走向公平可持續(xù)增長的轉(zhuǎn)型改革

□中國(海南)改革發(fā)展研究院 遲福林

走向公平可持續(xù)增長的轉(zhuǎn)型改革

□中國(海南)改革發(fā)展研究院 遲福林

當前，面對世界經(jīng)濟深度調(diào)整和復(fù)雜多變的新形勢，新興經(jīng)濟體增速放緩，經(jīng)濟風險和挑戰(zhàn)明顯增加。作為最大的新興經(jīng)濟體，中國未來幾年的經(jīng)濟增長動力何在、如何推動經(jīng)濟更有效率、更加公平、更可持續(xù)發(fā)展，成為普遍關(guān)注的重點話題。我們說，雖然經(jīng)濟增長面臨著下行的壓力，但由于有著人口城鎮(zhèn)化的巨大潛力，有著13億人消費需求升級的重要機遇，中國仍有可能在未來10年保持7%左右的中速增長。

問題在于，新階段的增長、轉(zhuǎn)型、改革交織融合，增長動力、增長前景直接依賴于轉(zhuǎn)型改革的突破。具體來看，長期形成的投資主導(dǎo)、政府主導(dǎo)、競爭性地方政府“三位一體”的經(jīng)濟增長方式，在推動經(jīng)濟快速增長中發(fā)揮了重大作用。但在今天內(nèi)外發(fā)展環(huán)境深刻變化的條件下，這種增長方式不僅難以持續(xù)，而且已經(jīng)成為增大經(jīng)濟矛盾和經(jīng)濟風險的體制因素。就是說，能不能推動經(jīng)濟增長方式的實質(zhì)性轉(zhuǎn)型，盡快步入公平可持續(xù)增長的軌道，是對下一步改革的重大考驗。正是由此，大家高度關(guān)注中共十八屆三中全會釋放全面深化改革的重要信息。

一、投資主導(dǎo)的增長方式難以為繼。轉(zhuǎn)型改革的首要任務(wù)是推動消費主導(dǎo)的投資轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)投資與消費的動態(tài)平衡

投資主導(dǎo)的經(jīng)濟增長方式難以為繼，不僅在于這些年以歐美為重點的外部市場需求萎縮、國內(nèi)投資效率明顯下降，更重要的在于，投資主導(dǎo)的增長，很大程度上是為了做大GDP而投資，帶來投資消費的嚴重失衡，使產(chǎn)能過剩呈現(xiàn)出全面性、長期性甚至絕對性的突出特點。當然，市場經(jīng)濟條件下一定的產(chǎn)能過剩難以避免。問題是像中國這一輪范圍如此之廣、數(shù)量如此之大、影響如此之深的產(chǎn)能過剩歷史上并不多見。如果解決得好，過了一關(guān)，就能帶動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級取得重大進展；反之，不僅現(xiàn)存問題難以緩解，而且會引發(fā)諸多新矛盾甚至導(dǎo)致經(jīng)濟危機。這種情況下，投資主導(dǎo)的增長還能走下去嗎？還能再走10年、20年嗎？我的看法是，它已走到盡頭，迫切需要轉(zhuǎn)型。

1.適應(yīng)國內(nèi)需求結(jié)構(gòu)升級趨勢，加快調(diào)整投資結(jié)構(gòu)。作為一個人均GDP剛剛超過6000美元、還有6億多農(nóng)村人口的發(fā)展中大國，全社會的需求結(jié)構(gòu)升級和需求釋放仍將為投資提供巨大空間。也就是說，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型不是要不要投資的問題，也不是一個投資多寡的問題，而是讓市場規(guī)律充分發(fā)揮作用，使投資結(jié)構(gòu)與社會需求結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，減少和停止低效、無效投資，增加和擴大適應(yīng)市場需求變化趨勢的投資。重點有兩大方面：第一，加大人口城鎮(zhèn)化的相關(guān)投資。第二，加大服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的投資。

2.以調(diào)整國有資本配置為重點，促進投資主體多元化。面對新形勢，如何重新定位國有資本成為深化市場化改革的一個焦點問題。我的看法是，國有資本的主導(dǎo)作用主要在于它能夠適應(yīng)社會需求變化，從而發(fā)揮對全社會投資方向的引領(lǐng)作用。適應(yīng)全社會快速增長的公共需求，把國有資本重點配置到公益性領(lǐng)域，不僅有利于國有資本自身的轉(zhuǎn)型，還能為社會資本投資讓出更多、更大的投資空間。這就需要：第一，以公益性為重點調(diào)整優(yōu)化國有資本配置。第二，以放開市場、引入競爭為重點加快國有壟斷行業(yè)改革。第三，公共服務(wù)業(yè)也要對社會資本放開。

加快投資轉(zhuǎn)型，需要在消費主導(dǎo)的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型上盡快形成共識。近兩年，中改院提出推進以消費主導(dǎo)的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，主要基于以下的分析判斷：第一，投資消費失衡日益成為經(jīng)濟生活中最突出的矛盾，投資主導(dǎo)形成的嚴重產(chǎn)能過剩積累了巨大的經(jīng)濟風險。第二，消費結(jié)構(gòu)升級、消費釋放正處于重要階段，釋放13億人的消費大市場是中國“最大的紅利”、最大的優(yōu)勢。第三，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的首要關(guān)鍵是投資出口拉動向消費拉動、創(chuàng)新驅(qū)動的轉(zhuǎn)變。第四，走向消費主導(dǎo)，不是投資不重要，而是重在推進投資轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)投資與消費的動態(tài)平衡。

二、政府主導(dǎo)的經(jīng)濟增長方式難以為繼。轉(zhuǎn)型改革關(guān)鍵在于理順政府與市場關(guān)系，全面激發(fā)市場活力

從經(jīng)濟生活的實踐看，投資沖動實質(zhì)是政府的投資沖動，投資主導(dǎo)的源頭在政府。不可否認，政府主導(dǎo)型經(jīng)濟增長方式在推動經(jīng)濟快速增長中功不可沒。問題在于，政府過多、過大的行政干預(yù)和深度介入微觀經(jīng)濟活動，嚴重扭曲政府與市場關(guān)系，嚴重壓抑市場活力。這不僅是經(jīng)濟增長不可持續(xù)的重要原因，也是導(dǎo)致尋租腐敗的體制根源。

1.關(guān)鍵在于理順政府與市場關(guān)系。改革實踐證明，政府與市場關(guān)系牽動影響改革發(fā)展全局。以往，我們處理政府與市場關(guān)系的明顯缺陷，主要反映在實行政府主導(dǎo)下發(fā)揮市場有限作用的體制機制。例如，對土地、水、電、油、金融等資源要素價格保持一定程度的行政管制，導(dǎo)致資源要素價格難以反映資源要素的稀缺程度和供求關(guān)系，也損害了公平競爭的市場秩序。

市場經(jīng)濟發(fā)展中不是政府作用不重要，政府作用十分關(guān)鍵。問題是要把政府的有效作用建立在市場基礎(chǔ)上，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，著力解決市場體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位問題，全面激發(fā)市場活力。這就需要以要素市場化改革為重點推進新一輪的市場化改革。例如：在加快利率市場化進程的同時，加快匯率形成機制改革，重建資源要素市場體系，實現(xiàn)各類企業(yè)平等競爭使用資源要素，形成創(chuàng)新驅(qū)動的激勵機制。

2.以向市場放權(quán)為重點，加快轉(zhuǎn)變政府職能。以行政審批為例，目前中央層面仍有1500多項行政審批事項,地方政府層面還有1.7萬項。從改革實踐看，如果政府職能沒有大的轉(zhuǎn)變，理順政府與市場關(guān)系是相當困難的。應(yīng)當承認，市場經(jīng)濟條件下，“非禁即準”是一個基本原則。前不久，上海自由貿(mào)易試驗區(qū)推出的“負面清單”管理，就是轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟職能、把自主權(quán)還給市場主體的一次改革嘗試。在我看來，加大市場放權(quán)力度，以“負面清單”管理為重點重新界定政府干預(yù)的邊界，是激發(fā)市場活力的關(guān)鍵所在，也是全面改革行政審批體制的關(guān)鍵所在。

3．加大向社會放權(quán)的力度，以形成維護公平競爭市場秩序的社會合力?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟，不僅要有競爭性的市場體系、有效的政府監(jiān)管和法制基礎(chǔ)，還需要行業(yè)規(guī)范和各類中介組織發(fā)揮作用，以此形成市場經(jīng)濟良序運行的合力。當前，消費安全問題頻發(fā)，不僅反映了政府市場監(jiān)管職能的缺位，同時也反映了社會力量的嚴重缺失。形成公平競爭的市場秩序，既需要政府的有效監(jiān)管，也需要充分發(fā)揮社會組織在行業(yè)監(jiān)管、企業(yè)自律中的重要作用。這就需要推動現(xiàn)有行業(yè)協(xié)會的“政會分開”、去行政化，支持各個行業(yè)的民營企業(yè)在自愿的基礎(chǔ)上聯(lián)合建立各類行業(yè)協(xié)會，強化行業(yè)自律，以承接政府經(jīng)濟管理職能更大程度的下放。

三、競爭性地方政府的經(jīng)濟增長方式難以為繼。轉(zhuǎn)型與改革重在改變增長主義傾向，加快建設(shè)公共服務(wù)型政府

當前，政府主導(dǎo)資源配置突出反映在競爭性地方政府的經(jīng)濟增長方式。綜合多方面的情況看，地方層面已經(jīng)形成以做大GDP總量為導(dǎo)向、以地方財政收入增長和干部考核為約束激勵機制、以行政干預(yù)和行政推動為主要手段的經(jīng)濟增長方式。客觀地說，改革開放以來，為調(diào)動地方積極性，逐步形成的競爭性地方政府模式，在推動經(jīng)濟快速增長的同時，今天逐步演變?yōu)榈胤綄用娴脑鲩L主義傾向，并成為產(chǎn)能過剩、房地產(chǎn)泡沫、地方債務(wù)等問題的主要“病結(jié)”所在。競爭性地方政府的經(jīng)濟增長方式不改變，盡管在短期內(nèi)仍然可以拉動GDP的較快增長，但會為中長期發(fā)展埋下更大的經(jīng)濟隱患和經(jīng)濟風險。這里提出地方層面增長主義傾向的問題，不是把“板子”打到地方政府身上，而是要客觀分析形成競爭性地方政府的體制因素，尋求建設(shè)公共服務(wù)型政府的有效路子。

1.盡快形成以公共服務(wù)為導(dǎo)向的中央地方財稅體制。這些年逐步形成的以經(jīng)濟總量為導(dǎo)向的中央地方關(guān)系，在調(diào)動中央地方兩個積極性的同時，也開始形成中央地方財稅關(guān)系的兩大失衡：一是中央與地方事權(quán)與財力的失衡。二是大中小城鎮(zhèn)財力資源配置的失衡。

解決這兩大失衡，需要中央地方關(guān)系的導(dǎo)向由經(jīng)濟總量轉(zhuǎn)向公共服務(wù)，并以此作為新階段財稅體制改革的主要目標，把大中小城鎮(zhèn)公共資源配置均等化作為中央地方財稅體制改革的重點，合理劃分各級政府間的事權(quán)與財力，由此加快推動地方政府向公共服務(wù)主體的角色回歸。

2.把推動農(nóng)地物權(quán)化改革作為規(guī)范地方政府行為的重點。地方政府可以從土地交易中獲得巨額收益，這是競爭性地方政府形成的體制條件。許多地方的土地出讓金收入相當于一般預(yù)算收入的50%以上。而且，地方政府舉債進行投資擴張，主要的融資抵押也是土地資源。截至2012年底，全國84個重點城市處于抵押狀態(tài)的土地面積同比增長15.7%，抵押貸款總額同比增長23.2%。為了招商引資做大GDP，有的土地不僅是零地價，甚至是倒貼。一些地方政府官員實際任期往往只有2至3年，卻一次性透支了50至70年的土地增值收益。這種“寅吃卯糧”，既嚴重損害了農(nóng)民的土地權(quán)益，又帶來經(jīng)濟增長的隱患。有效切斷伸向農(nóng)村土地收益的“有形之手”，需要在推進中央地方財稅體制改革、培育地方穩(wěn)定稅源的同時，推進農(nóng)村土地物權(quán)化改革，即賦予農(nóng)民具有物權(quán)性質(zhì)的土地使用權(quán)，使其在用途管制的前提下可流通、可轉(zhuǎn)讓、可抵押，盡快讓土地這個“第二財政”退出歷史舞臺。

3.形成規(guī)范地方政府行為的制度約束，著力建設(shè)法治政府。地方增長主義傾向的形成，根子在相關(guān)的制度安排沒有跟上。從現(xiàn)實看，形成對地方政府的某些制度化約束十分重要。例如，一些地方政府為了做大GDP，不惜降低環(huán)境準入門檻；一些地方政府為了地方的經(jīng)濟利益，不適當?shù)馗深A(yù)經(jīng)濟司法等。這就需要在加快財稅體制改革的同時，果斷廢除GDP導(dǎo)向的干部選拔機制，盡快建立公共服務(wù)導(dǎo)向、社會滿意度導(dǎo)向的干部政績考核、選拔機制。與司法體制改革統(tǒng)籌考慮，探索建立中央地方雙重法院體制，成立中央地方兩個層面的法院體系：由中央層面的法院體系專門審理經(jīng)濟案件；由地方法院重點受理刑事、民事案件。

未來5至10年，走向公平可持續(xù)增長的轉(zhuǎn)型改革，其深刻性、復(fù)雜性、艱巨性前所未有：利益失衡的矛盾日益突出，改革需要突破利益固化的藩籬；轉(zhuǎn)型倒逼改革，改革的時間和空間約束全面增強。面對挑戰(zhàn)，我們有理由堅定全面改革的信念。這是因為，過去35年的市場化改革使中國由低收入國家邁入中等收入國家行列。處在歷史新起點的全面改革，將使一個13億人的大國由中等收入國家邁向高收入國家行列，其意義不亞于過去35年的改革。

(作者系中國(海南)改革發(fā)展研究院院長，研究員，博士生導(dǎo)師，享受國務(wù)院特殊津貼專家，中國井岡山干部學院兼職教授，中國經(jīng)濟體制改革研究會副會長、中國行政體制改革研究會副會長。)

(責任編輯：廖才茂)