理的困境。特別是一些村莊的生態(tài)環(huán)境受到了很大的破壞，衛(wèi)生狀況非常之差。1998年村民委員會“海選”鋪開以后，這些關系村民日常生活的公共事務逐漸推向前臺，村黨支部與村民委員會工作重點也開始轉移到村莊的公共事務上來。如2001年5月20日，楓橋鎮(zhèn)勤農村（現(xiàn)陳家村勤農自然村）“兩委”就制定了《勤農村衛(wèi)生公約》。該公約的主要目標是：“為爭創(chuàng)文明村，開展群眾性環(huán)境衛(wèi)生整治，切實美化、凈化、綠化、亮化村容村貌，做到人人講衛(wèi)生、促健康，戶戶愛清潔、保環(huán)境，從而達到整前、保今、治后的目的，基本實現(xiàn)村中屋無露天糞坑、無露天垃圾、無污水坑井，公共廁所、垃圾站無蚊無蛆?！痹摴s的主要內容是：第一，環(huán)境衛(wèi)生、村容整潔實行各戶自治，做到自己房前屋后自己清，家家負責、人人動手，努力爭創(chuàng)文明戶。第二，大小便倒入儲糞池，垃圾倒入垃圾站，不在公廁便坑內或水坑、水塘旁倒小便，不亂倒垃圾、污水、污物、塑料制品等廢物，違者除“誰倒誰清”外，罰款50元。第三，保持公共場所、樓群周圍整潔，不準在公共場所、樓群周圍亂倒亂堆建筑廢物，違者除無償拆除外，罰款100元。第四，提倡保護環(huán)境衛(wèi)生人人有責，不亂建豬糞坑，嚴禁挖建露天糞坑，不亂搭棚，違者罰款200元。第五，在公廁內，要保持整潔，做到廁內無繩、無蚊、無蛆，不準在廁內隨地大小便，違者除自行清除外，罰款50元。第六，在垃圾站房內，不準倒糞便（包括袋裝、桶裝）、亂堆建筑廢物、死禽畜等，違者除自行清除外，罰款50元。第七，愛護公共設施，嚴防破壞和偷盜公廁、垃圾站設施部件，違者罰款，并報派出所備案。嚴禁損壞和偷盜周圍樹木，違者按情節(jié)輕重分別處以經濟賠償，并追究法律責任。第八，村衛(wèi)生公約在村公開欄內張貼，村民不僅要遵守公約，并要以此為依據(jù)，互相監(jiān)督，使本村的衛(wèi)生工作更上一個新臺階。

（五）《2006年楓源村民主治村規(guī)程》。2006年，諸暨市開展了大規(guī)模行政村合并工作，村規(guī)模迅速擴大，為適應規(guī)模調整以后村莊管理的現(xiàn)實需求，部分村莊開始重新制定相應的村規(guī)民約，其中楓橋鎮(zhèn)楓源村制定了別具時代特色的《民主治村規(guī)程》。該規(guī)程宗旨為：“為規(guī)范健全村民自治運行機制，不斷增強村級班子的整體功能，加快推進新農村建設，根據(jù)《中國共產黨基層組織工作條例》和《浙江省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》等有關法規(guī)，結合我村實際，特制訂本規(guī)程?！逼鋵嶋H內容按照民主決策、民主管理、民主監(jiān)督來劃分。首先，該規(guī)程明確重大事項決策制度。規(guī)定重大村務決策堅持先黨內后黨外、先黨員后群眾和民主集中制的原則，按照“三上三下”的步驟進行。其次，明確了村“兩委”聯(lián)席會議制度。規(guī)定村“兩委”聯(lián)席會議一般每月召開2次，必要時隨時召開。會議由村黨支部書記召集和主持，主要任務是學習傳達上級文件、會議精神，研究部署工作，討論需提交村民代表會議決定的有關事項，落實村民代表大會討論通過的重大決定，處理村級日常事務。會議實行民主集中制原則，村“兩委”三分之二以上應到會成員參加會議，會議有效；表決事項需應到會村“兩委”成員過半數(shù)通過方能有效；村“兩委”成員無故不參加會議的，不計應到會人數(shù)。再次，強化財務管理制度。由村務監(jiān)督委員會負責對村集體的財務運行實行民主監(jiān)督和管理。村務監(jiān)督委員會應當定期開展監(jiān)督活動，對本村的收支票據(jù)逐筆審核。對符合制度、手續(xù)完備、內容真實的憑證由村務監(jiān)督委員會主任加蓋村財務監(jiān)督章，對手續(xù)不規(guī)范或開支不符合制度的憑證退回有關人員。村級一切財務開支必須按照規(guī)定的批準權限進行審批。最后，確立村務監(jiān)督委員會制度。村成立村務監(jiān)督委員會，人員為3人。在村黨支部的正確領導下，對村“兩委”執(zhí)行黨的路線、方針、政策及村級各項管理制度情況實行監(jiān)督，對村事務、財務公開清單和報賬憑證進行審核，對村委會不按照村務管理制度規(guī)定做出的決定或決策提出廢止建議，根據(jù)多數(shù)村民和村民代表的意見，對不稱職的村委會成員提出罷免意見，提請村黨支部報上級黨委、政府后，依法啟動罷免程序。另外，建立經濟責任審計制度。村干部任期屆滿或離任的，要接受鎮(zhèn)黨委、政府組織的經濟責任審計。對群眾關注的村級財務、主要建設工程或需要審計的其他重大事項實行專項審計。對在審計中查出侵占集體資產、鋪張浪費的，要責令其如數(shù)退賠；對涉及違法違紀的，需要給予黨紀處分的移交紀檢機關處理；構成犯罪的移交司法機關依法追究當事人的法律責任。

三、《楓橋鎮(zhèn)陳家村村規(guī)民約》的設計思路

陳家村位于楓橋鎮(zhèn)北面，東至楓湄公路，緊靠楓北工業(yè)園區(qū)，南臨紹大線，西以楓山公路為界，由新農、勤農、進農、化農四個自然村合并而成。全村有1321戶3772人，黨員163名，村民代表46名，村民小組23個，水田1207.22畝，旱地108.1畝，山林2214畝。2010年人均純收入17268元。近年來，陳家村按照“鞏固提高一批、正在建設一批、打好基礎一批”的基本發(fā)展思路，突出重點，全面推進社會主義新農村建設。村內道路硬化面積90000平方米、綠化面積15000平方米；全村共建標準垃圾站26個，標準公廁11個。全村基本實現(xiàn)了道路硬化、環(huán)境綠化、村莊凈化的新農村建設工作目標。自2006年行政村合并以來，陳家村先后被評為全國村民自治與和諧社會建設的模范村、浙江省五星級“民主法治村”、浙江省村務公開民主管理示范村、紹興市“五好”基層黨組織、紹興市文明村、諸暨市一級綜治工作組、諸暨市鄉(xiāng)風文明示范村等榮譽稱號。

2006年12月7日，筆者應楓橋鎮(zhèn)政府之邀，在當?shù)馗刹咳罕姷娜f(xié)助下，多次進駐楓橋，進行實地調研。在一系列調查研究的基礎上，根據(jù)《村民委員會組織法》，根據(jù)“村民自治”的基本理念和原則，根據(jù)陳家村村情，筆者草擬了《陳家村村民自治章程》和 《陳家村村民會議及村民委員會組織章程》、《陳家村村籍管理規(guī)約》、《陳家村土地及建房管理規(guī)約》、《陳家村財務管理規(guī)約》、《陳家村計劃生育規(guī)約》、《陳家村治安與消防規(guī)約》、《陳家村糾紛預防與調解公約》、《陳家村環(huán)保公約》、《陳家村村務公開規(guī)約》、《陳家村婚喪喜慶事務公約》、《陳家村家庭關系公約》、《陳家村殯葬與公墓管理規(guī)約》等13個規(guī)范性草案，最后形成《陳家村村規(guī)民約》。2008年7月，《陳家村村規(guī)民約》在經陳家村村民代表會議表決后，正式實施。該村規(guī)民約主要是根據(jù)如下思路設計而成的。

（一）關于鄉(xiāng)村自治中民間習慣與國家法律的沖突問題。在傳統(tǒng)中國的民間社會里，始終保持著法律多元的狀態(tài)。在官方律令的統(tǒng)一轄制之下，民間習慣也一直在調整著基層社會民眾的日常生活行為。近代以來，中國社會的法律與秩序從上至下都發(fā)生了根本性的變化。在這種變局之下，傳統(tǒng)習慣是否仍然存在以及以什么方式存在？在當代中國鄉(xiāng)村生活中傳統(tǒng)習慣是否仍然保持著影響力？民間習慣與國家法律到底存在哪些沖突？在當今的鄉(xiāng)村自治運動中我們該以何種態(tài)度對待這些民間習慣？……等等。這些問題顯然已經成為我們在進行法治型鄉(xiāng)村自治問題的討論中不能回避的話題。

傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村風俗習慣是指那些在特定的社會環(huán)境下，受民族自身生成的主流文化價值觀的支配性影響，并在歷史延續(xù)中長期積淀下來的行為方式與心理認同。包括飲食、婚姻、喪葬、祭祀、交易等諸多習慣性活動，并在特定區(qū)域強制性適用。有學者依民間習慣的調整范圍和調整對象，將其主要分為以下幾種：（1）家法族規(guī)，主要是指在血緣基礎上形成的，規(guī)范家族內部的宗法事務、婚姻與繼承、家庭糾紛等事項的各種規(guī)章；（2）村規(guī)民約，主要是指在地緣基礎上形成的，調整某特定村莊內部事務的各種規(guī)章；（3）宗教法規(guī)，指處理宗教組織、宗教禮儀、宗教戒律等事務的各種規(guī)章；（4）行業(yè)規(guī)章，主要是指調整特定職業(yè)的從業(yè)條件、從業(yè)方式、行業(yè)禁忌及職業(yè)道德等方面的規(guī)則；（5）其他慣習，主要是指調整特定區(qū)域內社會組織、婚姻家庭、財產歸屬、民族禁忌及對違反者進行懲罰的各種規(guī)章。④我們在諸暨的調研過程，基本集中在對各村慣行作法、縣鄉(xiāng)慣行作法、家法族規(guī)的遺留等三個方面。

在當前中國的法制建設中，國家法制統(tǒng)一化趨勢使得民間習慣的生存空間日漸消亡。應否尊重民間傳統(tǒng)并給民間習慣法保留相應的空間，還是通過國家力量對其進行徹底改造？這個問題在當前新的鄉(xiāng)村自治運動開始全面推行之后已經變得異常重要。學界一般認為，中國鄉(xiāng)村社會存留的各種非正式制度是基層社會共同認同的并已經“內化”在行動者潛意識中的一種約束機制，這些不成文的行為規(guī)約可以有效解決鄉(xiāng)村人際中的摩擦、矛盾和沖突，國家法制應該予以一定的承認，應該一定程度上體現(xiàn)于今日正式制定的村規(guī)民約體系中。

在鄉(xiāng)村社會糾紛解決的通常途徑中，當國家法和鄉(xiāng)規(guī)民約出現(xiàn)沖突時，由于習慣性規(guī)約得到多數(shù)鄉(xiāng)民的認同，故依據(jù)習慣解決糾紛的結果往往更能獲得眾人接受。有些習慣，盡管從國家制定法角度來看似乎不合法律，但基層干部和村民認為國家法在基層社會的許多糾紛解決中無法發(fā)揮效力，因為村民們對國家制定法大多不了解也不認同，按照習慣處理更能保持鄉(xiāng)村社會的和諧。事實上，鄉(xiāng)規(guī)民約對于地方秩序建構的作用并不以國家法的接受為前提。

民間習慣與國家法制的確常存在沖突。鄉(xiāng)村習慣的覆蓋面是特定的，即通常以某一村莊或鄉(xiāng)域為界，而對其外部秩序的狀態(tài)難加考慮。“十里不同風，百里不同俗”的情形是典型的寫照。在糾紛解決中，鄉(xiāng)間習慣或鄉(xiāng)規(guī)民約只關注村莊集體秩序與鄉(xiāng)民個體間關系的恢復，只是“以維護村落整體利益、維護村落整體秩序為目的”。⑤與此相對，國家法制的秩序覆蓋面則是整體性、普適性的，對特定群體心理認同的考慮顯然要比該特定群體自身生活中形成的習慣性規(guī)約要弱，由此就很可能導致兩者在利益維護范圍上出現(xiàn)較大偏差，從而產生沖突。

通過在諸暨的調研，結合當前全國鄉(xiāng)村自治運動的實際狀態(tài)，我們對鄉(xiāng)村社會習慣保留問題有了更深的認識。筆者認為，根據(jù)村民自治的法律原則，在處理鄉(xiāng)村社會的利益關系或有關沖突時，我們應充分尊重村民的自治權力，承認在處理村內事務時在一定程度上適用當?shù)氐牧晳T。應該對適合維護村落社會公認的正常秩序的自治性規(guī)約進行一定的審查，在村民自治的相關規(guī)約草案中正式認可那些與現(xiàn)代法治理念沒有根本矛盾并被村民普遍認可、接受的民間習慣。如果機械地理解國家法制標準而簡單地宣布民間規(guī)約無效，將會為日后鄉(xiāng)村事務平添很多糾紛，也會為已有的糾紛解決留下太多的后患。因此，在陳家村的自治規(guī)約體系的起草中，我們在村籍、土地與建房、分家析產、贍養(yǎng)撫養(yǎng)、婚喪喜慶等事務方面較大程度地考察和采納了當?shù)囟嗄晷兄行У牧晳T作法。比如在村籍取得問題上，當?shù)囟嗄甑牧晳T作法是多女而無子的民戶，只允許其中一女招贅入村的丈夫取得村籍，其余招贅女婿不能取得村籍。這種看來男女不平等的作法，符合中國傳統(tǒng)倫理，也是當?shù)匕傩找恢闭J同的，且僅僅是在村自治權益的范圍內的不平等，不涉及國家法制的權益范圍，應該是一種實事求是的處理方式。

（二）黨支部領導權與村民委員會自治權之間的沖突問題。按照我國現(xiàn)行的政治體制，村民自治是在黨的領導下的基層群眾自治。因此，在涉及鄉(xiāng)村的政治、經濟、社會等實際事務方面，村黨支部具有最終決定權。在鄉(xiāng)村權力的實際運作中，基于法律規(guī)定的交叉性與模糊性，我們往往會遇到黨的領導權與村民自治權之間的重疊與沖突，這也已經成為當前鄉(xiāng)村自治運動中的一個難以恰當處理的難題。

由于現(xiàn)有法律的模糊，村委會與黨支部的權限交叉重疊，責權不明，相互之間很容易發(fā)生推諉和扯皮現(xiàn)象。具體而言，村民委員會的性質與法律地位在現(xiàn)行法律規(guī)范中存在以下兩方面的缺陷：第一，村民委員會是村民自治組織還是基層國家機構，在《憲法》條文中存在邏輯缺陷。1982年《憲法》第一百一十一條規(guī)定，村民委員會是“基層群眾性自治組織”。但因第一百一十一條是《憲法》第三章“國家機構”的第五節(jié)“地方各級人民代表大會和地方各級人民政府”下的最后一條，因而造成一種錯覺：村民委員會是一級政權機構、是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的下級組織。而實踐中村民委員會恰恰又很容易被村民這樣認同，并且村民委員會權力的實際運作風格與其之上的地方國家機構又幾近一致。第二，村民會議與村民委員會之間的相互關系在《村民委員會組織法》中略顯混亂?！洞迕裎瘑T會組織法》在其第二條中明確規(guī)定，村民委員會是基層群眾性自治組織，但同時又在多個條款中規(guī)定，村民委員會負責執(zhí)行村民會議的決定并接受村民會議的監(jiān)督等。這樣一來，村民委員會就同時具備了兩種身份：一方面它是基層自治性組織，具有單獨自治性權力的主體資格；另一方面它又是村民自治權力機構（村民會議）的執(zhí)行機構，是由村民選舉出來的3～7人組成的一個常設性內部執(zhí)行機構。如此對于村委會的法律地位就難以真正定位，其對于村民會議的決議是否能真正執(zhí)行，以及村民會議是否能對其真正形成監(jiān)督就難以預料。

另一方面，村黨支部特別是村支書的職權在現(xiàn)行法律中缺乏規(guī)定。村黨支部作為執(zhí)政黨在農村的基層組織，享有對村民自治的政治領導權，這是中國共產黨對國家政治領導權在農村的延伸，也是憲法和法律明確規(guī)定的。村民自治必須在黨組織引導下運行，“堅持黨的領導”作為主流強勢話語的存在直接導致的結果是，不管村委會選舉如何，中國共產黨最基層組織的村黨支部必須“發(fā)揮領導核心作用”，要么“兩委”合一，村黨支部書記兼任村委員會主任，要么“兩委”分開，但村黨支部書記也要“領導”村委會主任。村黨支部書記的選舉受到上級黨組織的嚴格設計和控制。因此，村黨支部書記成為實際上由上級黨委任命的村“兩委”一把手。在《村民委員會組織法》頒布實施之后，村支書的地位多少有些尷尬。雖然1999年2月的《中國共產黨農村基層組織工作條例》規(guī)定村支部具有“領導和協(xié)調本村經濟建設和社會發(fā)展中的重大工作”的職能，但相比民選的村委會主任，由上級黨組織操縱選舉（有時直接任命）的村支書明顯缺乏開展工作的群眾基礎及足夠的群眾信任，有時就難免發(fā)生幾十人選舉的黨支書與上千人選舉的村委會主任到底誰說了算的問題。我們在諸暨的調研，很大程度上關注了這一問題。我們起草的《陳家村自治章程》和《陳家村村民會議和村民委員會組織章程》，都相當程度上本著“堅持黨的領導”的原則解決了“兩委”之間的權力沖突問題。草案規(guī)定，村黨支部領導村委會實行本村自治。村民委員會應接受村黨支部領導并向其匯報工作。提交村民會議、村民代表會議表決的重大議題，以及在執(zhí)行村民會議、村民代表會議決議中的重要事項，應由村黨支部、村委會聯(lián)席會議決定。村黨支部、村委會聯(lián)席會議實行少數(shù)服從多數(shù)的原則。又規(guī)定，村經濟合作社社長由村黨支部書記兼任，副社長由村委會主任兼任。還規(guī)定，村財務支出嚴格實行村黨支部書記與村委會主任會簽制度，村內公共建設工程、公共物品采購、公共服務項目的發(fā)包，原則上應采用公開招標形式。不采取公開招標者，須黨支部、村委會聯(lián)席會議決定。

我們的結論是：不能簡單地把加強基層黨組織的領導與完善村民自治對立起來。目前中國農村的村民自治，從總體上看是黨與政府行政直接推動的結果，推進村民自治及民主選舉本身就是一種政府行為。黨組織系統(tǒng)就代表了自上而下的政府權力操作體系。盡管如此，我們還是要首先強調村民委員會在村自治事務決策中的中心地位。因為以村民的意見作為村委會決策的民主基礎，既是村委會組織性質的內在要求，也是推行村民自治的必然邏輯?！洞迕裎瘑T會組織法》第二十四條規(guī)定，村民委員會進行工作，應當堅持群眾路線，充分發(fā)揚民主，認真聽取不同意見。這正是對這一問題所做的最好說明。2006年6月《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》中指出，黨在農村的基層組織要充分發(fā)揮領導核心作用。在選舉后主動支持、保障新一屆村民委員會依法開展工作。提倡把村黨支部領導班子成員按照規(guī)定程序推選為村民委員會成員候選人，通過選舉兼任村民委員會成員。提倡擬推薦的村黨支部書記人選，先參加村委會的選舉，獲得群眾承認以后，再推薦為黨支部書記人選；如果選不上村委會主任，就不再推薦為黨支部書記人選。要注重在優(yōu)秀村民委員會成員和村民小組長、村民代表中吸收發(fā)展黨員。這些做法就是為村委會和黨支部之間的權力沖突作出一個制度化的解決。這一解決的要害是：盡量使黨支部書記和村委會主任合一，使黨支部與村委會成員構成合一。我們的建議草案體系實際上貫徹了這一精神。

（三）村民會議與村民代表會議的相互地位與關系問題。村級民主決策是村民自治的重要環(huán)節(jié)，也是我國社會主義民主政治的本質要求。根據(jù)《村民委員會組織法》等有關村民自治的法律和制度的規(guī)定，現(xiàn)階段中國農村的村級民主機制設計，是由村民全體作為決策主體共同決定村級重大事務。村民直接參與重大村級事務決策的形式主要就是村民會議與村民代表大會。村民會議是由本村全體18周歲以上村民組成的自治性權力機構，擁有對本村重大事務的最高決策權?！洞迕裎瘑T會組織法》第十八條明確規(guī)定：“涉及村民利益的重要事項，村民委員會必須提請村民會議討論決定?！?/p>

村民代表會議是村民會議的一種簡化或補充形式，多少有些“常設”的味道。它是考慮到村民會議召開不易的客觀現(xiàn)實而設立的機構?！洞迕裎瘑T會組織法》第二十一條規(guī)定：“人數(shù)較多或者居住分散的村，可以推選產生村民代表，由村民委員會召集村民代表開會，討論決定村民會議授權的事項?！贝迕翊頃h作為決策機構，其功能主要有兩個方面：第一，民主議事，即由村民代表將村級重大事務及時告知所代表的部分村民，并進行討論。第二，共同決定，即在征求村民意見的基礎上，由村民代表對村級重大事務作出決定。村民代表會議是保障村民參政議政的重要組織形式。⑥

通過在諸暨的調研，我們對于村民會議、村民代表會議的角色地位和關系問題有了更進一步的認識。我們認識到《村民委員會組織法》關于村民會議設計的理想化，以及農村形勢發(fā)展對《村民委員會組織法》實施的挑戰(zhàn)。按照《村民委員會組織法》第十四條的規(guī)定，人數(shù)較多或者居住分散的村，除“村發(fā)展規(guī)劃”、“村集體經濟項目的立項、承包方案及村公益事業(yè)的建設承包方案”、“村民的承包經營方案”等三項權力必須由村民會議行使之外，其它八項權力，即關于“村年度發(fā)展計劃”、“農業(yè)稅附加、農業(yè)特產稅附加的使用”、“本村享受誤工補貼的人數(shù)及補貼標準”、“從村集體經濟所得收益的使用”、“興修水利、修建村道路等公益事業(yè)的經費籌集和用工方案”、“宅基地的使用方案”、“計劃生育指標的安排”、“村民會議認為應當由村民會議討論決定的涉及村民利益的其他事項”等，村民會議可以授權村民代表會議討論決定。

因此，在我們起草的自治規(guī)約草案中，特別是在《村民會議和村民委員會組織章程》中，我們從陳家村因人口眾多、工商業(yè)發(fā)達、人口流動性較大而召集村民會議困難的現(xiàn)實出發(fā)，對于很多問題依法應由村民會議討論決定的事宜，變通地規(guī)定由村民代表會議討論決定。在該章程草案的第十五條，我們規(guī)定了村民代表會議的十三項主要職權：（1）修改、解釋村民自治章程；（2）修改各項自治規(guī)約；（3）制定村建設發(fā)展規(guī)劃；（4）通過年度預算與決算；（5）確定享受誤工補貼的公職人員數(shù)及補貼標準；（6）決定村集體經濟收益的使用與分配方案；（7）決定村各種公益建設事業(yè)的立項、籌資和建設承包方案；（8）決定村各種經濟事業(yè)的立項、籌資和承包經營方案；（9）決定國家計劃生育政策的落實方案；（10）決定宅基地的分配方案；（11）選舉村務公開監(jiān)督小組與財務監(jiān)督小組；（12）民主評議村干部；（13）討論決定其他關系全體村民利益的重大事項。

這些規(guī)定，既從當?shù)貙嶋H出發(fā)，又堅持了《村民委員會組織法》的原則。我們的處理方式是，通過制定自治規(guī)約體系，變通適用《村民委員會組織法》第十四條，實現(xiàn)村民大會向村民代表會議一次性籠統(tǒng)授權。

（四）鄉(xiāng)規(guī)民約、鄉(xiāng)村糾紛解決機制與村民自治的關系問題。提到社會糾紛解決機制，人們一般都習慣于理解為依據(jù)國家制定法的“國家司法”，而不太注重“民間司法”。這是一種認識誤區(qū)。事實上，國家解決糾紛應該只是社會糾紛解決的最后一道防線，而不應該首當其沖。作為支撐民間司法的大量民間規(guī)約，應該在民間糾紛解決中發(fā)揮更為突出的作用，也應該在國家司法中獲得一定的承認。這一問題也是與村民自治相關的重要問題。因為解決糾紛是基層社會自治組織的最重要的功能之一。如果不能自行解決大多數(shù)民事或輕微刑事糾紛，基層社會自治特別是村民自治實際上就是虛假的。因此，我們必須注重民間習慣法、民間規(guī)約以及民間傳統(tǒng)的解紛機制。

在關于民間習慣、鄉(xiāng)規(guī)民約與民間解紛機制的問題上，政府官員可能更多的是期望民間規(guī)約在約束自治團體和個人的功能上起作用，而特別忌諱基層自治群體依據(jù)鄉(xiāng)間習慣規(guī)約與官方爭奪權益，特別反感其與國家法有沖突之處。這種認識誤區(qū)可能妨礙了基層社會自治進程。筆者認為，在社會秩序的維持機制中，民間規(guī)約豐富和彌補了國家法的不足，并且已經成為一種有效的、靈活的補救手段。民間規(guī)約通過長時間的積累和傳遞，有著高度的穩(wěn)定性、延續(xù)性和權威性，也已經成為基層社會更為常用更能被接受的規(guī)范樣式。這正是當代我國國家法最為欠缺的效能。我們如能通過一定程序和手段，把民間習慣看成文化，提升為國家法的輔佐體系，用以維系鄉(xiāng)間社會秩序和解決糾紛，必將成為推進鄉(xiāng)村自治的一個有力途徑。我們認識到，排斥民間習慣或民間法的基層社會自治實際上是不可能的。

基于這樣的認識，我們在設計陳家村村民自治規(guī)約體系時，比較注重鄉(xiāng)間習慣或者民間法的作用，注重民間糾紛解決機制的作用。在《陳家村村民自治章程》中，我們設計了村“道德評議會”和“道德與法制學?！保鳛榈赖律畹脑u議機構和道德與法制教育機構。實際上就是我們根據(jù)當?shù)貙嶋H情形設計的用以彌補“人民調解委員會”模式之不足的糾紛預防與調處機制?！暗赖略u議會”負責人為村調解委員會當然成員，由村民代表會議選舉產生，候選人須為年齡在50歲以上、德高望重的本村村民。道德與法制學校校長由道德評議會負責人兼任，教員由校長聘任。本村村民擔任教員者為村調解委員會當然成員。這種設計就是想充分借助鄉(xiāng)間德高望重的村民（鄉(xiāng)耆）對鄉(xiāng)間習慣法或民間法的掌握和理解以及在糾紛解決中的調處作用，進一步落實村民自治。在我們設計的《陳家村糾紛預防與調解公約》中，也體現(xiàn)我們通過習慣法或民間法及鄉(xiāng)間糾紛解決機制落實或推進村民自治的意圖。我們特別規(guī)定：“調解糾紛應本著自愿、合法、公平、合理、便捷的處理原則進行。除依照中央和地方的有關法律、法規(guī)和規(guī)章外，還可以依據(jù)黨和政府的有關政策、一般道德規(guī)范、本村村規(guī)民約以及善良風俗習慣、人情常理。”

四、結論

基于上述研究，我們提出的《浙江省諸暨市楓橋鎮(zhèn)陳家村村規(guī)民約》草案，按照以下框架進行了設計。首先是起草了《陳家村村民自治章程》，其次按照政治事務、經濟事務、治安事務、文明建設分別設計了13個分規(guī)約。政治事務方面主要是《陳家村村民會議及村民委員會組織章程》、《陳家村村籍管理規(guī)約》、《陳家村村務公開規(guī)約》等3個規(guī)約；經濟事務方面主要是《陳家村土地及建房管理規(guī)約》、《陳家村財務管理規(guī)約》等2個規(guī)約；治安事務主要是《陳家村治安與消防規(guī)約》、《陳家村糾紛預防與調解公約》、《陳家村外來建設者管理規(guī)約》等3個規(guī)約。文明建設方面主要是《陳家村計劃生育規(guī)約》、《陳家村衛(wèi)生與環(huán)保公約》、《陳家村婚喪喜慶事務公約》、《陳家村家庭關系公約》、《陳家村公益與慈善事業(yè)管理規(guī)約》等5個規(guī)約。

注釋：

①全國人大常委會法制工作委員會國家法行政法室、國務院法制辦公室政法勞動社會保障法制司、民政部基層政權和社區(qū)建設司編：《村民委員會組織法學習讀本》，中國民主法制出版社1998年版，第84頁。

②“文化大革命”結束以后，人民對于生活的秩序和安全有著更為急迫的需求，在鄉(xiāng)村社會中完善治安規(guī)范成為部分地區(qū)的先行選擇。參見陳善平主編：《楓橋經驗三十年》，1993年內部發(fā)行，第77-81頁。

③在鄉(xiāng)村社會生活中，村民的養(yǎng)老和弱勢群體的生活事關鄉(xiāng)村社會主政者的執(zhí)政能力和道德威望，東部地區(qū)的發(fā)達村莊在這方面已經開始進行有益的探索，即構建一定的社會保障機制。本章程選自《楓橋鎮(zhèn)楓溪村2002年度檔案》。

④鄭永流：《法的有效性與有效的法》，《法制與社會發(fā)展》，2002年第2期。

⑤高其才：《中國習慣法論》，湖南出版社1995年版，第76頁。

⑥徐勇：《中國農村村民自治》，華中師范大學出版社1997年版，第120頁。

（責任編輯：蔣國長）

2013-05-08

范忠信，杭州師范大學法治中國化研究中心主任、教授、博士生導師，紹興市“楓橋經驗”研究會特邀研究員。