以群眾工作統(tǒng)攬維穩(wěn)工作機(jī)制的實踐與思考
——以舟山群島新區(qū)建設(shè)為例*

□鄔振悅，陳兆明

以群眾工作統(tǒng)攬維穩(wěn)工作機(jī)制的實踐與思考
——以舟山群島新區(qū)建設(shè)為例*

□鄔振悅，陳兆明

（中共舟山市委政法委員會，浙江 舟山 316000）

舟山群島新區(qū)在建設(shè)過程中，積極創(chuàng)新群眾工作模式：實施了“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”；推行了穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制；健全了群眾工作機(jī)制，初步探索出一條以群眾工作統(tǒng)攬維穩(wěn)工作的新路子。但要以群眾工作統(tǒng)攬維穩(wěn)工作，尚需不斷深化群眾工作理念；從源頭上化解社會矛盾；加強(qiáng)和改善社會管理；強(qiáng)化維穩(wěn)工作責(zé)任落實。

群眾工作；社會穩(wěn)定；社會管理創(chuàng)新；舟山群島新區(qū)

隨著舟山群島新區(qū)建設(shè)的加快推進(jìn)，社會管理創(chuàng)新不斷深化。如何做好新時期群眾工作，并以群眾工作為統(tǒng)攬，處理好因人民內(nèi)部矛盾引發(fā)的社會穩(wěn)定問題，已經(jīng)成為事關(guān)新區(qū)建設(shè)能否順利推進(jìn)的重大問題。

一、以群眾工作統(tǒng)攬維穩(wěn)工作機(jī)制的創(chuàng)新實踐

近年來，舟山市順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會形勢的發(fā)展變化，積極創(chuàng)新群眾工作模式，搭建群眾工作平臺，健全群眾工作機(jī)制，初步探索出一條以群眾工作統(tǒng)攬維穩(wěn)工作的新路子，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會和諧穩(wěn)定的實踐中取得了一定實效。

（一）創(chuàng)新管理模式，掌握民情，實施了“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”。2007年以來，舟山市按照“網(wǎng)格化定位、組團(tuán)式聯(lián)系、多元化服務(wù)、信息化管理、全方位覆蓋、常態(tài)化保障”的要求，全面推行了“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”工作?！熬W(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”在不改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)（村）格局的前提下，以自然村或相對集中居住區(qū)域為基礎(chǔ)，以家庭為基本單位，將100到150戶家庭劃定為一個網(wǎng)格，把全市43個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）劃分為2395個管理服務(wù)網(wǎng)格；對應(yīng)每一網(wǎng)格內(nèi)的群眾，整合公共服務(wù)資源，設(shè)置服務(wù)團(tuán)隊，由服務(wù)團(tuán)隊成員對網(wǎng)格內(nèi)的居民面對面進(jìn)行多元化、精細(xì)化、個性化服務(wù)；對網(wǎng)格服務(wù)團(tuán)隊，明確其“包管理、包服務(wù)、包教育、包提高”的群眾工作職責(zé)。同時建立了民情研判機(jī)制，及時掌握走訪中群眾集中反映的共性問題，有效化解各類矛盾糾紛，真正把群眾工作落到了實處。目前，全市參加組團(tuán)服務(wù)的人員達(dá)2.1萬余人，共聯(lián)系服務(wù)群眾37萬余戶、97萬余人，解決問題近5.5萬件，近兩年全市信訪總量下降15%左右。

（二）完善決策機(jī)制，傾聽民聲，推行了穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制。為從源頭上預(yù)防和減少重大事項實施過程中可能出現(xiàn)的制約因素和穩(wěn)定風(fēng)險，舟山市按照“重心下移、關(guān)口前移”的工作思路，切實把群眾利益放在首位，注重在決策前傾聽民聲、尊重民意，全面推行了重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制，通過先期預(yù)測、先期研判、先期介入，了解群眾所思所想；通過全程反饋、全程溝通、全程管理，讓群眾理解決策過程，從源頭上避免不當(dāng)決策產(chǎn)生和激化社會矛盾，逐步實現(xiàn)了由“保穩(wěn)定”到“創(chuàng)穩(wěn)定”的轉(zhuǎn)變。自重大事項風(fēng)險評估機(jī)制推行以來，舟山市先后對舟山跨海大橋開通、定海城區(qū)學(xué)區(qū)劃分、基督教定海真神堂移址建造、被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保障辦法實施等219個重大事項開展了風(fēng)險評估工作，作出準(zhǔn)予實施決定172項、暫緩14項、調(diào)整后實施26項、不予實施7項的評估結(jié)論。全市經(jīng)過風(fēng)險評估的事項，沒有一項在實施后引發(fā)大規(guī)模群體性事件。

（三）打造綜合平臺，暢通民意，健全了基層社會管理網(wǎng)絡(luò)。舟山市抓住規(guī)范化綜治工作中心建設(shè)的契機(jī)，積極搭建以縣（區(qū)）綜治部門牽頭抓總，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜治工作中心為主體，社區(qū)（村）綜治室為末端的基層社會管理網(wǎng)絡(luò)。在縣（區(qū)）層面，賦予綜治辦一定社會管理職能，加強(qiáng)對基層社會管理的指導(dǎo)；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層面，建立綜治工作中心，由主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，綜治辦牽頭協(xié)調(diào)，按照“1＋X”模式，實行多部門集中辦公，實施矛盾聯(lián)調(diào)、治安聯(lián)防、事件聯(lián)處、問題聯(lián)治、平安聯(lián)創(chuàng)；在社區(qū)（村），充分發(fā)揮老黨員、老干部、老教師等“六老”人員在群眾心目中的威望，為群眾工作服務(wù)。目前，全市43個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）全部建立了規(guī)范化的綜治工作中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜治工作中心已經(jīng)成為基層社會管理的重要組織形式。這種通過以綜治工作中心為主體的基層社會管理網(wǎng)絡(luò)，把所有涉及群眾切身利益的矛盾糾紛排查、化解，治安亂點(diǎn)和治安混亂區(qū)域整治等統(tǒng)籌起來考慮，不僅使群眾工作形成了合力，還把群眾反映的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題解決在了基層。2010年，全市各級綜治組織共排查矛盾隱患4901件，成功化解4795件，化解成功率達(dá)97.8%，群眾滿意率大幅提高，為維護(hù)社會穩(wěn)定奠定了堅實基礎(chǔ)。

（四）健全工作機(jī)制，化解民怨，推動了穩(wěn)定工作長效發(fā)展。始終運(yùn)用群眾工作經(jīng)驗，推進(jìn)社會矛盾化解，著力構(gòu)建黨政領(lǐng)導(dǎo)、部門負(fù)責(zé)、社會協(xié)同的維護(hù)穩(wěn)定工作大格局。健全了矛盾糾紛排查調(diào)處機(jī)制，堅持經(jīng)常性排查與集中排查、區(qū)域排查與系統(tǒng)排查、全面排查與重點(diǎn)排查相結(jié)合，建立以塊為主、條塊結(jié)合，全覆蓋、無疏漏的排查網(wǎng)絡(luò)，確保各類矛盾和隱患苗頭都納入視線。健全了大調(diào)解工作機(jī)制，綜合運(yùn)用人民調(diào)解、司法調(diào)解、行政調(diào)解和社會調(diào)解方法，提高調(diào)解質(zhì)效，在勞動保障、醫(yī)療糾紛、交通事故等重點(diǎn)領(lǐng)域建立第三方調(diào)解機(jī)制。工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體和行業(yè)協(xié)會、律師協(xié)會以及專家學(xué)者共同參與矛盾糾紛調(diào)解，對重大疑難信訪案件，實行領(lǐng)導(dǎo)包案制。健全了社情民意信息通報制度，實行常規(guī)性信息定期報，預(yù)警性信息隨時報，應(yīng)急性信息立即報。在奧運(yùn)會、國慶六十周年、上海世博會、廣州亞運(yùn)會安保期間，舟山市社情民意信息通報機(jī)制對涉穩(wěn)信息分析研判發(fā)揮了重要作用，實現(xiàn)了敏感時段赴省進(jìn)京零上訪。

二、當(dāng)前存在的主要問題

在以群眾工作統(tǒng)攬維穩(wěn)工作機(jī)制的實踐中，舟山市取得了一定成效，但在進(jìn)一步推動群眾工作深入開展、增強(qiáng)維穩(wěn)工作實效方面，仍然存在著一些問題。

（一）信訪總量持續(xù)高位運(yùn)行，社會穩(wěn)定形勢依然十分嚴(yán)峻。雖然近年來通過舟山市各級各部門共同努力，大量群眾信訪問題得到解決，信訪總量持續(xù)下降，信訪形勢持續(xù)向好，但隨著舟山群島新區(qū)建設(shè)的推進(jìn)，一些新政策、新規(guī)定相繼出臺和重點(diǎn)領(lǐng)域改革深入推進(jìn)，各類社會熱點(diǎn)問題不斷涌現(xiàn)，各種矛盾相互交織，加之一些歷史遺留問題尚未根本性解決，新舊問題疊加，信訪絕對數(shù)量仍很大且在高位運(yùn)行，僅 2010年，舟山市群眾到市信訪總量達(dá)5948件人次，赴省和進(jìn)京上訪3批12人次。同時，城鄉(xiāng)建設(shè)、勞動保障、土地征用、企業(yè)改制和涉法涉訴等熱點(diǎn)問題依然突出，一些串聯(lián)組織到省進(jìn)京集體訪的動向時有發(fā)生，信訪形勢依然相當(dāng)嚴(yán)峻，維護(hù)社會穩(wěn)定的壓力依然很大。

（二）群眾工作機(jī)制不夠健全，維穩(wěn)部門存在責(zé)重權(quán)輕現(xiàn)象。雖然在“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”工作中，舟山市創(chuàng)新了群眾工作體制機(jī)制，把群眾工作和維穩(wěn)工作屬地化、包干制，取得了較好實效，但在實際工作中，個別職能部門以群眾工作統(tǒng)攬維穩(wěn)工作的理念還沒真正打牢，對群眾利益訴求還未真正牢記心上，存在維穩(wěn)工作“一家干、多家看”的現(xiàn)象，齊抓共管的維穩(wěn)工作機(jī)制尚未完全建立。同時，目前綜治維穩(wěn)部門職能定位、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制的實際，與承擔(dān)維護(hù)穩(wěn)定和社會管理的重任，深入基層面對面做好群眾工作的要求不相符，存在“小馬拉大車”和責(zé)重權(quán)輕的現(xiàn)象，導(dǎo)致綜治維穩(wěn)部門綜合協(xié)調(diào)的權(quán)威性不夠，督辦的力度不夠，一定程度制約了維穩(wěn)工作的有效開展。

（三）群眾利益協(xié)調(diào)難度增大，訴求表達(dá)渠道需進(jìn)一步暢通。由于當(dāng)前的社會矛盾主要是因利益調(diào)整引發(fā)的矛盾，而且經(jīng)常與政府政績、政府政策有關(guān)，這就造成了黨和政府面對社會矛盾時，直接站在了群眾的對立面。同時由于利益格局多元化，政府也成為利益博弈中的一方，使群眾對政府由懷疑、失望到失去信心。這種結(jié)果導(dǎo)致政府在社會管理與建設(shè)中，即使為了公眾的利益，希望部分群眾的局部利益服從整體利益，甚至調(diào)整一小部分人的不正當(dāng)利益，也會引起強(qiáng)烈的反抗。此外，相對地方政府在協(xié)調(diào)利益關(guān)系時的強(qiáng)勢，群眾往往處于弱勢一方，只能將訴求向更高一級的政府反映或以過激行為方式表示反抗，這在一定程度上也成為赴省進(jìn)京上訪數(shù)量上升、社會矛盾對抗程度不斷激烈的誘因。

（四）部分群眾認(rèn)識有偏差，存在重維權(quán)輕法制的不良傾向。當(dāng)前，隨著民主法制建設(shè)的不斷推進(jìn)，群眾維權(quán)意識不斷增強(qiáng)，訴求行為開始頻繁，但部分群眾法律意識淡薄，在行為方式和思想認(rèn)識上存在著重維權(quán)輕法制的偏差：一些本該通過司法途徑解決的問題，或因群眾對司法公正的懷疑，或因依法維權(quán)成本過高，導(dǎo)致大量應(yīng)進(jìn)入司法程序的問題涌到信訪維穩(wěn)渠道；一些群眾錯誤認(rèn)為只有把問題層級“鬧高”才能解決問題，導(dǎo)致動輒到省進(jìn)京上訪；一些群眾信奉“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”，采取聚集上訪甚至釀成群體性事件等過激行為，給黨委政府施壓，把小事鬧成大事。這些群眾的錯誤認(rèn)識和失當(dāng)行為也給維穩(wěn)工作帶來了更大的壓力。

三、構(gòu)建以群眾工作統(tǒng)攬維穩(wěn)工作機(jī)制的思路

新形勢下以群眾工作統(tǒng)攬維穩(wěn)工作是破解穩(wěn)定難題的根本出路。只有正確把握群眾工作規(guī)律，不斷提高群眾工作能力，努力探索做好新形勢下群眾工作的有效路徑，才能積極引導(dǎo)社會情緒朝著良性方向發(fā)展，實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定。

（一）建立健全群眾工作教育機(jī)制，不斷深化群眾工作理念。堅持以群眾工作統(tǒng)攬維穩(wěn)工作機(jī)制，必須解決好思想認(rèn)識和工作理念問題。

一要強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部群眾觀教育。領(lǐng)導(dǎo)干部特別是基層干部的群眾觀是否牢固，是做好新時期群眾工作的關(guān)鍵。近年來，群眾工作中出現(xiàn)的問題包括群體性事件的發(fā)生，都與部分基層干部缺乏群眾觀有直接的關(guān)系。因此，要切實加強(qiáng)各級領(lǐng)導(dǎo)干部特別是基層干部的群眾觀教育，使其牢記黨的宗旨、堅持黨的群眾路線，強(qiáng)化做好群眾工作的責(zé)任意識，切實做到“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”，始終牢記自己是群眾的公仆，切實解決群眾生活和工作中的實際問題。

二要提高廣大干部的群眾工作水平。要切實改變長期形成的群眾工作“統(tǒng)一模式”與“一把抓”、“一刀切”的工作方式，通過加強(qiáng)對黨員干部的教育和培訓(xùn)，不斷提高黨員干部了解社情民意的能力、把握和執(zhí)行政策的能力、善于做思想工作的能力、正確引導(dǎo)輿論的能力、動員組織群眾的能力、協(xié)調(diào)不同群體利益關(guān)系的能力、化解人民內(nèi)部矛盾的能力、依法辦事的能力和駕馭復(fù)雜局勢應(yīng)對突發(fā)事件的能力。

三要加強(qiáng)對群眾政策宣傳和教育。要運(yùn)用各種手段，加強(qiáng)對廣大群眾基本國策教育，大力宣傳黨和政府的大政方針、發(fā)展戰(zhàn)略、中長期發(fā)展規(guī)劃和發(fā)展目標(biāo)，分析政府的整體發(fā)展與個人利益、集體利益的正確關(guān)系，解除群眾的困惑和疑慮，使廣大群眾了解和支持黨和政府工作。同時，要加強(qiáng)群眾法制教育，不斷提高群眾的法制意識，使群眾合法維權(quán)、有序維權(quán)。

（二）建立健全群眾利益協(xié)調(diào)機(jī)制，從源頭上化解社會矛盾。

一要深化重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制。凡涉及群眾切身利益的重大事項決策時，必須進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，凡未經(jīng)風(fēng)險評估或評估不過關(guān)的重大事項，一律不予提交決策研究，更不得擅自實施。對應(yīng)評未評或評估措施實施不力、走過場，導(dǎo)致集體上訪或群體性事件的，嚴(yán)肅追究責(zé)任。要堅持以民為本，使決策體現(xiàn)科學(xué)性、民主性和嚴(yán)肅性，注重政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，防止政策朝令夕改引發(fā)連鎖反應(yīng)。

二要深化完善群眾訴求表達(dá)機(jī)制。各級領(lǐng)導(dǎo)干部要通過建立定期走訪制度，設(shè)立便民熱線、群眾信箱等，廣泛聽取群眾的呼聲和訴求。要深化落實黨政領(lǐng)導(dǎo)干部接訪約訪下訪制度，定期安排縣（區(qū)）黨政領(lǐng)導(dǎo)公開接訪。同時在公開接訪的基礎(chǔ)上，有針對性地篩選重要信訪事項約訪下訪，現(xiàn)場解決問題，化解矛盾。要通過政府門戶網(wǎng)站以及在電視臺、廣播電臺等新聞媒體開辦“民生直達(dá)”、“民生熱線”等欄目，宣傳黨和政府的有關(guān)政策法規(guī)，就群眾關(guān)心的問題及時給予解答。建立社情民意調(diào)查制度、社會輿情分析制度，及時準(zhǔn)確掌握群眾反映的各類問題。

三要深化矛盾糾紛排查化解機(jī)制。按照“屬地管理”、“誰主管誰負(fù)責(zé)”的原則，建立完善職責(zé)明確、措施到位的矛盾糾紛排查化解工作機(jī)制。要堅持抓早、抓小、抓苗頭，切實做好矛盾糾紛排查，不留死角死面。要進(jìn)一步完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解“三位一體”大調(diào)解體系。在各級行政執(zhí)法部門普遍建立行政調(diào)解室，在村、社區(qū)、企事業(yè)單位等建立人民調(diào)解員制度，設(shè)立警務(wù)室，推動矛盾糾紛化解的群眾化、社會化和專業(yè)化。

（三）建立健全群眾工作管理機(jī)制，加強(qiáng)和改善社會管理。群眾工作說到底就是對人的教育和管理。要結(jié)合社會管理創(chuàng)新，不斷健全群眾工作管理機(jī)制，加強(qiáng)和改善群眾工作，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定。

一要創(chuàng)新群眾工作管理模式。實踐證明，“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”是加強(qiáng)社會管理、做好群眾工作的創(chuàng)新模式和有效載體。要不斷完善政府社會管理框架，依托“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”工作體系，健全基層社會管理體制，運(yùn)用“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)工作服務(wù)”中群眾工作“分片到戶”、“責(zé)任包干”、“面對面”等做法，著力將群眾工作延伸到社區(qū)（村）、網(wǎng)格等末端，形成在基層做好群眾工作的聯(lián)動機(jī)制和強(qiáng)大合力，提高基層組織社會管理能力和服務(wù)群眾水平。

二要探索建立群眾工作部門。要探索在縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)立群眾工作部門?？h（區(qū)）群眾工作部門，可以考慮與“網(wǎng)格辦”或信訪局有機(jī)結(jié)合；鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）群眾工作站，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜治工作中心合署辦公，整合紀(jì)檢、監(jiān)察、司法、民政、計生、國土、信訪等力量，搞好社會管理綜合治理，排查化解矛盾糾紛，解決信訪問題，維護(hù)社會穩(wěn)定。在社區(qū)（村）設(shè)立群眾工作室，由社區(qū)（村）干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）駐點(diǎn)干部入駐工作；在企事業(yè)單位，依托工會組織設(shè)立群眾工作室，配備群眾工作員，協(xié)助企業(yè)負(fù)責(zé)人做好群眾工作，處理職工反映的問題，向有關(guān)部門報送信息。

三要健全群眾工作網(wǎng)絡(luò)。堅持工作重心下移，抓好縣級以下群眾工作網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，不斷完善功能，進(jìn)一步健全機(jī)制，形成縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)（村）、網(wǎng)格四級群眾工作網(wǎng)絡(luò)。

（四）建立健全群眾工作評價機(jī)制，強(qiáng)化維穩(wěn)工作責(zé)任落實?？茖W(xué)有效的群眾工作評價機(jī)制，是確保群眾工作落到實處、取得實效的保證。

一要嚴(yán)格落實群眾工作責(zé)任制。堅持“發(fā)展是第一要務(wù)、穩(wěn)定是第一責(zé)任”理念，按照“屬地管理、分級負(fù)責(zé)”原則，進(jìn)一步落實好逐級負(fù)責(zé)制、部門責(zé)任制，切實以責(zé)任到位促進(jìn)群眾工作落實到位。

二要嚴(yán)格實行工作目標(biāo)考核制。進(jìn)一步加大對地方黨委、政府目標(biāo)考核和職能部門績效考核力度，切實將維穩(wěn)和群眾工作情況納入干部年度述職重要內(nèi)容，并將考核結(jié)果與領(lǐng)導(dǎo)班子評價和干部獎懲任用掛鉤，嚴(yán)格實行一票否決制，著力引導(dǎo)各級干部樹立正確的政績觀。要引入群眾工作服務(wù)對象參與目標(biāo)責(zé)任制考核，發(fā)揮媒體、社會組織的評價作用，讓公眾來評價各地各部門群眾工作好壞，確保群眾工作取得實效。

三要嚴(yán)格落實責(zé)任追究制。進(jìn)一步建立健全權(quán)責(zé)明確、程序完備、監(jiān)督有力、查究到位的群眾工作責(zé)任體系，加強(qiáng)干部責(zé)任意識和紀(jì)律意識教育，強(qiáng)化紀(jì)律追究和責(zé)任追究硬約束，特別是對那些應(yīng)在基層或部門解決而未得到解決，造成大規(guī)模赴省進(jìn)京集體訪或極端惡性事件的，要及時進(jìn)行責(zé)任追究，切實強(qiáng)化“誰制造問題、誰承擔(dān)責(zé)任、誰受到追究”的工作導(dǎo)向。

（責(zé)任編輯：尤煒祥）

D616

A

1674-3040（2013）01-0043-04

2012-04-25

鄔振悅，中共浙江省舟山市委副秘書長兼政法委員會常務(wù)副書記；陳兆明，該委員會維穩(wěn)處處長。

*該論文獲2011年度浙江省政法系統(tǒng)優(yōu)秀調(diào)研成果優(yōu)秀獎。