加強治安重點舊貨行業(yè)管控的思考
——以寧波市為例

□寧波市公安局調(diào)研組

（寧波市公安局，浙江寧波 315000）

加強治安重點舊貨行業(yè)管控的思考
——以寧波市為例

□寧波市公安局調(diào)研組

（寧波市公安局，浙江寧波 315000）

公安機關(guān)對典當(dāng)、舊貨調(diào)劑、廢舊金屬收購等治安重點舊貨行業(yè)的管控工作正面臨著諸多壓力與挑戰(zhàn)。創(chuàng)新管理模式，加大管控力度，已成為當(dāng)前治安管理的當(dāng)務(wù)之急。為此，要統(tǒng)一思想，更新理念；健全法律，完善制度；創(chuàng)新方法，強化管控；注重傳統(tǒng)，多策并舉，最大限度地擠壓犯罪分子的活動空間，堵塞收贓銷贓渠道，維護(hù)典當(dāng)、舊貨調(diào)劑、廢舊金屬收購等舊貨行業(yè)的繁榮與穩(wěn)定。

治安管理；重點舊貨行業(yè)；公安機關(guān)

近年來，隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和行政審批制度的改革，公安機關(guān)對典當(dāng)、舊貨調(diào)劑（含調(diào)劑寄售和二手機）、廢舊金屬收購等治安重點舊貨經(jīng)營行業(yè)的傳統(tǒng)管理模式遇到了前所未有的挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)以發(fā)證來控制底數(shù)、進(jìn)行管理的基本手段已經(jīng)失效，而相應(yīng)的管理措施未能及時出臺跟上，由此造成治安管理力度削弱的被動局面。另一方面，舊貨經(jīng)營行業(yè)從業(yè)人員來自全國各地，成分復(fù)雜，行業(yè)間競爭激烈，為了追求利潤，出現(xiàn)了不正當(dāng)?shù)母偁幏绞?。公安機關(guān)如何加強對上述行業(yè)的治安管控，更好地為現(xiàn)實斗爭服務(wù)，已成為當(dāng)前治安管理的當(dāng)務(wù)之急。筆者試就寧波市上述行業(yè)治安管理的現(xiàn)狀和管控對策作一淺析。

一、寧波市治安重點舊貨行業(yè)現(xiàn)狀

（一）行業(yè)數(shù)量增多，經(jīng)營模式多樣。隨著2004年《行政許可法》的實施，大部分公安前置審批被取消，除典當(dāng)外，調(diào)劑寄售、二手機、廢舊金屬收購等行業(yè)開設(shè)就沒有了特殊限制。近年來，隨著寧波經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，外來務(wù)工人員持續(xù)大量涌入，就業(yè)壓力越來越大，但由于其自身素質(zhì)和謀生技能的限制，部分外來人員進(jìn)城后短期內(nèi)難以找到工作，于是，門檻低、成本少、風(fēng)險小、利潤高的舊貸行業(yè)成為一時謀業(yè)無著人員謀生首選，造成行業(yè)數(shù)量大量增加，由有序的限量發(fā)展向無序劇增。據(jù)統(tǒng)計（無照經(jīng)營數(shù)為已掌握數(shù)），目前寧波全市有廢舊金屬收購店1265家（不包括流動廢舊金屬收購站點），其中無照經(jīng)營221家，與2001年總數(shù)771家相比，增加了64.07%；典當(dāng)63家，與2001年5家相比，增加了1380%；調(diào)劑寄售398家，其中無照經(jīng)營5家，二手機233家，其中無照經(jīng)營28家，上述兩項與2001年的309家相比，增加了104.21%。同時，經(jīng)營模式呈多樣化趨勢，固定店面、柜臺經(jīng)營等方式不一，規(guī)模差異較大，除典當(dāng)業(yè)外大多為小本經(jīng)營。

（二）從業(yè)人員法律意識淡薄，素質(zhì)不高?，F(xiàn)階段，上述行業(yè)從業(yè)人員構(gòu)成復(fù)雜。據(jù)初步排查，本地2901余人，外地2794余人，將近各占一半。年齡層次不等，人員素質(zhì)良莠不齊，文化水平普遍較低，且社會責(zé)任感缺失，法律意識淡薄，甚至有的還有違法犯罪前科，直接影響到行業(yè)經(jīng)營和管理質(zhì)量；不落實相關(guān)規(guī)章制度，登記、查驗、報告等制度執(zhí)行不力，主動發(fā)現(xiàn)、報告、配合公安機關(guān)管理意識明顯淡化，有的甚至包庇、縱容違法犯罪嫌疑人，間接為犯罪提供了便利條件。

（三）超范圍經(jīng)營、違規(guī)經(jīng)營、無照經(jīng)營現(xiàn)象突出。隨著市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，行業(yè)間競爭日益殘酷，造成發(fā)展的不平衡，為追求經(jīng)濟(jì)利益，各類不良現(xiàn)象和不正當(dāng)行為時有出現(xiàn)，行業(yè)超范圍經(jīng)營、違規(guī)經(jīng)營、無照經(jīng)營問題突出。就無照經(jīng)營問題，根據(jù)統(tǒng)計，全市除典當(dāng)不存有無照經(jīng)營情況外，無照經(jīng)營占行業(yè)比例的13.4%，超范圍經(jīng)營現(xiàn)象更是普遍。低價收購、高價銷售，只要有錢可賺，不惜鋌而走險，可以置國家法律、法規(guī)于不顧，甚至明知是贓物也進(jìn)行收購，并銷往外地；更有甚者與犯罪分子相勾結(jié)，約定交易地點和時間，對違法所得物品“半路交易”，快速銷贓，使公安機關(guān)很難取證查辦。特別是個體流動廢舊收購者多數(shù)為外來無證收購人員，沒有進(jìn)行注冊，沒有經(jīng)過專門培訓(xùn)，沒有納入管理范圍，拿一桿秤騎一輛三輪車便做著廢舊金屬的收購經(jīng)營，走街串巷沿途吆喝買賣；有的不法流動收購人員違法收購、偷盜公共設(shè)施和居民財物，給社會治安帶來隱患。

二、當(dāng)前治安重點舊貨行業(yè)管控存在的問題

（一）法律法規(guī)滯后，處罰力度不強。隨著市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，各種新情況、新問題不斷出現(xiàn)，與之相對應(yīng)的，原有的行業(yè)管理法律、政策已不適應(yīng)當(dāng)前治安管理的需要，以國內(nèi)貿(mào)易部、公安部聯(lián)合發(fā)布的《舊貨流通管理辦法（試行）》為例，1998年出臺，到目前已不能適應(yīng)管理工作的實際，但新的法規(guī)遲遲沒有出臺?，F(xiàn)有法律賦予公安機關(guān)的管理手段仍然單一，導(dǎo)致對上述行業(yè)管不到位，例如經(jīng)營物品信息的登記，法律只規(guī)定登記的內(nèi)容，而未規(guī)定登記的具體形式及要求，致使現(xiàn)代的信息化管理模式難以深入推進(jìn)。加之行業(yè)具有營業(yè)性和目的性等自身特性，經(jīng)營業(yè)主和從業(yè)人員易受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動，當(dāng)經(jīng)濟(jì)利益與制度相矛盾時，絕大部分經(jīng)營業(yè)主及從業(yè)人員往往棄制度于不顧，把經(jīng)濟(jì)利益放在首位；處罰力度的不足，治不到痛處，使得大部分經(jīng)營業(yè)主存在僥幸心理，不能有效地從法律法規(guī)上去約束、規(guī)范行業(yè)場所的經(jīng)營行為。要切實掌控行業(yè)內(nèi)的治安局面還存在尚需面對的客觀困難和問題。

（二）執(zhí)法理念偏差，管控措施不到位。審批制度改革后，特別是工商部門在公安取消審批手續(xù)后，放開辦理營業(yè)執(zhí)照，負(fù)有監(jiān)管責(zé)任的公安部門雖有登記備案的要求，但是缺乏有效的制約手段，經(jīng)營業(yè)主登記備案不主動，致使日常管理措施不能及時跟進(jìn)落實，從而造成了發(fā)證與管理脫節(jié)。部分民警觀念認(rèn)識上出現(xiàn)偏差，認(rèn)為對調(diào)劑寄售、二手機、廢舊金屬收購等行業(yè)無法管、也不想管的思想有所抬頭，從而導(dǎo)致對上述行業(yè)管理力度不足。在具體工作中，基層民警任務(wù)繁重，工作壓力大，尤其是基層派出所呈現(xiàn)出上面千條線下面一根針的局面，往往是日常工作時間大多被各類非警務(wù)活動、安保工作、處置群體性事件等占用，始終處于疲勞應(yīng)付狀態(tài)，一定程度上致使基層民警忽視對典當(dāng)、調(diào)劑寄售、二手機、廢舊金屬收購等舊貨行業(yè)的管理。對上述行業(yè)的治安管理普遍存在面上處置，深入不足，難以發(fā)現(xiàn)問題和實施有效管控等現(xiàn)象。

（三）信息化水平不高，管控成效不明顯。在信息化時代，解決警力不足與工作量不適應(yīng)這對矛盾，最有效的辦法就是實施警務(wù)信息化，也就是推行信息化管理。但是，從目前情況來看，公安機關(guān)對典當(dāng)、調(diào)劑寄售、二手機、廢舊金屬收購等治安重點舊貨行業(yè)管理的信息化水平不高，許多縣市區(qū)雖也對部分行業(yè)實施了相應(yīng)的信息化管理，但信息的不共享、不及時、不全面等問題顯現(xiàn)，導(dǎo)致信息效能大打折扣。

（四）職能部門各自為戰(zhàn)，協(xié)作機制不健全。目前，針對調(diào)劑寄售、二手機、廢舊金屬收購等舊貨行業(yè)，主管部門不一，涉及公安、貿(mào)易、工商等多個政府職能部門，管理權(quán)限也各不相同。近年來，寧波市雖也建立了一些聯(lián)席制度，在政府綜治部門牽頭下開展了相應(yīng)的聯(lián)合整治，但效果不明顯，治標(biāo)不治本，整治過后反彈迅速，難以落實長效管理。在日常管理中，各自為政、各自為戰(zhàn)現(xiàn)象普遍，缺乏必要的溝通協(xié)調(diào)，以及有效的協(xié)作機制，造成了行政管理資源的浪費及部門間的隔閡，使犯罪的銷贓渠道不能得到有效控制。

三、強化治安重點舊貨行業(yè)管控的對策

（一）統(tǒng)一思想，更新理念。公安機關(guān)前置性審批權(quán)的取消，是當(dāng)前社會管理的現(xiàn)實趨勢，也是公安機關(guān)回應(yīng)管理服務(wù)化要求的體現(xiàn)。公安機關(guān)只有牢固樹立管理就是服務(wù)的思想，才能真正做到“執(zhí)法為民、服務(wù)發(fā)展”，工作上變被動為主動?，F(xiàn)實案例證明，典當(dāng)、舊貨調(diào)劑、廢舊金屬收購等舊貨經(jīng)營行業(yè)陣地不容忽視，已被犯罪分子視為收贓銷贓的渠道和窩點，成為誘發(fā)偷盜搶等違法犯罪活動的因素之一，也已成為諸多犯罪贓物流向的集散地。如對此陣地放棄或管理失控，將對違法犯罪活動的高發(fā)起到推波助瀾的作用，影響社會和諧與穩(wěn)定。公安機關(guān)作為城市建設(shè)發(fā)展的護(hù)航者，要及時轉(zhuǎn)變觀念，堅決糾正“取消審批就是不管”的錯誤思想，以高度負(fù)責(zé)的態(tài)度搞好行業(yè)管理，及時調(diào)整管理方式和手段，從事前審批轉(zhuǎn)為后續(xù)監(jiān)管，從發(fā)證被動管理轉(zhuǎn)為主動上門落實動態(tài)管控。要從公安機關(guān)的職能上，發(fā)揮好管理與服務(wù)的作用。按照既要嚴(yán)格管理，又要考慮社會效果和影響的原則，用科學(xué)發(fā)展觀和以人為本的觀念，在職責(zé)范圍內(nèi)不斷優(yōu)化管理辦法，提高服務(wù)質(zhì)量。強化治安管理體系建設(shè)，加大行業(yè)管理、陣地控制的力度，最大限度地擠壓犯罪分子的活動空間，堵塞收贓銷贓渠道，提高發(fā)現(xiàn)、揭露和打擊犯罪的能力，維護(hù)典當(dāng)、舊貨調(diào)劑、廢舊金屬收購等舊貨行業(yè)的繁榮與穩(wěn)定。

（二）健全法律，完善制度。首先，立法部門應(yīng)根據(jù)現(xiàn)實斗爭的需要，出臺一部包括典當(dāng)、舊貨調(diào)劑、廢舊金屬收購在內(nèi)的《舊貨經(jīng)營行業(yè)管理法規(guī)》（可參考《江蘇省特種行業(yè)管理條例》），提高行業(yè)市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范硬件設(shè)施，明確行業(yè)業(yè)主、從業(yè)人員工作職責(zé)及經(jīng)營信息登記方式等，為公安機關(guān)的日常管控提供法律上的支撐，在源頭上預(yù)防利用行業(yè)違法犯罪；其次，嚴(yán)格按照現(xiàn)有法律、法規(guī)和政策規(guī)定，完善行業(yè)管理的工作規(guī)范及規(guī)章制度，進(jìn)一步明確各級公安機關(guān)特別是縣級公安機關(guān)和派出所管理職責(zé)，對上述行業(yè)的治安管理權(quán)要重點放在派出所，實行以塊為主的屬地管理。要通過充分發(fā)揮派出所民警對轄區(qū)的信息靈、情況明、見事早、反應(yīng)快、處置優(yōu)的工作優(yōu)勢和派出所打防控一體化的工作運行機制，將行業(yè)的治安管理責(zé)任分解落實到具體民警，直接進(jìn)行管理。在具體實施行業(yè)管理過程中，必須要切合實際、區(qū)別對待，對行業(yè)場所量多、區(qū)域相對集中的派出所要推行專職民警管理的模式，對行業(yè)場所少的派出所推行社區(qū)民警管理的模式。在公安內(nèi)部實行治安部門主抓，刑偵、內(nèi)保等部門協(xié)抓，派出所具體抓的警力責(zé)任聯(lián)動格局，從警力和責(zé)任上明確落實到位。

（三）創(chuàng)新方法，強化管控。

一是創(chuàng)新管理模式。對行業(yè)由發(fā)證管理轉(zhuǎn)化為考核管理。要充分認(rèn)識行業(yè)治安管理工作實行無證管理的現(xiàn)實趨勢，及時調(diào)整管理方法、手段，努力改變以發(fā)證、查處代管理的被動局面，實現(xiàn)行業(yè)治安管控從重事后查處向重事前預(yù)警、事中監(jiān)管的轉(zhuǎn)變。嚴(yán)格落實行業(yè)法人履責(zé)記分及分級管控辦法，明確行業(yè)法人職責(zé)義務(wù)。按照屬地管理原則和“誰主管、誰負(fù)責(zé)”的原則，由派出所與法人簽訂《治安責(zé)任書》，實施法人責(zé)任倒查制、法人違規(guī)告誡制、法人履責(zé)計分制等契約式管理制度，并嚴(yán)格對照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，加大對違法違規(guī)行業(yè)場所的處罰力度和累計記分，規(guī)范實施A、B、C三級分類管控，督促、幫助行業(yè)落實物品登記、信息上傳、情況報告等各項規(guī)章制度，堵塞漏洞，夯實行業(yè)治安管控常態(tài)化，從而實現(xiàn)由發(fā)證管理、無序管理向考核管理、規(guī)范管理的轉(zhuǎn)化。

二是創(chuàng)新管理手段。要以信息化為引領(lǐng)，創(chuàng)新現(xiàn)代化管理手段，遵照“以點促面、逐步推進(jìn)、多策并舉”的方針，研發(fā)符合本地實際的“舊貨業(yè)治安管理信息系統(tǒng)”，全面掌控行業(yè)的單位、人、物，并要求行業(yè)經(jīng)營者及時采集交易中涉及的服務(wù)對象、交易物品等信息。在實際運作中，應(yīng)切合各類行業(yè)的實際，按照可操作性強、方便群眾、科學(xué)合理的要求，分層次推進(jìn)。第一層次為社會信息采集層，如典當(dāng)業(yè)、有條件的調(diào)劑寄售業(yè)主，即由行業(yè)經(jīng)營者實時采集實時錄入信息系統(tǒng)；第二層次為社會信息采集與管理部門采集相結(jié)合層，如調(diào)劑寄售、二手機交易、廢舊金屬收購，即行業(yè)經(jīng)營者實時按傳統(tǒng)登記本方式采集，由管理部門定時收集后錄入信息系統(tǒng)。

三是創(chuàng)新管理機制。積極探索建立行業(yè)長效管理機制，從源頭上消除各種隱患和漏洞，引導(dǎo)行業(yè)規(guī)范健康經(jīng)營，減少案件發(fā)生。以實行行業(yè)自治為基礎(chǔ)，努力實現(xiàn)行業(yè)自我管理、自我約束。通過行業(yè)自治，加強對行業(yè)自治組織的正確引導(dǎo)，強化宣傳教育，激發(fā)自治組織工作熱情，充分發(fā)揮行業(yè)自治組織的監(jiān)督檢查作用，通過自治組織的橋梁和紐帶，實現(xiàn)行業(yè)場所的自我約束、自我維護(hù)及互相監(jiān)督，提高管理效能，達(dá)到警力延伸；主動與工商、貿(mào)易、稅務(wù)、城管等職能部門緊密配合，以推廣聯(lián)合執(zhí)法為重點，建立部門聯(lián)動機制。提請成立由政府牽頭，公安、工商、貿(mào)易、稅務(wù)、城管等有關(guān)職能部門參加的行業(yè)管理工作委員會，建立聯(lián)席會議制度及抄告制度，定期互通信息，協(xié)作配合，適時開展聯(lián)合檢查，規(guī)范行業(yè)經(jīng)營行為，有力取締無證經(jīng)營，構(gòu)建各司其職、各負(fù)其責(zé)、齊抓共管的良好工作格局。

四是注重傳統(tǒng)，多策并舉。在更新理念、創(chuàng)新方法的同時，傳統(tǒng)的工作手段尚需秉承。1.要加強從業(yè)人員的審查和培訓(xùn)，引導(dǎo)經(jīng)營者守法經(jīng)營。公安機關(guān)要加強對從業(yè)人員的審查工作，堅持逐一調(diào)查見底，建立從業(yè)人員檔案，密切掌握人員動態(tài)；并要積極會同有關(guān)職能部門開展對行業(yè)業(yè)主和從業(yè)人員教育培訓(xùn)工作，做好法制宣傳教育和治安防范培訓(xùn)，使其知法、懂法、守法，提高規(guī)范經(jīng)營和識別違法犯罪的能力，督促、引導(dǎo)其走上合法經(jīng)營的軌道。2.要加大打擊力度，增強管理實效。要充分發(fā)揮治安管理職能，將保護(hù)合法經(jīng)營同嚴(yán)厲打擊違法、非法行業(yè)有機統(tǒng)一起來，做到張弛有度，不偏不倚，不枉不縱。在日常治安管理實踐中，對能自覺守法經(jīng)營的單位予以扶持，給予力所能及的幫助，而對一小部分鋌而走險的違法犯罪人員依法予以嚴(yán)厲打擊。并充分發(fā)揮新聞輿論監(jiān)督作用，對突出的治安問題和典型案例及時予以曝光，起到打擊處理少數(shù)、教育震懾多數(shù)的效果，確保行業(yè)經(jīng)營活動依法、有序進(jìn)行。3.要明確考核項目，建立健全監(jiān)督管理機制。治安部門要加強日常指導(dǎo)與督促，并適時組織業(yè)務(wù)專干對派出所主管所長、社區(qū)民警進(jìn)行法律、法規(guī)、有關(guān)規(guī)章制度和查處行業(yè)違法違規(guī)的技能技巧培訓(xùn)，進(jìn)一步提高基層民警的業(yè)務(wù)技能和執(zhí)法水平。基層派出所要根據(jù)轄區(qū)行業(yè)實際，落實民警的管理責(zé)任，同時嚴(yán)格考核獎懲制度，以行業(yè)信息采集的完整性、及時性為考核指標(biāo)，列入有關(guān)考核項目；對管理不力、造成后果的單位嚴(yán)格倒查，追究有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)和民警的失職失察責(zé)任，進(jìn)一步確保此塊陣地控制工作的切實有效開展。

（責(zé)任編輯：尤煒祥）

D616

A

1674-3040（2013）02-0034-04

2013-03-08

調(diào)研組簡介：負(fù)責(zé)人：羅利達(dá)，浙江省寧波市公安局黨委副書記、副局長；成員：蔡歷豐，該局治安支隊支隊長。