構(gòu)建良好的基層政治生態(tài)——權(quán)力透明的“廣饒經(jīng)驗”

◎ 中共山東省委黨校課題組

政治生態(tài)是清風徐徐，還是烏煙瘴氣，直接關(guān)系到地方的發(fā)展穩(wěn)定和民生福祉。從總體上說，當前基層政治生態(tài)建設(shè)處于可控、向好的狀態(tài)中。但不可否認的是，在個別地區(qū)和局部環(huán)節(jié)上，基層政治生態(tài)也出現(xiàn)了典型的病癥。如縣委書記接連出現(xiàn)腐敗問題，少數(shù)地方甚至發(fā)生了干部大面積腐?。簧贁?shù)地方干群矛盾突出，有的甚至影響到了基層政權(quán)的有效運行；個別地方和領(lǐng)域潛規(guī)則盛行，而顯規(guī)則難以確立；公權(quán)私用、公權(quán)濫用和公權(quán)缺位，等等。無論從實現(xiàn)長治久安的目標看，還是從人民群眾的熱切期待看，基層政治生態(tài)的建設(shè)問題都已到了刻不容緩的地步，也引起了黨和國家高度重視。黨的“十七大”報告中明確指出，“確保權(quán)力正確行使，必須讓權(quán)力在陽光下運行?！秉h的“十八大”報告再次鄭重指出，“推進權(quán)力運行公開化、規(guī)范化，……讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行?！?/p>

2010年12月份，廣饒縣被山東省委確定為全省唯一的全國縣委權(quán)力公開透明運行試點縣。在近兩年的公開試點工作中，中共廣饒縣委按照中央提出的方向和要求，結(jié)合實際，穩(wěn)妥推進，在建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制，增強權(quán)力運行透明度方面進行了積極探索，既進一步增強了縣委領(lǐng)導(dǎo)集體在群眾中的威信，改善了黨群、干群關(guān)系，也進一步提升了廣大黨員干部和群眾興縣富民、干事創(chuàng)業(yè)的積極性，更進一步營造了良好的政治生態(tài)環(huán)境，使全縣呈現(xiàn)出經(jīng)濟社會趕超發(fā)展的良好態(tài)勢。

廣饒“權(quán)力透明”的主要做法

廣饒圍繞厘清職責權(quán)限、規(guī)范運行程序、公開決策事項、實施全面監(jiān)督等“規(guī)定動作”進行了制度設(shè)計和試點運行，先后形成縣委及職能部門職權(quán)108項，制定縣委決策、用人、處事方面的運行制度11個，規(guī)范和固化工作流程13個，出臺監(jiān)督制度及辦法4個，初步構(gòu)建了決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的權(quán)力運行體系。概括來講，就是完善“兩個機制”、推進“三個公開”、強化“四個監(jiān)督”。

（一）完善“兩個機制”

一是突出陽光用權(quán)，完善縣委決策與執(zhí)行機制。圍繞決策內(nèi)容、決策程序、決策執(zhí)行，進行全方位、立體式的制度規(guī)范。在決策內(nèi)容上，突出“四重一大”。制定了《關(guān)于進一步規(guī)范縣委重大決策的意見》，明確把重大決策、重要人事任免、重大項目安排、重大突發(fā)事件處置和大額資金使用納入縣委常委會決策范圍。在決策程序上，堅持會前論證、議題確定、召開會議、形成決議、審核公開逐步推進，并做到“三個在先、兩個放開”：決策前調(diào)研論證在先，論證不成熟不進入決策程序；征求意見在先，多數(shù)意見不統(tǒng)一不進入決策程序；風險評估在先，存有重大穩(wěn)定隱患不進入決策程序。決策中放開參與決策主體，對涉及發(fā)展規(guī)劃、民生事業(yè)等全局性決策，吸收相關(guān)專家和“兩代表一委員”參與調(diào)研論證和決策；放開決策過程，制定縣委常委會議、全委會議列席旁聽辦法，建立縣委會議列席旁聽人員資料庫，根據(jù)議題邀請有關(guān)人員列席會議，發(fā)表意見建議，最大限度保證決策科學。在決策執(zhí)行上，對議決事項進行責任細分，具體到各項重點工作、重點工程和重點項目，逐項落實縣領(lǐng)導(dǎo)和縣直部門服務(wù)推進責任制，實行每周一通報、每月一督查、每季一調(diào)度、半年一觀摩，促進各項工作順利實施。配套制定了縣委決策跟蹤督辦制度、干部有錯與無為問責暫行辦法，對責任事項實行全程跟蹤督辦，保障執(zhí)行力度；實行“動態(tài)考評、過程問責”，保障執(zhí)行效率；實行“述職問效、失職查究、無為問責”，保障執(zhí)行效果。

二是突出陽光用人，完善干部選拔任用機制。以強化用人上的競爭擇優(yōu)、民主監(jiān)督和公開透明為主線，進行了三個方面的探索：

第一，選任過程抓創(chuàng)新。在全省率先進行了以公開空缺職位及職位要求、公開選任方法及選任程序，實行差額推薦、差額考察、差額醞釀、差額表決為主要內(nèi)容的“兩公開四差額”干部選任改革試點，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門單位正職的選任進行了規(guī)范和創(chuàng)新，目前這一做法已在全省推廣；2011年年初，又拿出3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記職位，試行公推公選，拓寬了差額選任干部的常態(tài)化途徑。同時，針對年輕干部，探索實行了先公開考選擬任人選、后掛職鍛煉擇優(yōu)提拔的“兩段式”培養(yǎng)選拔制度，主要從縣直部門單位公開選拔年輕干部到基層掛職鍛煉，先掛后任，成熟一批提拔使用一批，有效避免“一考定終身”和“高分低能”現(xiàn)象，為年輕干部成長成才、脫穎而出開辟了渠道。

第二，選任程序求規(guī)范。制定出臺了干部選拔任用調(diào)整動議、初始提名、民主推薦、組織考察、討論醞釀5個暫行規(guī)定和縣委常委會、全委會任用干部2個票決辦法，使干部選拔任用的各個環(huán)節(jié)都有章可循、有據(jù)可查。特別對初始提名工作，明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門單位正職人選，由縣委全委會或全委擴大會差額提名；副科級干部人選，由縣委組織部、分管縣領(lǐng)導(dǎo)和本部門單位主要負責人、干部職工4個主體，按權(quán)重差額提名，實現(xiàn)了由少數(shù)人提名到多數(shù)人提名的改變，擴大了干部工作的民主。

第三，選任之后搞測評。干部調(diào)整后，及時對本次干部選拔任用工作和新選任干部進行滿意度測評。同時，結(jié)合年度考核，對一年來縣委和本單位選任干部工作情況、主要領(lǐng)導(dǎo)抓班子帶隊伍情況、新提拔任職干部現(xiàn)實表現(xiàn)情況進行評議，不斷提高選人用人公信度。近幾年，廣饒縣干部選拔任用工作滿意度均為100%，新選拔任用干部滿意度都在99%以上。

（二）推進“三個公開”

“三個公開”就是以縣委權(quán)力公開為核心，統(tǒng)籌推進全縣黨務(wù)公開、政務(wù)公開和基層單位事務(wù)公開，做到三個層面的公開上下一體、良性互動。

一是自上而下建立“立體式”公開體系。在抓好縣委權(quán)力公開的同時，圍繞群眾最關(guān)心、最需要的方面，制定實施了31項黨務(wù)公開、58項政務(wù)和公共企事業(yè)單位辦事公開、20項村務(wù)公開細則，就公開的內(nèi)容、方式和時限作了規(guī)范性要求。在公開內(nèi)容上，既公開重要決策制定、重要人事任免、重點工程項目實施和惠民實事分解及推進等重大情況，又公開領(lǐng)導(dǎo)班子成員分工、內(nèi)設(shè)機構(gòu)職責、監(jiān)督電話、辦事流程等具體事項；既公開辦事結(jié)果，又公開辦事過程，群眾想知道什么就公開什么，做到“全、細、實”。在公開方式上，在縣黨政班子、縣直部門單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村居四級層層設(shè)立了集中公開區(qū)，實行自上而下“一條龍”公開，縣級黨務(wù)政務(wù)公開到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政事務(wù)公開到村居，村務(wù)公開到戶，實現(xiàn)“全方位、立體式、零距離”公開，最大限度讓群眾知情，擴大了公開效果。

二是自下而上構(gòu)建民意直通平臺。針對公開后群眾有疑問、有訴求、有建議，但反映渠道不通暢的問題，整合縣長熱線、電子信箱、政府網(wǎng)站和手機短信等各種資源，開通了“6012345”書記縣長公開電話。該公開電話是集政策宣傳、問詢答疑、投訴查處、訴求辦理于一體的深化公開與民意互動平臺。具體運行中，組建了公開電話辦公室，招聘工作人員15名，實行24小時值班，對群眾反映事項第一時間受理，48小時內(nèi)反饋辦理結(jié)果，縣委、縣政府督查考核辦公室負責督辦，縣紀委派駐專人值守監(jiān)督，做到有問必答、有訴必應(yīng)、有求必辦、有辦必果，形成民意收集、整理、督辦、落實和反饋“一條龍”機制。平臺運行以來，已辦理民生訴求事項3萬多件，辦理投訴舉報事項210件，辦結(jié)率保持在98%以上。

（三）強化“四個監(jiān)督”

一是強化黨內(nèi)監(jiān)督。主要探索推行了“雙聯(lián)雙評”制度?！半p聯(lián)”，即縣委委員聯(lián)系黨代表、黨代表聯(lián)系基層黨員群眾。在縣委組織部設(shè)立了黨代表聯(lián)絡(luò)辦公室，把全縣248名黨代表劃分為13個活動小組，在黨代會閉會期間履行監(jiān)督、建議和問詢職責，暢通黨代表經(jīng)常性發(fā)揮作用的渠道。“雙評”即縣委委員定期評議縣委書記、黨代表定期評議縣委班子。每年年中、年底各開展一次，從“領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展”、“抓班子帶隊伍”等方面對縣委書記和縣委班子進行評議，結(jié)果通過電視、報紙向社會公開。

二是強化社會監(jiān)督。選聘了34名縣委工作社會監(jiān)督員，實行例會制度，定期通報情況，征求對縣委工作的意見和建議；圍繞全縣經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、民生事業(yè)、干部作風等方面，每年定期組織大規(guī)模的“萬人評議”，及時發(fā)現(xiàn)問題和不足，建立臺賬、落實責任、明確時限、抓好整改。

三是強化人大政協(xié)民主監(jiān)督。每年制定專項計劃，按照人大側(cè)重評議部門、政協(xié)側(cè)重評議重點工作的分工，有針對性地組織視察、調(diào)研和評議活動，評議結(jié)果及時向縣委、縣政府反饋，對存在的問題提出整改建議，并監(jiān)督整改。

四是強化輿論監(jiān)督。建立了縣委、縣政府新聞發(fā)言人制度，定期召開新聞發(fā)布會，通報重大決策、重要政策和重點工程項目、熱點工作推進落實情況，回應(yīng)群眾質(zhì)詢；在縣電視臺開辟《第一時間》等專題欄目，對損害群眾利益、履行職責缺位的，進行公開曝光，督促責任單位改進工作。各類監(jiān)督形式互為補充、同步推進，實現(xiàn)了用權(quán)監(jiān)督無縫隙、全覆蓋。

廣饒縣委縣政府“權(quán)力透明”取得的初步成效

隨著權(quán)力公開透明運行的逐步深入，進一步優(yōu)化了“用權(quán)受約束、干部受監(jiān)督、群眾得實惠”的政治生態(tài)，廣饒縣委縣政府“權(quán)力透明”取得了初步成效。

（一）改進了干部作風。通過責權(quán)透明、用權(quán)公開，廣大群眾對干部干不干、干好干壞，都有了明確的把握標準，這對各級干部形成了一種“倒逼”壓力。同時，干部選任各個環(huán)節(jié)的民主參與越來越廣，選人用人透明度、公信力進一步提升，在全縣上下引導(dǎo)形成了重能力、憑實績、看公認的用人導(dǎo)向，使干事創(chuàng)業(yè)、積極作為在廣大干部中蔚然成風。

（二）提升了行政效能。公開以后，各級組織和部門單位的職責權(quán)限、辦事流程、辦理時限都曬在了陽光底下，群眾辦事需要什么條件、辦理哪些手續(xù)、由誰辦理、走什么程序、需要多長時間，都清清楚楚、明明白白，對部門規(guī)范用權(quán)、高效履職是一個極大促進。初步統(tǒng)計，各類行政審批平均時間比法定標準縮短一半以上，縣域發(fā)展環(huán)境進一步優(yōu)化提速。

（三）凝聚了工作合力。通過公開制度與監(jiān)督制度并行，群眾由旁觀者、服從者變?yōu)楸O(jiān)督者、實踐者，使決策制定和工作執(zhí)行更加合民情、順民意、得民心，為各項工作推進奠定了最廣泛的群眾基礎(chǔ)。比如，過去村莊搬遷改造是一大難事，現(xiàn)在通過對規(guī)劃方案、建設(shè)藍圖、搬遷面積、補償標準、安置政策、實施步驟等全程公開，并充分吸收群眾意見建議，贏得了群眾的廣泛支持，推進十分順利。2011年以來，全縣共整體搬遷改造城中村9個，搬遷面積33萬平方米，其中有2個村從簽訂協(xié)議到搬遷完畢只用了1天時間。

（四）推進了經(jīng)濟發(fā)展。推進權(quán)力公開透明運行，構(gòu)建了公開常態(tài)化、決策民主化、工作流程化、發(fā)展項目化的工作格局，使決策更加科學、執(zhí)行更加順暢、落實更加有力，充分調(diào)動了全縣上下謀劃發(fā)展、推進發(fā)展、服務(wù)發(fā)展的積極性。近兩年來，廣饒縣累計實施總投資895億元的265個重點工程項目，拉動全縣綜合發(fā)展水平持續(xù)提升。2011年廣饒在全國縣域經(jīng)濟基本競爭力百強中由68位躍居59位，前移了9個名次。

（五）增進了社會和諧。擴大公開的過程，實質(zhì)也是一個征集民意訴求、增進民生福祉的過程。通過公開與民意互動，更為直接地了解了群眾所需、所急、所盼，最大限度地維護和發(fā)展了群眾利益。2011年，廣饒縣財政民生方面的投入達到17.7億元，占一般預(yù)算支出60%以上；2012年又在廣泛征求意見的基礎(chǔ)上，實施了總投資11.6億元的11件惠民實事，目前正在加緊推進，以實際行動贏得了群眾的滿意和擁護。2011年廣饒縣居民滿意度居全國百強縣第四位。

廣饒“權(quán)力透明”需要思考和探尋的問題

在調(diào)研過程中，我們也感到有些問題還需進一步探討。具體來講，主要是在以下三個關(guān)系的把握上需要進一步探索：

一是決策的科學性與時效性的關(guān)系。權(quán)力公開透明運行是一場政治生態(tài)的變革，要求慎重穩(wěn)妥推進，嚴格按程序?qū)嵤?。但縣級處于基層一線，承擔著經(jīng)濟發(fā)展、保障民生和社會管理大量繁重的任務(wù)，一些工作需要從快決策、從快部署、從快落實。實行“權(quán)力公開透明”，從程序上保證了決策的科學性，但一定程度上卻影響了決策的時效性，增加了決策成本，需要科學把握、正確處理。

二是擴大民主的覆蓋面與提升群眾參與意識的關(guān)系。推行權(quán)力公開透明，需要充分發(fā)揮群眾的主體地位，參與的群眾越多、覆蓋面越大，對權(quán)力公開透明的促進作用越明顯，但目前受體制機制、思維習慣以及思想認識等因素的影響，群眾對這項工作的認識還不夠深入、不夠到位，在一定程度上存在不想?yún)⑴c、不想監(jiān)督、不愿監(jiān)督的問題，影響了權(quán)力公開透明運行的成效。

三是政策資源的有限性與滿足群眾過高的利益訴求的關(guān)系。推行權(quán)力公開透明運行，要求堅持以人為本，最大限度為群眾辦實事、解難題，努力做到民有所呼、我有所應(yīng)，民有所需、我有所為。但當前隨著改革發(fā)展的逐步深入，群眾價值取向日益多元化，特別是個別群眾對一些政策性歷史遺留問題存在過高利益訴求，而縣一級這方面擁有的政策資源非常有限，很難從根本上解決這類問題，一定程度上增加了社會管理的難度和維穩(wěn)的壓力，影響了社會的和諧穩(wěn)定。當然，這些問題都是發(fā)展中的問題，還是需要用改革的思路和發(fā)展的辦法來解決。