組建礦業(yè)權(quán)投資公司 深化礦業(yè)權(quán)管理綜合改革

朱 清，余振國

（中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京101149）

近年來，我國大力推進礦業(yè)權(quán)管理綜合改革，為礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)的健康快速發(fā)展做出了積極貢獻。當前，礦業(yè)權(quán)管理綜合改革進入了國土資源改革的“深水區(qū)域”、“復雜地帶”和“炸彈雷區(qū)”。利用國家投資形成的礦業(yè)權(quán)組建礦業(yè)權(quán)投資公司，有利于礦產(chǎn)資源資產(chǎn)資本化“三資一體化”管理、充分實現(xiàn)礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)，是深化礦業(yè)權(quán)管理綜合改革的重大舉措。

1 組建礦業(yè)權(quán)投資公司的必要性及基本構(gòu)想

礦業(yè)權(quán)管理綜合改革，是以礦業(yè)權(quán)的設(shè)置與審批、礦業(yè)權(quán)市場的建設(shè)與監(jiān)管、礦產(chǎn)勘查開發(fā)的實施與調(diào)整、礦產(chǎn)資源的利用與保護、對礦產(chǎn)勘查開發(fā)主體的服務與支持等為主要內(nèi)容的管理工作制度、方法、技術(shù)等方面的綜合性、系統(tǒng)性、全面性改革[1]。要進一步推進礦業(yè)權(quán)管理綜合改革，必須加強頂層設(shè)計，加快制度創(chuàng)新供給。組建礦業(yè)權(quán)投資公司，可以有力的推進礦業(yè)權(quán)管理綜合改革，形成礦政管理的新局面。

1.1 重大意義

從礦業(yè)權(quán)最核心、最本質(zhì)、最關(guān)鍵的部位，探索深化礦業(yè)權(quán)管理綜合改革的突破口，全面統(tǒng)籌整裝勘查、找礦突破、地勘單位改革、礦業(yè)權(quán)整合常態(tài)化、和諧礦區(qū)建設(shè)等工作，確保國土資源改革順利通過“深水區(qū)域”、“復雜地帶”和“炸彈雷區(qū)”，促進礦業(yè)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

1.2 簡要思路

從礦業(yè)權(quán)的基本物權(quán)屬性出發(fā)，明確礦業(yè)權(quán)的資產(chǎn)性質(zhì)，以國家投資形成的礦權(quán)出資，加快礦業(yè)權(quán)的資本化進程，構(gòu)建實現(xiàn)礦業(yè)權(quán)資本增值的市場主體。目前，中央地勘基金已經(jīng)在國家確定的重點礦種和重點成礦區(qū)帶展開地質(zhì)勘查工作，可以考慮將地質(zhì)勘查形成的礦業(yè)權(quán)折價形成股權(quán)入市，由礦業(yè)權(quán)投資公司管理所有折價形成的股權(quán)。

1.3 主要原則

一是堅持礦業(yè)權(quán)股權(quán)權(quán)益國家所有的原則；二是堅持礦業(yè)權(quán)投資公司市場化運作的原則；三是堅持保障國家權(quán)益與改善民生相結(jié)合、繁榮礦業(yè)市場與服務社會相結(jié)合的原則；四是堅持頂層設(shè)計、大膽嘗試，鼓勵創(chuàng)新、不斷完善的原則。

2 明確礦業(yè)權(quán)投資公司的兩大核心目標

2.1 充分實現(xiàn)礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)

礦產(chǎn)資源是國家所有的。這個所有應該包含對礦產(chǎn)資源的占有、使用和處分。但是，目前法律對礦業(yè)權(quán)定位為用益物權(quán)，企業(yè)通過上繳礦業(yè)權(quán)價款和礦產(chǎn)資源補償費，實際上獲得了單位礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。礦產(chǎn)資源的耗竭性決定了對礦產(chǎn)資源的開發(fā)使用本質(zhì)是一種所有使用。雖然國家征收了礦產(chǎn)資源補償費，但是過低的補償費率并不能反映礦產(chǎn)資源的真實價值，損害了國家的所有者權(quán)益。礦業(yè)企業(yè)在礦產(chǎn)資源開發(fā)中投入了勞動、技術(shù)、資金等資本，其獲得的收益應該是這些資本投入的一般市場回報，而不應獲得礦產(chǎn)資源本身市場化的收益。除去開發(fā)投入資本的回報和環(huán)境損害修復，礦產(chǎn)資源開發(fā)余下資本回報全部是礦產(chǎn)資源資本化的收益，是國家所有者權(quán)益。這是由礦產(chǎn)資源的國家所有的性質(zhì)決定的。組建礦業(yè)權(quán)投資公司，快速實現(xiàn)礦產(chǎn)資源的資產(chǎn)化和資本化，落實礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)，從礦業(yè)資本的自我增值中，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。上世紀末，在非洲礦產(chǎn)資源國有化的浪潮中，部分國家可以從礦業(yè)公司收取10%的利潤或者10%的股權(quán)，如加納甚至在鉀鹽礦業(yè)公司要求收取40%的利潤或股權(quán)，以體現(xiàn)礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)。

中央地勘基金進入的都是高風險礦種和高風險地區(qū)，社會資本不愿進入的地區(qū)。所以中央地勘基金形成的礦業(yè)權(quán)不存在與民爭利的問題，反而通過消化風險，形成礦權(quán)后吸引社會投資，是真正的讓利于民。成立礦業(yè)權(quán)投資公司正是有效堅持了“毫不動搖的發(fā)揮公有經(jīng)濟的作用，毫不動搖的支持鼓勵非公有經(jīng)濟的發(fā)展”。

2.2 大力促進礦業(yè)收益分配改革

礦產(chǎn)資源開發(fā)中具有“兩正一負”三類利益，一是礦產(chǎn)資源本身的價值，也就是礦產(chǎn)有用性的市場定價；二是礦產(chǎn)資源開發(fā)投入的人力、技術(shù)、資金等資本的固定回報，三是礦產(chǎn)資源開發(fā)的環(huán)境代價。前二者為正利益，環(huán)境代價為負利益。要統(tǒng)籌礦業(yè)收益分配改革，必須基于礦產(chǎn)資源開發(fā)的投入－產(chǎn)出回報，界定各投入方的資本利得。目前，在許多礦區(qū)的礦產(chǎn)資源開發(fā)收益分配過程中出現(xiàn)了三種傾向：一是富了企業(yè)、窮了農(nóng)民；二是開發(fā)了國家資源、破壞了當?shù)剞r(nóng)民群眾基本的生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境；三是短期企業(yè)高效益、農(nóng)村長期發(fā)展乏力。這都是由于利益分配未能基于礦產(chǎn)資源開發(fā)投入－產(chǎn)出原則，而導致的礦區(qū)發(fā)展矛盾，并將滋生潛在社會風險。

組建礦業(yè)權(quán)投資公司就是要通過股權(quán)明確礦產(chǎn)資源價值的國家回報，開發(fā)投入資本的產(chǎn)出回報，并通過依法運行完善環(huán)境損害的修復與補償，使各資本投入方，能按投入獲取分配收益，種瓜得瓜，徹底扭轉(zhuǎn)礦產(chǎn)資源開發(fā)收益分配不公的態(tài)勢。

3 實現(xiàn)礦業(yè)權(quán)投資公司的四大制度功能

3.1 確保國家找礦突破戰(zhàn)略的實施

目前，我國已經(jīng)基本形成了“公益先行、基金銜接、商業(yè)跟進、整裝勘查、快速突破”的找礦新機制。但是，“項目怎么來、工作怎么干、成果怎么用”還需要進一步完善，迫切需要增加公益和基金投入，完善基金退出機制。組建礦業(yè)權(quán)投資公司，通過上繳利潤和稅收，可加強公益地質(zhì)工作和地勘基金投入，實現(xiàn)地勘基金的良性循環(huán)，確?；鸷侠硗顺?，進而形成股權(quán)，撬動社會資本，優(yōu)化礦業(yè)開發(fā)市場，加快實現(xiàn)找礦突破。

3.2 努力解決區(qū)域性資源枯竭問題

近年來，我國資源枯竭型城市陸續(xù)出現(xiàn)，規(guī)模持續(xù)擴大，僅國務院公布的44個資源枯竭城市和地區(qū)的人口、土地面積、GDP、單位從業(yè)人、失業(yè)人數(shù)分別占全國城市的3.5%、4.7%、3.3%、6.0%和8%[2]。資源枯竭型城市面臨經(jīng)濟衰退風險，群眾生活水平下降，失業(yè)人口規(guī)模快速增長，社會不穩(wěn)定性因素增加，大量人口流出，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展能力受到嚴重制約。組建礦業(yè)權(quán)投資公司，相當于設(shè)立了礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展基金，是為資源枯竭礦山購買的“長期保險”，有利于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，降低資源枯竭型城市的潛在風險，促進區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。

3.3 加快推進地勘單位改革

組建礦業(yè)權(quán)投資公司有利于解決地勘單位“項目怎么來”的問題，進一步優(yōu)化地勘單位改革的市場環(huán)境，引導地勘單位“成果怎么用”，鼓勵地勘單位以地勘成果和人才入股礦業(yè)權(quán)投資公司，促進地勘單位事轉(zhuǎn)企的改革進程。

3.4 促進和諧礦區(qū)建設(shè)

組建礦業(yè)權(quán)投資公司，使“資源租”保值增值，統(tǒng)籌利潤分配，促進利益共享，實現(xiàn)共同發(fā)展，努力形成兼顧中央和地方利益、礦山企業(yè)和礦區(qū)居民利益、地方短期利益和長期利益的利潤分配使用體系，促進“和諧礦區(qū)”建設(shè)。

4 探索礦業(yè)權(quán)投資公司的五種制度

4.1 建立國有礦業(yè)權(quán)出資制度

要加快出臺國有礦業(yè)權(quán)出資管理辦法，完善礦業(yè)權(quán)出資制度。明確國土資源部為中央地勘基金形成的礦業(yè)權(quán)的出資方。條件具備時，確定省級國土資源行政部門為省級地勘基金形成的礦業(yè)權(quán)的出資方。建立國有礦權(quán)形成的股權(quán)管理辦法，理清股東的權(quán)利和義務，規(guī)范礦業(yè)權(quán)形成的股權(quán)管理。

4.2 完善礦業(yè)權(quán)評估制度

要建立基于礦產(chǎn)資源國家所有的礦業(yè)權(quán)評估制度，將礦業(yè)權(quán)評估擴大到礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)全程，定位于對有關(guān)權(quán)益主體收益分配份額的技術(shù)經(jīng)濟評價，準確評估礦業(yè)權(quán)的礦產(chǎn)資源國家所有的權(quán)益。消除礦業(yè)權(quán)評估的行政干預，完善礦業(yè)權(quán)評估資質(zhì)制度，加強礦業(yè)權(quán)評估的公開透明，確保礦業(yè)權(quán)評估的準確公正，促進礦業(yè)權(quán)價格的合理回歸。

4.3 實行現(xiàn)代企業(yè)制度

礦業(yè)權(quán)投資公司要實行現(xiàn)代企業(yè)制度，以市場化運行為基礎(chǔ)，完善企業(yè)法人治理，堅持產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責明確、政企分開、自負盈虧、有限責任的原則，建立科學的領(lǐng)導體制與組織管理體系，實現(xiàn)礦業(yè)權(quán)投資公司高效運行，促進國有資產(chǎn)保值增值。

4.4 探索礦業(yè)權(quán)資本化制度

要以組建礦業(yè)權(quán)投資公司為契機，加速實現(xiàn)礦業(yè)權(quán)的資本化、證券化，完善礦業(yè)權(quán)電子市場，建立健全礦業(yè)資本市場，增強礦業(yè)資本運作能力，提升我國礦業(yè)市場的國際化水平，贏得礦業(yè)國際資本市場話語權(quán)。

4.5 統(tǒng)籌利潤統(tǒng)籌使用制度

要探索礦業(yè)權(quán)投資公司利潤上繳機制，建立礦業(yè)權(quán)投資利潤專項賬戶，?？顚Ｓ?，統(tǒng)籌改善礦區(qū)居民生產(chǎn)生活條件、資源枯竭型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、歷史遺留礦山環(huán)境問題治理。加強利潤專項監(jiān)管和公眾監(jiān)督，信息公開，管理透明，疏導沖突，化解矛盾。

5 建設(shè)礦業(yè)權(quán)投資公司的四條措施

5.1 出臺文件規(guī)范，確保政策到位

建議國土資源部盡快印發(fā)組建礦業(yè)權(quán)投資公司的文件和相關(guān)規(guī)范性要求，堅持礦業(yè)權(quán)股權(quán)權(quán)益國家所有、市場化運作等原則，以國家礦產(chǎn)資源權(quán)益得以維護、礦業(yè)資本市場得以繁榮、區(qū)域持續(xù)發(fā)展得以鞏固為目的，創(chuàng)新國家礦產(chǎn)資源權(quán)益實現(xiàn)方式，充分發(fā)揮礦業(yè)權(quán)資本對市場的杠桿作用，吸引社會資本進入礦業(yè)市場，實現(xiàn)礦業(yè)權(quán)國家權(quán)益和社會投資的雙贏。

5.2 加強組織領(lǐng)導，確保責任到位

建議國土資源部成立礦業(yè)權(quán)投資公司領(lǐng)導機構(gòu)和辦事機構(gòu)，全面負責礦業(yè)權(quán)入股和礦業(yè)權(quán)投資的指導工作，建立“礦業(yè)權(quán)投資專家指導組”，定期會商、及時溝通，統(tǒng)籌推進、狠抓落實。每一個投入的礦業(yè)權(quán)都要落實到相關(guān)責任人，專人專抓，確保礦業(yè)權(quán)權(quán)益保值增值。

5.3 強化監(jiān)督管理，確保監(jiān)管到位

落實公司監(jiān)事制度，完善礦業(yè)權(quán)投資公司監(jiān)管機制。國土資源行政主管部門要行使好股東權(quán)利，維護國家利益，確保礦業(yè)權(quán)投資公司依法運營、嚴格管理，杜絕違規(guī)、堅持守紀，辦國家和人民放心的企業(yè)。

5.4 積極總結(jié)宣傳，確保推廣到位

建議國土資源部認真總結(jié)組建礦業(yè)權(quán)投資公司的先進經(jīng)驗，迅速加以宣傳和推廣，發(fā)揮以點帶面的作用，促進省級礦業(yè)權(quán)投資公司的建立和運行。

6 結(jié)論

組建礦業(yè)權(quán)投資公司是突破我國現(xiàn)有礦業(yè)權(quán)管理綜合改革格局的一個重要抓手。目前，部分省份展開積極探索。在礦產(chǎn)資源法短期無法完成修訂的情況下，國土資源部門應該上下聯(lián)動，加快推進，完善措施，鼓勵各地建立一批礦業(yè)權(quán)投資公司，充分保障國家所有者權(quán)益，完善礦產(chǎn)資源開發(fā)利益分配機制，搞活礦業(yè)權(quán)市場，促進礦地和諧，全面提升礦產(chǎn)資源開發(fā)服務經(jīng)濟社會發(fā)展能力。

[1]朱清，余振國.關(guān)于整裝勘查區(qū)礦業(yè)權(quán)管理綜合改革的思考[J].中國礦業(yè)，2011，20（11）：29－31.

[2]余建輝，張文忠，王岱.中國資源枯竭城市的轉(zhuǎn)型路徑研究[J].世界地理研究[J]，2011，20（3）：62－72.

[3]姚華軍，朱清.關(guān)于和諧礦區(qū)建設(shè)的認識和思考[J].中國國土資源經(jīng)濟，2013，20（1）：4－9.