農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制創(chuàng)新的前世今生

◎葉興慶

對我國這種人多地少水缺的國家而言，以什么樣的經(jīng)營方式把農(nóng)業(yè)的潛在生產(chǎn)能力有效釋放出來，是保障國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給的關鍵，是走中國特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的核心。

有心人會敏感地觀察到，最近一個時期，高層不斷發(fā)出推進農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制創(chuàng)新的信號。黨的十八大報告明確提出“培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體”、“構建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系”。2012年12月，中共中央政治局會議明確提出“鼓勵發(fā)展新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營模式”，中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)“創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制”，中央農(nóng)村工作會議要求“積極創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制機制”。特別是2013年中央1號文件《中共中央國務院關于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、進一步增強農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》，對推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制機制創(chuàng)新作出了一系列重大部署。

在糧食生產(chǎn)實現(xiàn)“九連增”、農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力邁上了一個新臺階的時候，為什么會如此關注農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制問題？準確理解和把握高層的這一新動向，必須深入了解事情的來龍去脈和如此決策的基本出發(fā)點、著力點。

現(xiàn)階段突出農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制創(chuàng)新，是為了接過農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制變革的接力棒

在上世紀70年代末、80年代初的短短幾年間，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制發(fā)生了巨大變化，實現(xiàn)了從生產(chǎn)隊集中勞動、統(tǒng)一核算、統(tǒng)一分配到全面實行以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責任制的歷史性轉(zhuǎn)變，帶來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的極大解放。自上世紀80年代中期以來，盡管農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制表面上相對平穩(wěn)、大致輪廓未動，但變革的步伐并沒有停止，變革的深度絲毫不遜色于農(nóng)村改革初期。如果說頭幾年的變革是波瀾壯闊，那么這以后的變革則是靜水深流。

從土地承包期限看，一再延長。1984年，中央1號文件首次提出，“土地承包期限一般應在十五年以上”。1993年，中發(fā)11號文件首次提出，“在原定的耕地承包期到期之后，再延長30年不變”，并提倡承包期內(nèi)實行“增人不增地、減人不減地”的辦法。2008年，十七屆三中全會首次提出，“現(xiàn)有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變”。承包期限的一再延長，直至長久不變，不僅讓農(nóng)民吃下“定心丸”，而且為把土地經(jīng)營體制變革推向土地產(chǎn)權制度變革埋下了伏筆。

從土地承包經(jīng)營權的權能看，一再擴大。在早期階段，農(nóng)戶獲得承包土地，只是獲得了聯(lián)系產(chǎn)量計算勞動報酬的權利，是集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的一種生產(chǎn)責任制，是勞動組織、計酬方法的改進，承包的土地不準買賣、出租、轉(zhuǎn)讓。1984年，中央1號文件首次允許土地轉(zhuǎn)包，并“允許由轉(zhuǎn)入戶為轉(zhuǎn)出戶提供一定數(shù)量的平價口糧”、土地使用權轉(zhuǎn)移時“對農(nóng)民向土地的投資應予以合理補償”，但仍不允許買賣、出租。1993年，中發(fā)11號文件提出，“在堅持土地集體所有和不改變土地用途的前提下，經(jīng)發(fā)包方同意，允許土地的使用權依法有償轉(zhuǎn)讓”。2001年，中發(fā)18號文件提出，“在承包期內(nèi)，農(nóng)戶對承包的土地有自主的使用權、收益權和流轉(zhuǎn)權”。2003年，《農(nóng)村土地承包法》的頒布施行是一個分水嶺，此前，土地承包關系是一種責任制關系，權利義務由承包合同約定；此后，土地承包關系發(fā)展為國家賦權關系，權利義務由法律規(guī)定。2007年，《物權法》的頒布施行，使土地承包經(jīng)營權上升為一種用益物權，包括占有、使用、收益的權利。土地承包經(jīng)營權權能的不斷擴大，以致在所有權之下、使用權之上衍生出一種中國獨有的土地權利。

從對體制模式的認知看，一再深化。1986年，中央1號文件首次提出“統(tǒng)一經(jīng)營與分散經(jīng)營相結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”，既強調(diào)家庭承包是長期政策、不可隨意改變，也強調(diào)各地統(tǒng)分結(jié)合的內(nèi)容、形式、規(guī)模和程度應有所不同，但這是“地區(qū)性合作經(jīng)濟組織”內(nèi)部的責任制。1990年，中發(fā)18號文件首次提出“以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責任制、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”，開始強調(diào)發(fā)展農(nóng)業(yè)社會化服務，把鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織、其他各種服務性經(jīng)濟實體、國家經(jīng)濟技術部門并列為農(nóng)業(yè)社會化服務的提供者，有意識地深化“統(tǒng)一經(jīng)營”的內(nèi)涵、并擴大其外延。1998年，十五屆三中全會首次提出“以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”，強調(diào)保障農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權、生產(chǎn)自主權和經(jīng)營收益權，農(nóng)戶要成為獨立的市場主體。2007年，中央1號文件首次提出“農(nóng)村基本經(jīng)營制度”；2008年，十七屆三中全會首次明確以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制是農(nóng)村基本經(jīng)營制度。對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制內(nèi)涵的不斷挖掘，既表明認識在發(fā)展，也表明這項制度安排本身與十八大提出的“更加成熟定型”的目標還有距離。

作以上回顧，是想說明：農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制的變革是一個歷史和邏輯的過程，現(xiàn)在提出農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制創(chuàng)新，并非“突如其來”，而是過去30多年變革過程的延續(xù)；現(xiàn)在推進農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制創(chuàng)新，也非“推倒重來”，而是對基本經(jīng)營制度的堅持和完善。

現(xiàn)階段突出農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制創(chuàng)新，是順應社會生產(chǎn)力發(fā)展的必然選擇

推動農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制變革的根本力量是生產(chǎn)力的發(fā)展進步。我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村正在發(fā)生廣泛而深刻的變化，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進入新的階段，農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制變革既面臨機遇也面臨壓力。

首先，隨著農(nóng)業(yè)副業(yè)化、農(nóng)戶兼業(yè)化、農(nóng)業(yè)勞動力老齡化日趨明顯，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制日益迫切。在農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移不明顯的時期，農(nóng)戶收入絕大部分來源于農(nóng)業(yè)，實行“家家包地、戶戶種田”，農(nóng)民會盡心盡力經(jīng)營農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)潛在生產(chǎn)能力能得到有效釋放。隨著農(nóng)業(yè)勞動力逐步轉(zhuǎn)移，一方面，農(nóng)戶非農(nóng)收入逐步增加、農(nóng)業(yè)收入的相對重要性趨于下降；另一方面，缺乏青壯年勞動力，務農(nóng)勞動力老齡化、婦女化，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營越來越不便利。全國農(nóng)民人均純收入中，家庭經(jīng)營純收入占比，1985年為81%，2012年已下降到45%；家庭經(jīng)營第一產(chǎn)業(yè)純收入占比，1985年為62%，2012年已下降到34%。在這個過程中，通過取消農(nóng)業(yè)稅、增加農(nóng)業(yè)補貼、實行糧食最低收購價等政策，可以一定程度上維持小規(guī)模兼業(yè)農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性；通過社會化服務，如農(nóng)機、植保、灌溉服務，可以一定程度上克服小規(guī)模兼業(yè)農(nóng)戶開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營遇到的困難。問題在于，這種小規(guī)模兼業(yè)經(jīng)營所能容納的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平畢竟有限，解決不了“腳大鞋小”、“人大衫小”問題。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力要繼續(xù)發(fā)展，農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制必須創(chuàng)新。

其次，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展，農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制創(chuàng)新日趨迫切。我國已進入工業(yè)化中后期、2020年將基本實現(xiàn)工業(yè)化，城鎮(zhèn)化已邁過50%的關口、2012年已達到52.57%。但在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中，我們走了一條獨特的農(nóng)民轉(zhuǎn)移進城之路，大量農(nóng)民“一只腳”已邁入城市，“另一只腳”仍在農(nóng)村。這不僅帶來農(nóng)村“留守兒童”、“留守婦女”、“留守老人”等社會問題，而且?guī)沓擎?zhèn)化水平“虛高”、城鎮(zhèn)化擴內(nèi)需效應發(fā)揮不充分等問題；不僅造成農(nóng)業(yè)勞動力總量過剩與青壯年勞力短缺并存、繼續(xù)向農(nóng)外轉(zhuǎn)移越來越難的僵局，而且造成非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動力供求關系過早發(fā)生轉(zhuǎn)折、人力資源成本過早步入上升通道的被動局面。在這種轉(zhuǎn)移模式下，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化明顯滯后，特別是農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率提高緩慢。目前我國農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率只有全社會平均水平的30%。這既不利于從根本上縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，也不利于提高我國農(nóng)業(yè)的國際競爭力。只有越來越多的農(nóng)戶退出農(nóng)業(yè)農(nóng)村，而不僅僅只是部分農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)向農(nóng)外，才能促進工業(yè)化發(fā)展、提高城鎮(zhèn)化水平，才能使留在農(nóng)村繼續(xù)務農(nóng)的家庭擴大經(jīng)營規(guī)模、提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率。這就要求我們加快農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制創(chuàng)新步伐。

一些國家的情況也表明，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制如何演變，對農(nóng)業(yè)發(fā)展績效有著至關重要的影響。有的國家在農(nóng)地流轉(zhuǎn)集中方面法制和政策環(huán)境非常寬松，實行以擴大農(nóng)場經(jīng)營規(guī)模為取向的農(nóng)業(yè)結(jié)構政策，農(nóng)場平均經(jīng)營規(guī)模提高較快，農(nóng)業(yè)保持了較強的發(fā)展活力和市場競爭力。也有的國家在農(nóng)地流轉(zhuǎn)集中方面實行了嚴格的管制措施，致使小規(guī)模兼業(yè)農(nóng)戶占主導的格局遲遲難以打破，最終抑制了農(nóng)業(yè)發(fā)展活力提高、導致農(nóng)業(yè)競爭力持續(xù)下降。日本就是這方面的典型。1946-1988年，日本兼業(yè)農(nóng)戶占農(nóng)戶總數(shù)的比重由46.4%上升到85.5%，其中以農(nóng)外收入為主的第二種兼業(yè)戶占農(nóng)戶總數(shù)的比重由17.1%上升到71.3%。近年來，日本政府明顯加大了農(nóng)地流轉(zhuǎn)集中的力度，修改《農(nóng)地法》，取消禁止私有公司作為生產(chǎn)者進入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域的限制、允許私有公司租種耕地。我們應該吸取日本的教訓，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過程中，不失時機地推進農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制創(chuàng)新，真正做到工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。

現(xiàn)階段推進農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制創(chuàng)新，必須守住兩條底線、把住兩個著力點

農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制創(chuàng)新十分復雜和敏感，在推進過程中應堅持兩點論，既要積極又要穩(wěn)妥。積極，就是要深刻認識在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中及時推進農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制創(chuàng)新的必要性，尊重基層的探索和實踐，大力扶持新型經(jīng)營方式。穩(wěn)妥，就是要深刻認識農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移與農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制變革是一個長期過程，尊重農(nóng)民意愿，從各地實際出發(fā)，不搞行政強制。概括起來，現(xiàn)階段推進農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制創(chuàng)新，總的思路應是：“守住兩條底線、把住兩個著力點”。

“守住兩條底線”，一是要守住維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權這條底線。這是堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的核心。任何形式的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制創(chuàng)新，都必須以賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權為邏輯起點，先還權賦能，再流轉(zhuǎn)集中。任何形式的農(nóng)地流轉(zhuǎn)，都必須依法、自愿、有償，農(nóng)戶是流轉(zhuǎn)的決策主體，村集體和任何層級的政府都無權強制或限制。做到這一點，必須健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權登記制度，強化對農(nóng)村耕地、林地等各類土地承包經(jīng)營權的物權保護，用5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地面積不準、四至不清等問題。二是要守住提高土地產(chǎn)出率這條底線。這是由我國國情決定的。推進農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制創(chuàng)新，擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模，可以顯著提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，這無疑是十分必要的。但我國耕地、水資源稀缺，擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模不能以犧牲土地產(chǎn)出率、資源利用率為代價。應通過農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制創(chuàng)新，促進農(nóng)業(yè)機械化，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率、土地產(chǎn)出率和資源利用率同步提高。

“把住兩個著力點”，一是要把住培育新型經(jīng)營主體這個著力點。必須處理好發(fā)展家庭農(nóng)業(yè)與發(fā)展公司農(nóng)業(yè)的關系。農(nóng)業(yè)有其獨特的產(chǎn)業(yè)屬性，在相當長時期內(nèi)，家庭經(jīng)營仍將占主導地位。在小規(guī)模兼業(yè)農(nóng)戶沒有完全退出之前，應引導他們采用先進科技和生產(chǎn)手段，增加技術、資本等生產(chǎn)要素投入，不斷提高集約化水平；同時，應更加注重扶持專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場，不斷提高專業(yè)化、規(guī)?；健＝窈笮鲁雠_農(nóng)業(yè)支持政策，應向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場傾斜。公司制農(nóng)業(yè)有其比較優(yōu)勢和發(fā)展空間，對城市工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的種養(yǎng)業(yè)，應予以鼓勵和引導?！百Y本下鄉(xiāng)”、“資本上山”引發(fā)了一些爭議，對此應辯證看待，既不應無原則地鼓動，也不應一味地排斥，關鍵是要通過土地用途管制等制度，約束“圈地”、“圈林”等意在改變土地用途、掠奪土地增值收益的動機不純者。二是要把住發(fā)展多元服務主體這個著力點。無論傳統(tǒng)小農(nóng)、兼業(yè)農(nóng)戶，還是專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場，都需要通過提高組織化程度實現(xiàn)與市場的有效對接，通過提高社會化程度克服規(guī)模不經(jīng)濟的局限。以前主要是靠集體經(jīng)濟組織的“統(tǒng)一經(jīng)營”，今后應更多地依靠公益性服務體系和多元化的經(jīng)營性服務組織，來為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營提供低成本、便利化、全方位的服務。農(nóng)民合作社具有雙重屬性，有的農(nóng)民合作社已發(fā)展到土地入股、興辦農(nóng)產(chǎn)品加工和流通實體，開展生產(chǎn)經(jīng)營活動，這類合作社就是“經(jīng)營主體”；有的農(nóng)民合作社主要是為入社農(nóng)戶提供技術指導、農(nóng)資采購、產(chǎn)品銷售等服務，入社農(nóng)戶仍是獨立的生產(chǎn)經(jīng)營主體，這類合作社就是“服務主體”。無論哪類合作社，都應讓農(nóng)民得到比未入社時更多的實惠。唯其如此，合作社才有生命力。