醫(yī)改中行政指導(dǎo)程序的規(guī)制分析

關(guān)鍵詞 程序規(guī)制 行政指導(dǎo) 醫(yī)療改革

作者簡(jiǎn)介：張露露，新鄉(xiāng)市中心醫(yī)院。

中圖分類號(hào)：D922.1 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.11.140

行政指導(dǎo)的原則是為了達(dá)到一定的行政目標(biāo)，為了實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)，需要以法律法規(guī)為底線，采取非強(qiáng)制性措施，經(jīng)引導(dǎo)、建議、勸說(shuō)以及鼓勵(lì)等手段，最終得到相對(duì)人的幫助，促使相對(duì)人作出一定行為或不作出任何行為。醫(yī)改中行政指導(dǎo)的有效實(shí)施能制約行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，還能提高政府的行政效率與行政機(jī)關(guān)的管理水平。

一、行程指導(dǎo)程序在醫(yī)改中存在的問(wèn)題

（一）程序不科學(xué)

在醫(yī)改與衛(wèi)生監(jiān)督行業(yè)中，行政機(jī)關(guān)借助行政指導(dǎo)深化醫(yī)改進(jìn)程、提高醫(yī)改效果，已取得一定成效。但實(shí)際上，考慮到還未確定相應(yīng)的程序法規(guī)，因此需要根據(jù)實(shí)際情況選擇最適宜的行政指導(dǎo)方案，而這個(gè)實(shí)際情況通常取決于行政部門的自由裁量，但這種裁量的合理性、合法性極大程度上仰賴于相關(guān)工作人員，特別是機(jī)關(guān)中相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任態(tài)度與專業(yè)政治素養(yǎng)。個(gè)人對(duì)于行政行為合理合法性的影響起決定性作用，而法律不夠清晰明確時(shí)，將無(wú)法保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益。這一情況的出現(xiàn)勢(shì)必會(huì)阻礙或延緩醫(yī)改的進(jìn)程。

（二）救濟(jì)程序缺位

現(xiàn)代法治認(rèn)為，損害與救濟(jì)共同存在。行政指導(dǎo)是目前比較新穎的行政活動(dòng)模式，但由于其缺乏完善的立法規(guī)范，相關(guān)機(jī)制不健全，出現(xiàn)了行政機(jī)構(gòu)濫用職權(quán)、違反行政法基本原則等行為。因此，必須嚴(yán)格監(jiān)督約束行政活動(dòng)，特別是要制定救濟(jì)對(duì)策，使行政機(jī)關(guān)的行政行為得到約束，確保行政指導(dǎo)的開(kāi)展符合法律及法規(guī)的要求。在《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》中，對(duì)行政指導(dǎo)的解釋相對(duì)比較粗淺，未詳細(xì)羅列其余行政確認(rèn)和行政許可、行政強(qiáng)制手段之間的關(guān)系[1]，僅僅在法案的第12條作出簡(jiǎn)單解釋，對(duì)行政訴訟的范圍作出說(shuō)明，將財(cái)產(chǎn)權(quán)與人身權(quán)等內(nèi)容包含進(jìn)去。立法上模棱兩可的規(guī)定，導(dǎo)致行政指導(dǎo)損害到行政相對(duì)人的合法權(quán)益時(shí)，借助司法途徑得到救濟(jì)的機(jī)會(huì)微乎其微。正因?yàn)樾姓笇?dǎo)救濟(jì)不到位，使得受害者無(wú)法獲得相應(yīng)的救濟(jì)，進(jìn)而導(dǎo)致公正性喪失，最終使得法律的預(yù)測(cè)效應(yīng)失去作用。

（三）立法任重道遠(yuǎn)

行政指導(dǎo)雖然有一定的法律依據(jù)，但由于該行為涉及面廣，在具體的執(zhí)行方式上具有多樣性和復(fù)雜性，內(nèi)容過(guò)于豐富，因此很難通過(guò)法律法規(guī)對(duì)其作出非常清晰的界定。在類型化研究行為指導(dǎo)時(shí)，一般通過(guò)行為對(duì)象的特定與否，能將其分為具體與抽象行政行為兩種類型，再結(jié)合行為的功能，又可分為規(guī)制型、調(diào)整型以及助成型行政指導(dǎo)。因行政指導(dǎo)不同類型間的差異性較大，因此無(wú)法統(tǒng)一行政指導(dǎo)程序規(guī)范。舉例來(lái)講，在《湖南省行政程序規(guī)定》中，對(duì)于行政指導(dǎo)適用范圍的定義是這樣解釋的：需由信息、安全、政策與技術(shù)等方面預(yù)防當(dāng)事人可能做出妨礙損害行政管理秩序的違法行為及保障當(dāng)事人的合法利益等;《山東省的行政程序規(guī)定》中對(duì)于湖南省的規(guī)定基本采納，但也做出一些改變，即將“當(dāng)事人”改為更接近于法律用語(yǔ)的“組織、法人與公民”。從中不難發(fā)現(xiàn)，行政指導(dǎo)在實(shí)踐中的理論研究依舊未達(dá)成統(tǒng)一，且應(yīng)用效果也存在諸多差異。故制定統(tǒng)一的行政指導(dǎo)的程序規(guī)范依舊責(zé)任重大，要經(jīng)歷長(zhǎng)期的奮斗。

二、醫(yī)改中行政指導(dǎo)程序的規(guī)制

（一）完善實(shí)施程序的立法

1.建立信息公開(kāi)制度

在我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生管理中，信息公開(kāi)程序一直是十分欠缺的環(huán)節(jié)，主要原因在于兩點(diǎn)，其一，受傳統(tǒng)全能政府及行政命令形式的影響;其二，由于醫(yī)學(xué)管理學(xué)與生物學(xué)以及醫(yī)院之間較強(qiáng)的專業(yè)性，使其很難在普通民眾中普及，所以政府部門在修改醫(yī)療法律法規(guī)項(xiàng)目的過(guò)程中，常因?yàn)樽孕排c習(xí)慣，或粗暴地給出“行政指導(dǎo)”，或簡(jiǎn)單地給出“行政命令”，而未向?qū)Ψ浇忉尲罢f(shuō)明此類命令、指導(dǎo)的依據(jù)與內(nèi)容。在還未真正推出行政指導(dǎo)時(shí)，行政主體就需要對(duì)相關(guān)主體公開(kāi)其目的和理由，并闡述行政指導(dǎo)的具體內(nèi)容、背景材料以及實(shí)施方法等;若當(dāng)事人還有進(jìn)一步的需要，政府部門也需要交付并記載上述相關(guān)事宜的書面指導(dǎo)。在衛(wèi)生行政主管部門正式公布新的政治指導(dǎo)之前，在信息公開(kāi)制度的要求下，該部門需要將行政指導(dǎo)的具體內(nèi)容提前發(fā)放到相對(duì)人，便于對(duì)方盡快熟悉行政指導(dǎo)內(nèi)容。通知必須以書面形式完成，否則會(huì)給相對(duì)人整理材料帶來(lái)一定的阻礙。另外，相對(duì)人能保留口頭通知的證據(jù)，若其合法權(quán)益被侵犯，此通知將有望成為對(duì)相對(duì)人十分有利的證據(jù)材料。

2.確定行政指導(dǎo)的適用范圍

若市場(chǎng)及政府均未發(fā)揮作用，則需要在公共權(quán)力和個(gè)人利益之間找到新的平衡點(diǎn)，也就是以政府合作與自愿、協(xié)商的方式，通過(guò)非強(qiáng)制性手段落實(shí)行政指導(dǎo)原則。若想有效維持此平衡點(diǎn)，行政指導(dǎo)工作就需要在行政法的基礎(chǔ)上，明確行政機(jī)關(guān)權(quán)力范圍的同時(shí)，還需要對(duì)公共服務(wù)的性質(zhì)予以充分了解。在醫(yī)改過(guò)程中，對(duì)于行政指導(dǎo)工作所能夠適用的范圍，需要通過(guò)對(duì)其標(biāo)注公共事務(wù)干預(yù)權(quán)限的方式來(lái)明確，這也是制定具體的行政指導(dǎo)法規(guī)的重要基礎(chǔ)，更是保證行政指導(dǎo)法制化的前提條件。在實(shí)際研究中，有學(xué)者在其編撰的《中華人民共和國(guó)行政程序法》中明確給出了行政指導(dǎo)工作的范圍，可作為行政指導(dǎo)程序規(guī)范制定的參考，此條文明確給出了行政指導(dǎo)的種類，包括其內(nèi)涵，十分有利于公民、行政機(jī)關(guān)掌握。

3.建立專家論證制度

原衛(wèi)生部頒發(fā)的《2013年醫(yī)改路線圖》中包含了“醫(yī)療機(jī)構(gòu)明確基藥使用比例”“制定公共政策須健康預(yù)評(píng)估”等內(nèi)容，由此可見(jiàn)，想要對(duì)行政指導(dǎo)的詳細(xì)內(nèi)容完全理解，就需要相關(guān)人員擁有完整的知識(shí)體系和專業(yè)的知識(shí)水平。所以在這一領(lǐng)域中，在決策與落實(shí)行政指導(dǎo)相關(guān)內(nèi)容時(shí)，需要對(duì)相關(guān)觀點(diǎn)進(jìn)行科學(xué)的論證，并在不斷的實(shí)踐探討中匯集廣大群眾的智慧和力量，制定最適合當(dāng)前醫(yī)改要求的政策、方針和措施。建立專家論證制度是解決醫(yī)改行政指導(dǎo)科學(xué)性問(wèn)題的有效方法。在公共行政管理中引入專家知識(shí)，不僅能使管理的理性色彩增加，還可使管理行為具有正當(dāng)性，如此一來(lái)，將能保證管理的權(quán)威性，使各方利益得到平衡，利益沖突得到緩解，最終促進(jìn)醫(yī)改目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。此外，為了完善專家團(tuán)隊(duì)的驗(yàn)證機(jī)制，并確保該制度的有效運(yùn)行，政府部門應(yīng)積極邀請(qǐng)相關(guān)專家學(xué)者對(duì)責(zé)任制度進(jìn)行探討，并向全社會(huì)公布行政指導(dǎo)的相關(guān)信息，如目的、組織機(jī)構(gòu)、相關(guān)材料、研究項(xiàng)目等等內(nèi)容，以便于民眾共同監(jiān)督。

4.健全聽(tīng)取意見(jiàn)制度

在衛(wèi)生行政管理中，行政指導(dǎo)的應(yīng)用愈發(fā)廣泛，但這種行為所產(chǎn)生的效果并不能嚴(yán)格的以法律標(biāo)準(zhǔn)判斷其是否有利或不利。所以政府部門和相對(duì)人在行為目的與立場(chǎng)上存在區(qū)別，就容易使兩者對(duì)于有利或不利的解釋得出相反結(jié)論。行政部門需要積極與相對(duì)人展開(kāi)對(duì)話，對(duì)于相對(duì)人所提出的意見(jiàn)與建議要耐心傾聽(tīng)，盡可能提高相對(duì)人的滿意度，使行政指導(dǎo)工作具有較強(qiáng)的社會(huì)效益。

意見(jiàn)聽(tīng)取的工作需要在決策前開(kāi)展，以免決策者制定出錯(cuò)誤決策，行政部門需要積極采納直接影響者的建議。通常來(lái)說(shuō)，完善全面的意見(jiàn)聽(tīng)取制度，應(yīng)符合以下兩點(diǎn)要求：首先是聽(tīng)證制度。決策者可以在制定醫(yī)改行政指導(dǎo)時(shí)引入《行政許可法》，通過(guò)利用其中的聽(tīng)證制度和案卷排他制度實(shí)現(xiàn)行政指導(dǎo)的科學(xué)性。在正式發(fā)布行政指導(dǎo)之前，需要衛(wèi)生行政相關(guān)部門早一步將知道的目的與指導(dǎo)性意見(jiàn)發(fā)布出去，以便于相對(duì)人進(jìn)行討論[2]，并確定申請(qǐng)聽(tīng)證的程序和對(duì)應(yīng)權(quán)利。以案卷排他制度為基礎(chǔ)，對(duì)整個(gè)聽(tīng)證的全過(guò)程必須作出詳細(xì)筆錄，直到聽(tīng)證結(jié)束，行政部門再根據(jù)聽(tīng)證會(huì)的記錄結(jié)果制定最終決議，探討是否落實(shí)聽(tīng)證會(huì)上的各項(xiàng)意見(jiàn)建議。在此過(guò)程中，所有不能通過(guò)聽(tīng)證程序而論證的事實(shí)或法規(guī)，都不可以作為行政指導(dǎo)的相關(guān)法律依據(jù)或事實(shí)依據(jù)。只有在這種前提下，聽(tīng)證程序以及相對(duì)人的權(quán)利才能夠被有效維護(hù)，并成為其維護(hù)權(quán)利的最佳武器。另外，在醫(yī)改中應(yīng)用行政指導(dǎo)方案，具體可以按照《行政許可法》的相應(yīng)程序開(kāi)展。其次是陳述意見(jiàn)制度。意見(jiàn)陳述主要發(fā)生在醫(yī)改過(guò)程中，是行政機(jī)構(gòu)在除聽(tīng)證會(huì)形式下吸取當(dāng)事人意見(jiàn)建議的制度。該制度在單行法中比較常見(jiàn)，如在《行政許可法》中就有體現(xiàn)。在現(xiàn)代行政程序法中，做出決定前，行政機(jī)關(guān)聽(tīng)取對(duì)方意見(jiàn)已成為一種基本制度。目前我國(guó)行政機(jī)關(guān)聽(tīng)取意見(jiàn)的形式具有多樣化，“聽(tīng)證”只針對(duì)聽(tīng)證會(huì)形式，行政許可和行政處罰針對(duì)的是特定的相對(duì)人，具體決定由行政部門作出，無(wú)需通過(guò)相對(duì)人同意，相對(duì)人僅能按照行政許可與處罰程序中的陳述申辯權(quán)對(duì)自己的意見(jiàn)進(jìn)行陳述。但醫(yī)改中行政指導(dǎo)并未制定詳細(xì)的聽(tīng)證與陳述意見(jiàn)制度，故極易造成醫(yī)改指導(dǎo)意見(jiàn)高高在上，或相對(duì)人產(chǎn)生對(duì)抗情緒?；诖朔N情況，建議在醫(yī)改中建立陳述意見(jiàn)制度，行政主體在作出行政指導(dǎo)前，需展開(kāi)科學(xué)且嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼{(diào)查研究，并將行政指導(dǎo)的目的、事實(shí)依據(jù)、內(nèi)容、專家論證意見(jiàn)等向相對(duì)人展示。如此一來(lái)，相對(duì)人便有了陳述意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，對(duì)保護(hù)其合法權(quán)益十分有利，更重要的是，能達(dá)到提高行政指導(dǎo)效率及質(zhì)量的目的。

（二）健全法律救濟(jì)程序

1.健全行政訴訟制度

在行政行為違法時(shí)，對(duì)行政相對(duì)人所蒙受損失進(jìn)行救治的方式稱之為行政訴訟，行政訴訟是保護(hù)公民權(quán)利的最后防線。但是，就目前來(lái)看，行政指導(dǎo)已經(jīng)被我國(guó)的行政訴訟制度排除在訴訟范圍之外。為了確保相對(duì)人的合法權(quán)益，使其能夠充分發(fā)揮自身監(jiān)督權(quán)，需要對(duì)訴訟制度進(jìn)行相應(yīng)的完善，在行政訴訟及復(fù)議的受案范圍納入行政指導(dǎo)。首先，要在司法審查范圍納入相對(duì)人謀利的調(diào)整性與助成性行政指導(dǎo)。雖然行政相對(duì)人有權(quán)調(diào)整行政指導(dǎo)內(nèi)容，卻不具有行政單位所擁有的很多優(yōu)勢(shì)條件，如資源、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等，所以行政相對(duì)人會(huì)產(chǎn)生一定程度的心理依賴，認(rèn)為政府具有專業(yè)性和權(quán)威性、公益性。筆者認(rèn)為，若行政指導(dǎo)侵害了相對(duì)人的合法權(quán)益，依舊可適用行政復(fù)議。其次，在司法審查中加入抽象行政行為。抽象的行政指導(dǎo)一般通過(guò)指導(dǎo)性規(guī)章，指導(dǎo)性政策、計(jì)劃以及行政綱要等形式出現(xiàn)，實(shí)質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)對(duì)多數(shù)不特定人作出的普遍性行政指導(dǎo)。

2.完善行政復(fù)議制度

在實(shí)踐中，行政復(fù)議的有效性與實(shí)用性已得到穩(wěn)定表現(xiàn)。部分國(guó)家的行政復(fù)議制度只要出現(xiàn)“利益損害事實(shí)”的情況，便可向法定機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議。筆者認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)當(dāng)積極借鑒國(guó)外的立法經(jīng)驗(yàn)，補(bǔ)充《行政復(fù)議法實(shí)施條例》與《行政復(fù)議法》中的內(nèi)容，使行政復(fù)議的范圍擴(kuò)大。在立法層面上，需對(duì)《行政復(fù)議法》進(jìn)行修訂，于行政復(fù)議范圍內(nèi)納入行政指導(dǎo)。若法律未明確規(guī)定，仍然能夠通過(guò)解釋《行政復(fù)議法》的相關(guān)條文，以確定行政復(fù)議過(guò)程中，行政指導(dǎo)所能夠涵蓋的范圍。在《行政復(fù)議法》中，有一條明確要求行政機(jī)關(guān)與行政行為不得損害相對(duì)人的合法權(quán)益，這也是法律擴(kuò)大行政復(fù)議范圍的基本要求。目前我國(guó)傳統(tǒng)的行政法學(xué)界已改變了將行政指導(dǎo)排除在行政復(fù)議范圍外的現(xiàn)狀?！缎姓?fù)議法》的修改也必定能提上日程。

三、結(jié)語(yǔ)

總而言之，衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)在落實(shí)醫(yī)改工作時(shí)，應(yīng)以行政指導(dǎo)作為基本依據(jù)，當(dāng)因自身行為對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生利益損害，則需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任;另外，還需要對(duì)行政指導(dǎo)的責(zé)任與制度范圍予以明確，以此增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)相關(guān)人員的責(zé)任意識(shí)，最終實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)。

參考文獻(xiàn)：

[1]顧昕.醫(yī)療供給側(cè)走向去行政化是醫(yī)改成功的唯一道路[J].中國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)，2017，10（11）：35.

[2]李世鵬，武忠遠(yuǎn).公共行政視野下的醫(yī)改路徑選擇[J].延安大學(xué)學(xué)報(bào)（醫(yī)學(xué)科學(xué)版），2017，15（1）：93-96.