中國(guó)發(fā)展郵輪產(chǎn)業(yè)的若干政策與法律問題

李小年，顏晨廣

(1.上海市寶山區(qū)商務(wù)委員會(huì)，上海 200940;2.上海市寶山區(qū)地方海事處，上海 200940)

一、中國(guó)郵輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良好態(tài)勢(shì)

(一)郵輪是漂浮在海上的黃金產(chǎn)業(yè)

郵輪被稱為“海上流動(dòng)度假村”，其產(chǎn)生的1∶10至1∶14的高帶動(dòng)比例系數(shù)使郵輪產(chǎn)業(yè)成為極具發(fā)展?jié)摿Φ某?yáng)產(chǎn)業(yè)。［1］發(fā)展郵輪經(jīng)濟(jì)是落實(shí)《關(guān)于推進(jìn)上海加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)建設(shè)國(guó)際金融中心和國(guó)際航運(yùn)中心的意見》(國(guó)發(fā)〔2009〕19號(hào))，推動(dòng)上海國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)的重要支撐，也是上海建設(shè)世界著名旅游城市的重要組成，更是上海國(guó)際貿(mào)易中心建設(shè)的助推劑。金融危機(jī)以來，亞洲及中國(guó)的郵輪旅游呈現(xiàn)不斷增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，根據(jù)中國(guó)交通運(yùn)輸協(xié)會(huì)郵輪游艇分會(huì)的統(tǒng)計(jì)，目前已有上海、寧波、天津、大連、青島、廣州、廈門、三亞、海口等16個(gè)沿海城市接待過國(guó)際豪華郵輪?？浚袊?guó)已經(jīng)進(jìn)入郵輪時(shí)代。中國(guó)2011年出境旅游的總?cè)藬?shù)達(dá)到7 025萬人次，總體消費(fèi)達(dá)到了690億美元，［2］中國(guó)發(fā)展郵輪的潛在市場(chǎng)巨大。

(二)中國(guó)郵輪產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢(shì)良好

由于郵輪母港比訪靠港給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)帶來的貢獻(xiàn)更大，各港口城市都在爭(zhēng)建能?？砍蠛廊A型郵輪的郵輪碼頭。僅上海就有兩個(gè)郵輪碼頭，分別可?？科呷f噸級(jí)以上和以下的郵輪，吳淞口國(guó)際郵輪港一期于2011年10月建成運(yùn)營(yíng)后可同時(shí)停靠?jī)伤?0萬噸級(jí)的郵輪，2012年已靠泊62艘，其中母港郵輪為49艘，而2013年預(yù)計(jì)靠泊160艘左右。［3］根據(jù)郵輪大型化發(fā)展趨勢(shì)，兩船同靠，上萬郵輪游客同時(shí)抵達(dá)上海的壯觀景象將頻繁出現(xiàn)。但是能否真正分享世界郵輪產(chǎn)業(yè)的大蛋糕，能否成為國(guó)際郵輪樞紐港不僅取決于硬件設(shè)施和游客數(shù)量，還取決于良好的政策與法律環(huán)境。

二、中國(guó)現(xiàn)有的郵輪產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)政策與法律

(一)國(guó)家層面的政策與立法

在各級(jí)政府及相關(guān)部門的支持下，中國(guó)郵輪產(chǎn)業(yè)的發(fā)展獲得強(qiáng)勁的推動(dòng)力。2008年6月，國(guó)家發(fā)展和改革委會(huì)員下發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)我國(guó)郵輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，2009年3月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議首次提出促進(jìn)和規(guī)范郵輪產(chǎn)業(yè)發(fā)展。中央各部委及各港口城市相繼出臺(tái)發(fā)展郵輪經(jīng)濟(jì)的政策和措施。教育部已把郵輪專業(yè)納入全國(guó)高等院校的招生目錄;國(guó)家旅游局將郵輪旅游納入濱水旅游的規(guī)劃體系;國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局出臺(tái)了《國(guó)際航行郵輪群體性疾病突發(fā)事件應(yīng)急處置技術(shù)方案》;交通運(yùn)輸部委托中國(guó)交通運(yùn)輸協(xié)會(huì)郵輪游艇分會(huì)完成的《世界郵輪業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀與國(guó)際郵輪我國(guó)境內(nèi)多港掛靠研究》已通過專家評(píng)審;2009年7月工業(yè)和信息化部已將豪華郵輪等船舶列為中國(guó)造船業(yè)未來幾年的研發(fā)重點(diǎn);2009年11月，交通運(yùn)輸部宣布，經(jīng)特案批準(zhǔn)，外籍郵輪在中國(guó)境內(nèi)可以實(shí)現(xiàn)多港掛靠;公安部已發(fā)布了方便中外郵輪旅客出入境邊防檢查的4條措施;海關(guān)總署已明確海關(guān)對(duì)郵輪監(jiān)管的具體模式和操作程序和要求，簡(jiǎn)化通關(guān)手續(xù)。

2009年12月國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》(國(guó)發(fā)〔2009〕41號(hào))指出:支持有條件的地區(qū)發(fā)展生態(tài)旅游、森林旅游、商務(wù)旅游、體育旅游、工業(yè)旅游、醫(yī)療健康旅游、郵輪游艇旅游。把旅游房車、郵輪游艇、景區(qū)索道、游樂設(shè)備和數(shù)字導(dǎo)覽設(shè)施等旅游裝備制造業(yè)納入國(guó)家鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)目錄。

(二)地方立法

深圳2009年3月出臺(tái)了《加快郵輪游艇產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干政策措施》，青島制定了全國(guó)首個(gè)郵輪旅游發(fā)展規(guī)劃。廣州、珠海、?？?、寧波等沿海城市也開始關(guān)注郵輪碼頭的規(guī)劃和建設(shè)?！蛾P(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》也提到支持有條件的地區(qū)發(fā)展郵輪游艇旅游，并在促進(jìn)區(qū)域旅游協(xié)調(diào)發(fā)展中強(qiáng)調(diào):有序推進(jìn)環(huán)渤海地區(qū)、長(zhǎng)江中下游地區(qū)、黃河中下游地區(qū)、泛珠三角地區(qū)、海峽西岸、北部灣地區(qū)等區(qū)域旅游業(yè)發(fā)展，完善旅游交通、信息和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。積極推動(dòng)海南國(guó)際旅游島建設(shè)。繼續(xù)促進(jìn)內(nèi)地居民赴香港、澳門旅游。加強(qiáng)海峽兩岸旅游交流與合作?？梢?，將來地方性郵輪旅游立法、區(qū)域性郵輪旅游立法會(huì)逐漸增多。

(三)最新立法動(dòng)態(tài)

交通運(yùn)輸部已經(jīng)制定外國(guó)籍郵輪在華多點(diǎn)掛靠政策并對(duì)外公布?！吨腥A人民共和國(guó)海商法》第4條規(guī)定:“中華人民共和國(guó)港口之間的海上運(yùn)輸和拖航，由懸掛中華人民共和國(guó)國(guó)旗的船舶經(jīng)營(yíng)。但是，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。非經(jīng)國(guó)務(wù)院交通主管部門批準(zhǔn)，外國(guó)籍船舶不得經(jīng)營(yíng)中華人民共和國(guó)港口之間的海上運(yùn)輸和拖航?！彼裕鈬?guó)籍郵輪在國(guó)際航線運(yùn)營(yíng)中，只能在中國(guó)一個(gè)港口掛靠，而后必須離境。新政策出臺(tái)后，經(jīng)依法向交通運(yùn)輸部提出特別申請(qǐng)并獲得批準(zhǔn)的外國(guó)籍郵輪，在國(guó)際航線運(yùn)營(yíng)中，可連續(xù)掛靠中國(guó)兩個(gè)以上沿海港口，承載的游客可分別在這些港口下船觀光，而后回船繼續(xù)旅行，最終完成整個(gè)國(guó)際航程的運(yùn)輸安排。

公安部出入境管理局有關(guān)負(fù)責(zé)人也發(fā)布了方便中外郵輪旅客出入境邊防檢查的四條新措施:一是允許隨郵輪入境后在國(guó)內(nèi)?？扛劭诰坏顷懙穆每兔廪k入出境手續(xù);二是隨郵輪入出境的外國(guó)籍旅客憑船方提供的旅客名單免填入出境登記卡;三是郵輪多港掛靠時(shí)，隨船出境的旅客(包括中國(guó)籍旅客)，可在郵輪?？康膰?guó)內(nèi)港口登陸觀光(但必須隨船出境)，隨船入境的旅客在入境港辦妥入境手續(xù)后，可在國(guó)內(nèi)的任一?？扛垭x船;四是簡(jiǎn)化多港掛靠時(shí)的旅客檢查手續(xù)，郵輪在國(guó)內(nèi)港口?？科陂g，允許旅客持加蓋了邊檢機(jī)關(guān)有效印章的本人出入境證件資料頁(yè)復(fù)印件及郵輪電子身份卡多次上下船舶。

國(guó)家旅游局將積極發(fā)展近海郵輪旅游、有序發(fā)展入境郵輪旅游，努力開發(fā)適合中國(guó)旅客的郵輪旅游產(chǎn)品，推進(jìn)中國(guó)郵輪旅游的發(fā)展。

交通運(yùn)輸部正在修訂《外商獨(dú)資船務(wù)公司審批管理暫行辦法》，交通運(yùn)輸部擬允許經(jīng)批準(zhǔn)外國(guó)郵輪公司在華獨(dú)資設(shè)立經(jīng)營(yíng)性機(jī)構(gòu)，為該外國(guó)郵輪公司所有或經(jīng)營(yíng)的船舶提供包括攬客、簽發(fā)客票在內(nèi)的輔助性經(jīng)營(yíng)服務(wù)。交通運(yùn)輸部還出臺(tái)了促進(jìn)和規(guī)范中國(guó)郵輪運(yùn)輸發(fā)展的5項(xiàng)政策措施:特案允許外國(guó)郵輪在華多點(diǎn)掛靠;完善中國(guó)郵輪碼頭建設(shè)管理;依法加強(qiáng)國(guó)際海上客運(yùn)管理，完善兩岸郵輪航線政策;允許外國(guó)郵輪公司在華獨(dú)資設(shè)立經(jīng)營(yíng)性機(jī)構(gòu)和完善客運(yùn)碼頭收費(fèi)管理機(jī)制。有關(guān)部門正在協(xié)商促進(jìn)海峽兩岸郵輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新管理政策。

《關(guān)于推進(jìn)上海加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)建設(shè)國(guó)際金融中心和國(guó)際航運(yùn)中心的意見》已將發(fā)展郵輪經(jīng)濟(jì)作為上海國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)的重要組成部分，同意在上海探索建立國(guó)際航運(yùn)發(fā)展綜合試驗(yàn)區(qū)，促進(jìn)郵輪業(yè)發(fā)展。因此，設(shè)立上海國(guó)際郵輪發(fā)展綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)，試點(diǎn)郵輪發(fā)展政策是深化、落實(shí)該文件的具體舉措。2012年9月，在中央領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)心和支持下，國(guó)家旅游局批準(zhǔn)在上海設(shè)立中國(guó)郵輪旅游發(fā)展綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)，實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)將試行一系列政策創(chuàng)新，以推動(dòng)中國(guó)郵輪旅游業(yè)的全面快速發(fā)展。2011年寶山區(qū)發(fā)改委申報(bào)的“上海國(guó)際郵輪綜合改革試點(diǎn)區(qū)”已獲批成為郵輪現(xiàn)代服務(wù)業(yè)集聚區(qū)，目前寶山區(qū)正在加快建設(shè)國(guó)家級(jí)旅游標(biāo)準(zhǔn)化示范區(qū)。

三、郵輪產(chǎn)業(yè)法律體系以及瓶頸

(一)制約中國(guó)郵輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展的諸多因素

中國(guó)發(fā)展郵輪經(jīng)濟(jì)存在著許多制約條件:缺乏支持郵輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國(guó)家宏觀規(guī)劃和政策;缺乏設(shè)施完善的大型郵輪碼頭和配套的購(gòu)物、餐飲、住宿設(shè)施建設(shè)規(guī)劃;缺乏符合中國(guó)市場(chǎng)的郵輪航線規(guī)劃及與之配套的管理制度;缺乏與國(guó)際慣例接軌的規(guī)范統(tǒng)一、安全便捷的出入境監(jiān)管程序;缺乏認(rèn)真的市場(chǎng)調(diào)查分析和有效的郵輪旅游消費(fèi)市場(chǎng)培育的推動(dòng)力度;缺乏有針對(duì)性的研討和鼓勵(lì)培養(yǎng)相關(guān)郵輪業(yè)人才的機(jī)制。由于郵輪業(yè)是個(gè)產(chǎn)業(yè)融合性很強(qiáng)的新興行業(yè)，與郵輪相關(guān)的政策和法律涉及面很廣，急需完善和梳理。目前，郵輪產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法制環(huán)境主要存在以下三類問題:一是相關(guān)政策與法律缺失;二是現(xiàn)有政策瓶頸與障礙;三是不符合國(guó)際慣例和郵輪業(yè)實(shí)踐的管理機(jī)制。

(二)郵輪產(chǎn)業(yè)發(fā)展涉及的主要法律問題

1.郵輪母港規(guī)劃涉及的法律問題

母港建設(shè)不僅在宏觀上的規(guī)劃方面要符合港口法的規(guī)定，而且在微觀上，由于構(gòu)成郵輪經(jīng)濟(jì)的各個(gè)相關(guān)因素，諸如郵輪母港的建設(shè)、碼頭的布局、郵輪建造等環(huán)節(jié)要求必須協(xié)調(diào)，故而郵輪經(jīng)濟(jì)下的港口規(guī)劃更為復(fù)雜。母港的建設(shè)必須具備提供郵輪靠、離泊，乘客候船與上下船服務(wù)的場(chǎng)所;提供相關(guān)的出入境檢驗(yàn)檢疫及通關(guān)場(chǎng)所;提供圍繞郵輪旅游為主題的特色零售、娛樂活動(dòng)等配套設(shè)施;提供以郵輪旅游業(yè)為主題的資訊、展覽和教育相關(guān)設(shè)施等。而目前中國(guó)對(duì)于港口建設(shè)有的只是根據(jù)交通運(yùn)輸部《港口建設(shè)管理規(guī)定》，對(duì)郵輪母港的規(guī)劃、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)等尚未形成完善的法律制度體系。

母港規(guī)劃建設(shè)必須具備其特有的法律法規(guī)。首先應(yīng)當(dāng)制定相關(guān)的規(guī)范化程序;其次，構(gòu)建針對(duì)母港建設(shè)的各類合同范本，以供各投資、運(yùn)營(yíng)商借鑒;再次，構(gòu)建各種配套設(shè)施建設(shè)及運(yùn)營(yíng)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，如設(shè)計(jì)規(guī)范、運(yùn)營(yíng)管理制度等。

2.海上旅客運(yùn)輸涉及的法律問題

傳統(tǒng)的海上運(yùn)輸，基本是從國(guó)際海上旅客運(yùn)輸公約即《1974年雅典公約》及其一系列議定書、各國(guó)國(guó)內(nèi)法來對(duì)海上旅客運(yùn)輸進(jìn)行規(guī)制，目前法律并沒有專門針對(duì)海上旅客在船上的海上觀光、休閑、餐飲、娛樂等行為加以規(guī)制。盡管在傳統(tǒng)的海上旅客運(yùn)輸?shù)姆梢?guī)制下，國(guó)際海上旅客運(yùn)輸法律制度的修正很大，但對(duì)郵輪運(yùn)輸?shù)恼{(diào)整仍表現(xiàn)出很大的法律真空和滯后，主要表現(xiàn)為無法適應(yīng)郵輪經(jīng)濟(jì)下旅客運(yùn)輸環(huán)節(jié)的復(fù)雜性。郵輪甚至沒有專門的票，也沒有標(biāo)準(zhǔn)合同條款。郵輪旅游在中國(guó)至少涉及三方面的主體，即郵輪公司、旅行社與旅客。從傳統(tǒng)意義上看，在海上旅客運(yùn)輸合同關(guān)系下，郵輪公司與旅客直接建立合同關(guān)系，旅行社至多作為郵輪公司或旅客的代理，法律關(guān)系相對(duì)比較簡(jiǎn)單。但由于郵輪的旅游屬性以及中國(guó)相關(guān)的旅游政策規(guī)定，郵輪公司不得直接經(jīng)營(yíng)出境旅游業(yè)務(wù)，即不得直接向旅客銷售船票，而必須由具有經(jīng)營(yíng)出境旅游資質(zhì)的旅行社單獨(dú)同旅客簽訂旅游合同。

3.郵輪旅客通關(guān)涉及的法律問題

通關(guān)，通俗意義上講就是海關(guān)對(duì)進(jìn)入中國(guó)境內(nèi)的旅客依法查驗(yàn)行李物品并辦理出入境物品征稅或免稅驗(yàn)放手續(xù)，或者其他有關(guān)監(jiān)管手續(xù)。邊檢通關(guān)是確保出入境游客安全的一項(xiàng)重要制度，也是接待境外郵輪旅客的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，會(huì)直接影響郵輪乘客對(duì)中國(guó)旅游接待能力的主觀評(píng)價(jià)。

目前，中國(guó)尚缺乏符合國(guó)際慣例的適用于郵輪的專門的出入關(guān)程序和口岸管理?xiàng)l例，對(duì)國(guó)際郵輪的出入關(guān)及口岸管理仍采用一般的出入關(guān)程序和口岸管理辦法。此外，各港口邊防檢查程序繁簡(jiǎn)不一，驗(yàn)查程序有所不同，所需要的檢查文件也略有差異。導(dǎo)致郵輪乘客出入關(guān)時(shí)間過長(zhǎng)，出入口岸不便。

4.培育本土郵輪產(chǎn)業(yè)鏈的法律障礙

郵輪產(chǎn)業(yè)鏈集聚巨大財(cái)富，從上到下可劃分為:郵輪制造業(yè)—郵輪運(yùn)營(yíng)公司—港口及其服務(wù)業(yè)—旅游商貿(mào)業(yè)。但是，目前，中國(guó)在郵輪建造、設(shè)計(jì)、維修和租賃方面存在技術(shù)、人才、資金和政策法律上的障礙。郵輪制造業(yè)屬于資金和技術(shù)密集型的行業(yè)。建造一艘現(xiàn)代意義上的郵輪，至少需要5～7億美元，目前世界上最大的郵輪“海洋綠洲號(hào)”造價(jià)為14億美元，［4］這對(duì)相關(guān)的金融服務(wù)要求很高，基于對(duì)郵輪資本市場(chǎng)的認(rèn)識(shí)和對(duì)產(chǎn)業(yè)未來發(fā)展的理解，目前中國(guó)還沒有相關(guān)企業(yè)涉足大型郵輪制造這個(gè)領(lǐng)域并做大規(guī)模投資的準(zhǔn)備。上海和周邊地區(qū)有著完整的造船基礎(chǔ)和配套能力，產(chǎn)業(yè)鏈齊全并也有高等級(jí)船舶制造的經(jīng)驗(yàn)，卻在制造大型郵輪領(lǐng)域內(nèi)還沒有成功案例和成熟經(jīng)驗(yàn)。目前除了國(guó)有的造船公司留在外高橋和長(zhǎng)興島一帶，民營(yíng)和股份制的船廠都分散在長(zhǎng)江沿線和浙江沿海附近，基本上都在承接海外航運(yùn)公司的造船訂單，也有一些廠家只是制作船體而船上精密設(shè)備配套由國(guó)外公司接著安裝完成，屬于勞動(dòng)密集型的基礎(chǔ)性勞動(dòng)。

中國(guó)目前還不具備制造大型豪華郵輪的條件?？梢钥吹降氖牵]輪經(jīng)濟(jì)重心東移亞洲是必然趨勢(shì)，而歐美等國(guó)因經(jīng)濟(jì)拖累導(dǎo)致消費(fèi)能力下降，較多豪華郵輪閑置，使得在取得郵輪硬件資源方面有了較好的機(jī)遇，為有效保養(yǎng)和發(fā)揮郵輪的作用，可以用光租或期租方式以較為合適的價(jià)格租賃歐美郵輪來中國(guó)運(yùn)營(yíng)。在造船、買船、租船三種可能性中，租賃郵輪來上海是目前較為妥當(dāng)?shù)?。但是，如果法律層面上沒有突破，郵輪租賃業(yè)也很難迅速發(fā)展起來。

5.旅游服務(wù)的外資準(zhǔn)入

按照中國(guó)法律規(guī)定和入世承諾，國(guó)外獨(dú)資的郵輪公司不允許在中國(guó)大陸開設(shè)公司并經(jīng)營(yíng)境外游和境內(nèi)游業(yè)務(wù)，郵輪公司必須尋求國(guó)內(nèi)的旅行社代理合作，并將船票售價(jià)的15%分給后者。例如，皇家加勒比是通過一家外資旅行社代理船票業(yè)務(wù)，分發(fā)給100多個(gè)旅行社做二級(jí)代理進(jìn)入票務(wù)市場(chǎng);而意大利歌詩(shī)達(dá)是通過分散在全國(guó)的130家旅行社做代理，其中有30家是緊密型的票務(wù)合作。這種不同的票務(wù)銷售實(shí)際上弱化了外資郵輪公司進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)時(shí)對(duì)行業(yè)壟斷的影響力，因此，國(guó)外獨(dú)資郵輪公司提出要求政策支持，但是這方面是否開放需要謹(jǐn)慎。

三、完善郵輪法制環(huán)境的對(duì)策建議

(一)推進(jìn)郵輪產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化政策

發(fā)展郵輪經(jīng)濟(jì)不能算小帳，?？看螖?shù)不能代表經(jīng)濟(jì)效益，應(yīng)利用好郵輪港，帶動(dòng)周邊商旅文協(xié)同發(fā)展。吳淞口郵輪港位于江海入?？?，一期工程可同時(shí)停靠?jī)伤?0萬噸級(jí)以上郵輪，郵輪從吳淞口開到北外灘來回耗時(shí)5～6個(gè)小時(shí)，多出這半天時(shí)間讓游客早點(diǎn)上岸消費(fèi)對(duì)上海的旅游經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)效應(yīng)更大。如果硬性規(guī)定只有7萬噸級(jí)以上郵輪才能停在吳淞口，就會(huì)導(dǎo)致一些小噸位郵輪公司因成本過高，被迫離開上海，到其他城市的郵輪碼頭停靠，反而達(dá)不到整合兩個(gè)郵輪碼頭資源，合理規(guī)劃碼頭功能，避免惡性競(jìng)爭(zhēng)的初衷。建議根據(jù)郵輪公司旅游線路的設(shè)計(jì)和實(shí)際需求給郵輪公司選擇?？咳我淮a頭的自由權(quán)。如果市場(chǎng)化運(yùn)作暫時(shí)有困難，可以試行對(duì)中外合資的郵輪公司或中資郵輪公司或在上海設(shè)立總部的國(guó)際郵輪公司自由選擇?？看a頭的權(quán)利。

(二)口岸監(jiān)管程序簡(jiǎn)化政策

按照國(guó)際慣例，2 000人左右的郵輪應(yīng)在1個(gè)小時(shí)之內(nèi)完成通關(guān)手續(xù)。國(guó)內(nèi)目前游客辦理出入境通關(guān)手續(xù)相對(duì)費(fèi)時(shí)，2 000人通關(guān)需費(fèi)時(shí)2～3小時(shí)，通關(guān)時(shí)間過長(zhǎng)會(huì)使游客游玩興致大減。同時(shí)也縮短了上岸消費(fèi)觀光的時(shí)間。由于郵輪不同于貨輪，要更多地考慮人的因素，但國(guó)家對(duì)國(guó)際郵輪的出入關(guān)和口岸管理，仍然采取一般(船只、貨物、人員)出入關(guān)和口岸管理?xiàng)l例，導(dǎo)致郵輪乘客出入關(guān)時(shí)間過長(zhǎng)，出入口岸不便。建議在上海試點(diǎn)四部門(邊檢，海關(guān)，海事，出入境檢驗(yàn)檢疫)設(shè)立郵輪聯(lián)檢專員，簡(jiǎn)化郵輪通關(guān)手續(xù)。建議制定相關(guān)的法律法規(guī)來直接規(guī)范郵輪經(jīng)濟(jì)中旅客的通關(guān)程序，出臺(tái)統(tǒng)一、科學(xué)的郵輪邊檢制度。如:針對(duì)郵輪入境的團(tuán)體游客，可以通關(guān)團(tuán)簽以及護(hù)照留置的方式辦理。

(三)簽證便利政策

很多國(guó)家推進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展的王牌就是采取簽證便利措施，包括多國(guó)免簽，中轉(zhuǎn)免簽，21天停留期，3年有效多次往返簽證等。上海要建設(shè)成國(guó)際旅游城市，充分發(fā)揮國(guó)際郵輪母港對(duì)全球游客資源的配置作用，充分促進(jìn)游客上岸消費(fèi)，需有比新加坡、日本、韓國(guó)等周邊國(guó)家更便利的簽證措施。上海曾發(fā)生過一對(duì)意大利情侶從意大利飛來上海專門乘坐郵輪到東北亞旅游，結(jié)果因?yàn)樵撜咧幌抻跈C(jī)場(chǎng)內(nèi)48小時(shí)過境客，對(duì)出了空港再轉(zhuǎn)乘郵輪出境的游客不適用，只好原機(jī)返回。為把上海建成國(guó)際郵輪母港，建議對(duì)經(jīng)上海空港入境再坐郵輪出境的游客試行72小時(shí)過境免簽政策，或者試點(diǎn)給予從上海吳淞口國(guó)際郵輪港入境的外國(guó)游客三年多次往返簽證，允許入境停留21天。

(四)鼓勵(lì)郵輪物資供應(yīng)的自由港區(qū)政策

旅游商貿(mào)業(yè)和郵輪船供服務(wù)業(yè)處在郵輪產(chǎn)業(yè)鏈最末端，但有著巨大的增長(zhǎng)空間。上海市旅委2004年關(guān)于建“郵輪城”的報(bào)告明確指出:“郵輪的到來，可以認(rèn)為是財(cái)富的到來?！眻?bào)告中引用的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)稱，每位郵輪游客每天平均消費(fèi)400美元，以一艘載客1 000人的郵輪?？恳惶煊?jì)算，可帶來40萬美元、相當(dāng)于350萬元人民幣的財(cái)富。郵輪是一項(xiàng)利潤(rùn)巨大的產(chǎn)業(yè)，其最大的收益是來自郵輪上提供的各樣消費(fèi)，包括美容院、幼兒護(hù)理、老人康復(fù)、按摩設(shè)施、酒吧、卡拉OK、夜總會(huì)及會(huì)議中心等。國(guó)外郵輪中最大的收入來源還有船上的賭場(chǎng)，可在公海從事博彩業(yè)務(wù)而無須繳稅或繳付牌費(fèi)。

郵輪在母港采購(gòu)水、食品、油，對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的拉動(dòng)很大，由于郵輪都是外籍船舶，把貨物送到郵輪上等于出口貿(mào)易，郵輪大宗商品采購(gòu)更是高附加值的跨國(guó)采購(gòu)，是上海國(guó)際貿(mào)易中心建設(shè)中的重要環(huán)節(jié)。2009年10月6日，國(guó)務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于完善國(guó)際航行船舶港口供應(yīng)市場(chǎng)管理工作的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2009〕57號(hào))，放開國(guó)際航行船舶港口供應(yīng)市場(chǎng)，雖然改變了以往船供市場(chǎng)由中外供壟斷的局面，但是仍然缺少配套鼓勵(lì)政策，為充分放大吳淞國(guó)際郵輪母港對(duì)郵輪經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈的放大效應(yīng)，促進(jìn)郵輪進(jìn)口物資在上海中轉(zhuǎn)及促進(jìn)郵輪公司更多地使用當(dāng)?shù)毓?yīng)商，方便境外郵輪公司跨國(guó)采購(gòu)，建議在上海試點(diǎn)如下政策，吸引郵輪船供企業(yè)集聚。

建議設(shè)立國(guó)家級(jí)的國(guó)際郵輪自由港區(qū)，參照洋山港保稅區(qū)和上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的政策，對(duì)注冊(cè)在上海吳淞口國(guó)際郵輪港保稅區(qū)的船供企業(yè)從事郵輪物資供給業(yè)務(wù)取得的收入，免征營(yíng)業(yè)稅和所得稅;對(duì)注冊(cè)在上海吳淞口國(guó)際郵輪港保稅區(qū)的倉(cāng)儲(chǔ)、物流等服務(wù)企業(yè)以及從事與郵輪物資供應(yīng)相關(guān)的貨物運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)、裝卸搬運(yùn)業(yè)務(wù)取得的收入，免征營(yíng)業(yè)稅。對(duì)注冊(cè)在上海吳淞口國(guó)際郵輪港保稅區(qū)的企業(yè)向境外郵輪供應(yīng)物資的食品、水、油等實(shí)行保稅政策。并對(duì)郵輪船供企業(yè)實(shí)行海關(guān)備案制，享受國(guó)家出口退稅政策，增強(qiáng)中國(guó)船供企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。對(duì)在中國(guó)設(shè)立地區(qū)采購(gòu)總部的國(guó)內(nèi)外郵輪公司在本地采購(gòu)直接供應(yīng)到國(guó)際航線郵輪上的物品直接予以免稅。

(五)離港退稅政策

郵輪游客的消費(fèi)高于普通游客，而目前中國(guó)郵輪游客都是到國(guó)外購(gòu)買奢侈品。為促進(jìn)游客在中國(guó)境內(nèi)的消費(fèi)，應(yīng)進(jìn)一步降低國(guó)內(nèi)商業(yè)流通成本，并比照海南離境購(gòu)物退稅的政策，加快在上海實(shí)施境外游客的離境、離港退稅政策，建議對(duì)在上海(吳淞)國(guó)際郵輪港乘坐郵輪出入境的國(guó)際旅客進(jìn)行試點(diǎn)，國(guó)家應(yīng)支持在能?？?2萬噸級(jí)豪華郵輪的上海吳淞口國(guó)際郵輪港設(shè)立免稅店和離港退稅點(diǎn)。

(六)制定郵輪旅客運(yùn)輸相關(guān)法律規(guī)范

建議借鑒國(guó)際海事組織對(duì)《1974年雅典公約》修訂的模式，完善、制定符合中國(guó)郵輪旅客運(yùn)輸?shù)姆珊头ㄒ?guī)。此次修訂主要是在公約中引入強(qiáng)制保險(xiǎn)和財(cái)務(wù)保證制度，對(duì)承運(yùn)人的責(zé)任基礎(chǔ)做出了相應(yīng)修改，修改后的責(zé)任將海上事故分為航運(yùn)事故和非航運(yùn)事故，實(shí)行嚴(yán)格責(zé)任和過失責(zé)任雙層責(zé)任制，并引入了直接訴訟制度。鑒于郵輪旅客運(yùn)輸過程中，在郵輪上發(fā)生航運(yùn)事故和非航運(yùn)事故的幾率比較大，郵輪經(jīng)濟(jì)模式下旅客還具有離開郵輪甚至郵輪所掛靠的母港而深入到其他地方旅游觀光的可能性，因此在制定郵輪旅客運(yùn)輸相關(guān)法律時(shí)，必須明確承運(yùn)人的責(zé)任基礎(chǔ)，以適應(yīng)郵輪旅客的運(yùn)輸。

(七)制定郵輪安全管理規(guī)范

在郵輪安全管理方面，建議參照《美國(guó)2010年郵輪安全法案》，規(guī)定在乘客房間的門上安裝窺視孔、攝像頭和延時(shí)電子門鎖等;設(shè)定郵輪上的欄桿高度最少達(dá)到42英寸;為郵輪乘客發(fā)放安全手冊(cè);設(shè)定郵輪上的醫(yī)務(wù)人員必須擁有較高學(xué)歷和正式資格，還要接受過處理應(yīng)對(duì)性侵犯案件的培訓(xùn)。另外，郵輪上必須配備有抗逆轉(zhuǎn)病毒藥物。郵輪還要保證受害者能擁有電話和網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系執(zhí)法機(jī)構(gòu)、法律顧問和第三方組織等。這些法律的制定，必將很好地服務(wù)于旅客在郵輪上的觀光、休閑、餐飲等行為，從而為健康發(fā)展郵輪業(yè)提供良好的保障。［5］

(八)稅費(fèi)優(yōu)惠政策

在上海國(guó)際郵輪旅游綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)設(shè)立、經(jīng)認(rèn)定為跨國(guó)公司地區(qū)總部的郵輪企業(yè)，可享受商務(wù)部及上海市關(guān)于跨國(guó)公司地區(qū)總部的相關(guān)政策，并參照“新型國(guó)際貿(mào)易結(jié)算中心試點(diǎn)”企業(yè)，享受15%的所得稅優(yōu)惠，同時(shí)給予郵輪總部企業(yè)開辦費(fèi)及業(yè)績(jī)獎(jiǎng)勵(lì)等資金扶持政策。對(duì)注冊(cè)在上海的郵輪公司、全球或地區(qū)總部遷移至上海的境外郵輪公司給予相關(guān)政策鼓勵(lì)和便利。

對(duì)郵輪企業(yè)從境外租賃郵輪實(shí)行稅收優(yōu)惠和減免，爭(zhēng)取將洋山港保稅區(qū)相關(guān)政策延伸到郵輪港，給予郵輪碼頭費(fèi)、引航費(fèi)、靠泊費(fèi)等費(fèi)用優(yōu)惠。對(duì)郵輪公司以上海為起訖點(diǎn)的游線產(chǎn)品給予促銷補(bǔ)貼。對(duì)空海聯(lián)運(yùn)的郵輪旅游產(chǎn)品和線路給予相應(yīng)補(bǔ)貼。

(九)在實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)試行對(duì)外開放政策

為穩(wěn)妥起見，可以在上海國(guó)際郵輪旅游綜合發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)突破外商比例不得超過49%政策規(guī)定，允許國(guó)際郵輪公司在上海國(guó)際郵輪旅游綜合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)內(nèi)注冊(cè)設(shè)立外商獨(dú)資郵輪船務(wù)公司，允許經(jīng)批準(zhǔn)的外國(guó)郵輪公司獨(dú)資設(shè)立經(jīng)營(yíng)性機(jī)構(gòu)，為該外國(guó)郵輪公司所有或經(jīng)營(yíng)的船舶，提供攬客、簽發(fā)客票等輔助性經(jīng)營(yíng)服務(wù)。

對(duì)以上海為郵輪母港的外籍郵輪實(shí)行多點(diǎn)掛靠備案制，不再實(shí)行特批制(根據(jù)交通運(yùn)輸部發(fā)布的《外國(guó)籍郵輪在華多點(diǎn)掛靠業(yè)務(wù)公告》，必須經(jīng)過特案批準(zhǔn)，外籍郵輪才能在一次航行中掛靠中國(guó)兩個(gè)以上沿海港口)。

(十)購(gòu)置郵輪游艇免稅政策

郵輪產(chǎn)業(yè)廣義上包含游艇游船業(yè)，在國(guó)內(nèi)尚無能力進(jìn)行豪華郵輪設(shè)計(jì)、建造和管理，暫時(shí)沒有中國(guó)本土郵輪船隊(duì)的情況下，應(yīng)大力發(fā)展游艇游船業(yè)。為培育國(guó)內(nèi)郵輪游艇消費(fèi)市場(chǎng)，國(guó)家規(guī)劃和政策稅收支持是非常重要的。據(jù)香港海事部門提供的可靠數(shù)據(jù)，目前港內(nèi)注冊(cè)的游艇超過5 500艘，且過去兩年以每年400艘的漲幅增長(zhǎng)。一方面，是得益于香港政府對(duì)游艇產(chǎn)業(yè)的支持政策，如在香港購(gòu)買游艇是免稅的，而中國(guó)卻過早地設(shè)置奢侈品消費(fèi)稅;另一方面，國(guó)內(nèi)不開放和高消費(fèi)稅導(dǎo)致國(guó)內(nèi)一些中高產(chǎn)階級(jí)更樂意將船停在香港。

(十一)郵輪金融和登記政策

郵輪產(chǎn)業(yè)的進(jìn)入門檻主要是在造船和運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)。中國(guó)沒有自己的郵輪船隊(duì)，無法自己運(yùn)營(yíng)，國(guó)外三大郵輪公司不可能與國(guó)內(nèi)企業(yè)合資分享利潤(rùn)。建議在上海郵輪旅游綜合發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)設(shè)立郵輪單船融資租賃公司，通過銀行融資、郵輪產(chǎn)業(yè)基金或者郵輪信托產(chǎn)品等方式解決融資問題，免征融資租賃公司營(yíng)業(yè)稅，按照國(guó)際慣例給予其流轉(zhuǎn)稅、印花稅、折舊稅的優(yōu)惠;同時(shí)引入有經(jīng)驗(yàn)的海外郵輪經(jīng)營(yíng)團(tuán)隊(duì)運(yùn)營(yíng)船舶，讓投資者分享郵輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展的持續(xù)收益。此外，允許注冊(cè)在上海的郵輪企業(yè)開設(shè)離岸賬戶，為其境外業(yè)務(wù)提供資金結(jié)算便利。積極鼓勵(lì)各類社會(huì)資本參與郵輪設(shè)施投資和郵輪產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展。

對(duì)已在境外登記船籍、在上海郵輪旅游綜合發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)登記所有權(quán)后又光租到境外的郵輪，免征進(jìn)口關(guān)稅和增值稅，并簡(jiǎn)化登記審批手續(xù)，即允許符合條件的郵輪只登記船舶所有權(quán)、不注冊(cè)中國(guó)船籍，此舉可減免高達(dá)27%的進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅和關(guān)稅。實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)郵輪企業(yè)只需在境外設(shè)立“殼公司”，由“殼公司”向國(guó)內(nèi)母公司或融資租賃公司租賃郵輪，即可享受該政策，方便郵輪公司經(jīng)營(yíng)并便利融資租賃企業(yè)開展跨境業(yè)務(wù)。

允許在上海設(shè)立的郵輪企業(yè)注冊(cè)外籍郵輪，從而允許郵輪招聘外籍船員，放寬免稅購(gòu)物、涉外文化演出等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的限制。此外可參照國(guó)外做法，延長(zhǎng)郵輪報(bào)廢的船齡限制規(guī)定，從而降低折舊成本。

上述政策屬于航運(yùn)金融創(chuàng)新和船舶登記制度創(chuàng)新，有利于逐步引導(dǎo)國(guó)內(nèi)資本進(jìn)入郵輪產(chǎn)業(yè)鏈的高端領(lǐng)域，改變競(jìng)爭(zhēng)格局，增強(qiáng)中國(guó)船東的議價(jià)能力。需要協(xié)調(diào)銀監(jiān)會(huì)、國(guó)家稅務(wù)總局、商務(wù)部等部門妥善制定相應(yīng)政策。

［1］Cruise Lines International Association.Cruise Lines International Association 2011 cruise market profile study［EB/OL］.［2013-04-12］.http://www.cruising.org/sites/default/files/pressroom/Market_Profile_2011.pdf.

［2］中國(guó)將成世界最大出境游市場(chǎng)［EB/OL］.(2012-04-12)［2013-04-13］.http://gd.people.com.cn/n/2012/0412/c123946-16934131.html.China will become the world’s largest outbound tourism market［EB/OL］.(2012-04-12)［2013-04-13］.http://gd.people.com.cn/n/2012/0412/c123946-16934131.html.(in Chinese)

［3］中國(guó)交通運(yùn)輸協(xié)會(huì)郵輪游艇分會(huì)，上海虹口區(qū)人民政府，上海國(guó)際航運(yùn)研究中心.2011-2012中國(guó)郵輪發(fā)展報(bào)告［EB/OL］.(2013-03-02)［2013-04-13］.http://www.doc88.com/p-0873984709480.html.China Cruise ＆ Yacht Industry Association，Shanghai Hongkou District People’s Government，Shanghai International Shipping Institute.2011-2012 China cruise industry development report［EB/OL］.(2013-03-02)［2013-04-13］.http://www.doc88.com/p-0873984709480.html.(in Chinese)

［4］海洋綠洲號(hào)［EB/OL］.［2013-04-15］.http://zh.wikipedia.org/wiki/%E6%B5%B7%E6%B4%8B%E7%B6%A0%E6%B4%B2%E8%99%9F.Oasis of the Seas［EB/OL］.［2013-04-15］.http://zh.wikipedia.org/wiki/%E6%B5%B7%E6%B4%8B%E7%B6%A0%E6%B4%B2%E8%99%9F.(in Chinese)

［5］周軍渠.郵輪經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)與法律構(gòu)建［EB/OL］.(2011-08-01)［2013-04-15］.http://blog.sina.com.cn/s/blog_72f8c2c90100stjz.html.ZHOU Jun-qu.Character and legal construction of cruise economy［EB/OL］.(2011-08-01)［2013-04-15］.http://blog.sina.com.cn/s/blog_72f8c2c90100stjz.html.(in Chinese)