對(duì)我國采礦用地管理改革的思考

譚文兵

（1.中國地質(zhì)大學(xué) （北京）土地科學(xué)技術(shù)學(xué)院，北京 100083；2.中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

1 我國采礦用地的特點(diǎn)

采礦用地是指獨(dú)立于居民點(diǎn)之外的采礦、采石、采砂（沙）場(chǎng)，磚瓦窯等地面生產(chǎn)用地及尾礦堆放地。按照現(xiàn)行的土地分類標(biāo)準(zhǔn)，采礦用地屬于建設(shè)用地范疇，由于礦產(chǎn)資源賦存條件不同、開采方式不同，采礦用地的使用方式、用地類型、使用期限及可復(fù)墾程度也不同。與一般的建設(shè)用地相比，采礦用地具有很強(qiáng)的特殊性，具體表現(xiàn)在以下幾方面。

1.1 采礦用地位置具有不可替代性

無論是實(shí)踐中還是法律規(guī)定上，采礦用地的取得是以采礦權(quán)的取得為前提的，即只有經(jīng)過勘查探明地下確有可供開采的礦產(chǎn)資源并依法取得采礦權(quán)后，采礦權(quán)人才可能申請(qǐng)取得相應(yīng)土地的使用權(quán)。因此，采礦用地的位置是由地下礦產(chǎn)資源的分布直接決定的，而且受開發(fā)成本、開發(fā)技術(shù)等條件的限制，采礦用地的位置幾乎是唯一且不可替代的。

1.2 采礦用地的使用期限由礦產(chǎn)資源開采周期決定

采礦用地屬工業(yè)倉儲(chǔ)用地，在土地分類上屬于工業(yè)用地，其出讓的最高期限是50年。但采礦用地的利用方式和使用期限是由礦產(chǎn)資源自身的特點(diǎn)所決定的。適合露天開采的礦產(chǎn)資源，其采礦用地的使用周期可能僅就4～6年，有的甚至更短；而需要進(jìn)行地下開采的采礦用地，由于地下礦產(chǎn)資源的分布條件，使用期限可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過50年。如我國最早投入生產(chǎn)的大慶石油的鉆井到目前為止使用期限已經(jīng)達(dá)70多年。

1.3 采礦用地利用方式對(duì)土地影響多樣化

礦產(chǎn)資源的開采主要包括露天開采、地下開采兩種方式。露天開采主要是對(duì)地表及淺層的土地進(jìn)行利用，其對(duì)土地的影響表現(xiàn)為占地面積大、分布廣，采礦時(shí)間短、用地周期相對(duì)較短，采礦后土地可以及時(shí)復(fù)耕，土地用途一般不變；地下開采的采礦用地可包括鉆井生產(chǎn)用地、井場(chǎng)用地、交通運(yùn)輸用地、管道用地及一些場(chǎng)站配套設(shè)施用地。地下開采主要是對(duì)地表及其地下的土地進(jìn)行利用，其對(duì)土地的影響表現(xiàn)為一般單宗面積小、總體布局分散，對(duì)地表的利用位置由地下資源礦藏條件決定，具有唯一性。

1.4 采礦用地一般地處偏遠(yuǎn)土地市場(chǎng)價(jià)值不高

根據(jù)已勘查探明的礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量情況，我國的礦產(chǎn)資源主要集中分布于西部和北部，而且西部、北部地區(qū)賦藏有礦產(chǎn)資源的土地一般都在城市以外較為偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)或無人居住的山丘地帶，因此，在礦產(chǎn)資源開采時(shí)，需占用的土地主要是荒地、未利用地等，土地的利用價(jià)值小、經(jīng)濟(jì)效益差，一般只能用于礦產(chǎn)資源開發(fā)或作為農(nóng)業(yè)用地。

2 目前我國采礦用地相關(guān)政策法規(guī)和實(shí)踐做法

目前，我國對(duì)礦業(yè)用地沒有專門的法律法規(guī)或者規(guī)章文件進(jìn)行規(guī)定。涉及礦業(yè)用地的相關(guān)規(guī)定散見于《物權(quán)法》、《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》、《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》及相關(guān)的政策文件之中。對(duì)采礦用地的規(guī)定主要包括以下內(nèi)容。

2.1 采礦用地屬于建設(shè)用地范疇，按建設(shè)用地進(jìn)行審查報(bào)批

根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，采礦用地屬于建設(shè)用地。因此，礦山企業(yè)在申請(qǐng)取得采礦用地時(shí)，必須按照取得建設(shè)用地的程序進(jìn)行審查報(bào)批，履行相應(yīng)的建設(shè)用地審批程序，具體包括建設(shè)用地的預(yù)審、編制土地復(fù)墾方案、辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、辦理國有土地出讓等程序。涉及占用農(nóng)民集體所有的土地的，還須由國家進(jìn)行征收，履行法律規(guī)定的土地征收的相關(guān)程序，如進(jìn)行公告、聽證、補(bǔ)償、安置等。

2.2 明確建設(shè)用地有償取得，但能源用地可劃撥方式取得

根據(jù)《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定，建設(shè)單位使用國有土地，應(yīng)當(dāng)以出讓等有償使用方式取得，但是，國家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)的，可以劃撥方式取得。根據(jù)《劃撥用地目錄》的規(guī)定，對(duì)國家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地允許以劃撥方式取得，并明確了符合《劃撥用地目錄》的石油天然氣設(shè)施用地、煤炭設(shè)施用地、電力設(shè)施用地等。

2.3 采礦用地權(quán)利人必須依法履行土地復(fù)墾義務(wù)

根據(jù)《土地管理法》、《土地復(fù)墾規(guī)定》等法律法規(guī)的規(guī)定，從事開采礦產(chǎn)資源、燒制磚瓦等生產(chǎn)建設(shè)，由于挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地，造成土地破壞的企業(yè)和個(gè)人應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定負(fù)責(zé)復(fù)墾；沒有條件復(fù)墾或者復(fù)墾不符合要求的，應(yīng)當(dāng)繳納土地復(fù)墾費(fèi)，專項(xiàng)用于土地復(fù)墾。

3 當(dāng)前采礦用地存在的主要問題

3.1 礦產(chǎn)資源規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃不銜接

土地利用總體規(guī)劃是一定區(qū)域內(nèi)土地利用的頂層設(shè)計(jì)，礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃應(yīng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，但從目前實(shí)踐來看，礦產(chǎn)資源規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃之間往往存在不協(xié)調(diào)之處，主要原因是在當(dāng)前普遍地區(qū)都存在建設(shè)用地指標(biāo)緊缺的情況下，各級(jí)政府在土地利用規(guī)劃的編制過程中往往沒有充分考慮礦業(yè)開采未來用地需求，導(dǎo)致礦業(yè)開采企業(yè)建設(shè)用地指標(biāo)嚴(yán)重不足，由于采礦用地位置的不確定性，即便在指標(biāo)上做到了銜接，但空間預(yù)留卻不一定能保證，企業(yè)未必能獲取到其所需要的采礦用地。導(dǎo)致部分企業(yè)申請(qǐng)取得采礦用地時(shí)，時(shí)常需要進(jìn)行土地利用總體規(guī)劃修編，不僅要占用有限的建設(shè)用地指標(biāo)和耕地指標(biāo)，而且要延長辦理用地時(shí)間，增加企業(yè)負(fù)擔(dān)。

3.2 礦業(yè)權(quán)與礦業(yè)用地使用權(quán)設(shè)置上存在沖突

根據(jù)我國法律規(guī)定，取得礦業(yè)權(quán)并不當(dāng)然地取得礦業(yè)權(quán)范圍內(nèi)的土地所有權(quán)或使用權(quán)，同樣擁有土地所有權(quán)或使用權(quán)也不當(dāng)然擁有其土地范圍內(nèi)的礦產(chǎn)資源所有權(quán)或礦業(yè)權(quán)。這樣，在當(dāng)前法律設(shè)置上，二者之間便產(chǎn)生了沖突。依附在集體土地上的礦業(yè)權(quán)如何取得礦業(yè)用地，礦業(yè)權(quán)人如何協(xié)調(diào)與土地所有者之間的關(guān)系，如何達(dá)成征地補(bǔ)償協(xié)議均成為了難題，實(shí)踐中甚至出現(xiàn)過通過招標(biāo)、拍賣取得礦業(yè)權(quán)后，因地上物的補(bǔ)償達(dá)不成協(xié)議，礦業(yè)權(quán)人就無法行使權(quán)利而不得不退出的情況。目前的《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》等法律均沒有對(duì)此問題有所規(guī)定，難免出現(xiàn)取得礦業(yè)權(quán)卻得不到礦業(yè)用地的尷尬局面。另外，礦業(yè)權(quán)與礦業(yè)用地使用權(quán)分立，也帶來程序上的沖突?！锻恋毓芾矸ā穼⑼恋乩靡?guī)劃、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、征地的審批權(quán)賦予了國務(wù)院和省級(jí)人民政府，實(shí)行兩級(jí)管理。而礦產(chǎn)資源管理的法律法規(guī)規(guī)定，探礦權(quán)的審批管理部門是國務(wù)院、省級(jí)人民政府的地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門，采礦權(quán)的管理部門為國務(wù)院、省、市（地）、縣人民政府的地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門，實(shí)行四級(jí)管理。礦業(yè)權(quán)和土地使用權(quán)的審批機(jī)構(gòu)如何進(jìn)行協(xié)調(diào)，也是一個(gè)難題。

3.3 采礦征地工作矛盾突出

近年來，隨著土地有償使用的推進(jìn)，采礦用地在取得上以出讓為主，因采礦用地發(fā)生的土地征收逐年增多，產(chǎn)生的問題也較多，矛盾相對(duì)突出，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是農(nóng)用地升值增加了征地成本和難度。當(dāng)前農(nóng)地和荒地利用率提高，畝產(chǎn)值逐年提高。這些變化使得征地難度加大，尤其是人均耕地較少的農(nóng)民一般不愿意其土地被征收。同時(shí)，土地年產(chǎn)值的提高也大幅增加了企業(yè)征地成本。二是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一，容易引發(fā)糾紛和矛盾。現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一，容易產(chǎn)生同地不同價(jià)的現(xiàn)象。一方面存在部分征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低且不合理，一些礦業(yè)用地單位拖欠農(nóng)民補(bǔ)償費(fèi)的情形。另一方面也存在為要求超額補(bǔ)償，突擊建房、打井、種樹甚至漫天要價(jià)，導(dǎo)致補(bǔ)償安置工作無法正常開展的情形。

3.4 土地復(fù)墾管理環(huán)節(jié)薄弱

采礦用地在采礦過程中和礦區(qū)（段）閉坑后，會(huì)形成大量閑置、無法利用的廢棄土地（采空區(qū)）。推進(jìn)采礦廢棄地土地復(fù)墾和礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理，是加強(qiáng)土地節(jié)約集約利用，促進(jìn)耕地保護(hù)的一項(xiàng)重要工作。但從目前來看，對(duì)采礦區(qū)的土地復(fù)墾管理還存在薄弱環(huán)節(jié)，一方面，不少國有礦業(yè)企業(yè)歷史包袱和社會(huì)負(fù)擔(dān)沉重，經(jīng)濟(jì)實(shí)力差，無力履行土地復(fù)墾和環(huán)境治理義務(wù)；另一方面，一些礦業(yè)企業(yè)為了追求利潤最大化，大規(guī)模壓縮企業(yè)成本，只管用地，不管復(fù)墾，造成土地?fù)p毀嚴(yán)重，礦山環(huán)境惡化；此外，對(duì)于礦區(qū)土地復(fù)墾工作抓得好的礦業(yè)用地單位，也沒有相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，損害土地復(fù)墾的積極性。

4 推進(jìn)采礦用地管理改革的思考

推進(jìn)采礦用地管理制度改革，既是滿足采礦企業(yè)正常用地需求，保障礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的重要措施，又是嚴(yán)格規(guī)范土地管理，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用的有力手段。當(dāng)前，應(yīng)在現(xiàn)有法律制度基礎(chǔ)上，大力推進(jìn)礦業(yè)用地管理制度改革，不斷強(qiáng)化和規(guī)范礦業(yè)用地管理；從根本上解決采礦用地存在的問題。

4.1 充分發(fā)揮規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用

一是加強(qiáng)礦產(chǎn)資源規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的協(xié)調(diào)。采礦用地主要取決于礦產(chǎn)資源的儲(chǔ)存位置和生產(chǎn)規(guī)模及加工方式，對(duì)大型礦山、重點(diǎn)礦山的采礦用地要與土地利用規(guī)劃充分銜接，列入土地利用總體規(guī)劃建設(shè)用地范圍，發(fā)揮土地利用規(guī)劃的統(tǒng)籌作用，保障礦產(chǎn)資源開發(fā)用地的需求，減少礦業(yè)用地審批程序，縮短采礦取得土地的周期。二是在實(shí)行建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)分年度下達(dá)的管理模式下，對(duì)屬于國家、省級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目的礦山企業(yè)用地，繼續(xù)加大建設(shè)用地指標(biāo)的保障力度，由國土資源部和省級(jí)政府直接下達(dá)建設(shè)用地指標(biāo)，避免因?yàn)榈胤浇ㄔO(shè)用地指標(biāo)不足，導(dǎo)致礦山企業(yè)無地可用的現(xiàn)象。

4.2 進(jìn)一步完善礦業(yè)用地的審批登記制度

不斷完善和落實(shí)規(guī)定礦業(yè)用地審批登記制度，一方面有利于加強(qiáng)對(duì)礦業(yè)用地管理，規(guī)范了礦業(yè)用地取得的程序，另一方面有利于明確礦業(yè)權(quán)人的土地權(quán)利，減少礦業(yè)用地的爭議。一是加大采礦用地手續(xù)的審批和登記管理力度。改變礦業(yè)用地管理作為土地管理薄弱環(huán)節(jié)的局面，進(jìn)一步加強(qiáng)礦業(yè)用地的管理力度，落實(shí)現(xiàn)有法律法規(guī)規(guī)定的相關(guān)規(guī)定，采礦占用土地的必須依法辦理用地審批、登記手續(xù)。二是進(jìn)一步簡化用地報(bào)批程序，精簡報(bào)批要件，縮短用地審批時(shí)限。要在嚴(yán)格保護(hù)耕地和保障農(nóng)民利益的前提下，按照改革土地管理方式，土地管理促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的原則，合理簡化用地報(bào)批程序，合并重復(fù)的報(bào)批文件，杜絕用地審批中的搭車行為，明確審批各個(gè)環(huán)節(jié)的時(shí)限，保證礦山企業(yè)及時(shí)取得礦業(yè)用地。三是建立部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，例如采礦企業(yè)沒有辦理合法用地手續(xù)的，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)據(jù)此不予辦理供地手續(xù)等。

4.3 推進(jìn)征地補(bǔ)償安置爭議協(xié)調(diào)裁決制度的落實(shí)

2004年國務(wù)院28號(hào)文件中明確提出了“加快建立和完善征地補(bǔ)償安置爭議的協(xié)調(diào)和裁決機(jī)制，維護(hù)被征地農(nóng)民和用地者的合法權(quán)益”的要求。當(dāng)前我國正處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展期，土地、礦產(chǎn)資源供需矛盾突出，在礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中，由于礦產(chǎn)資源開發(fā)帶來的巨大利益和征收農(nóng)民集體土地給予的補(bǔ)償造成的反差，以及采礦造成的環(huán)境破壞等因素，礦地矛盾也較為尖銳。因此，亟需在礦業(yè)用地征收中建立征地補(bǔ)償安置爭議的協(xié)調(diào)裁決機(jī)制，有效化解征地實(shí)施中的矛盾和糾紛，保護(hù)被征地農(nóng)民和礦山企業(yè)合法利益，推進(jìn)和諧礦區(qū)的構(gòu)建。

4.4 不斷完善礦業(yè)用地的土地復(fù)墾制度

做好土地復(fù)墾是嚴(yán)格保護(hù)耕地，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用的重要措施。目前我國礦業(yè)用地的土地復(fù)墾還有很大的潛力。應(yīng)通過提高技術(shù)水平，完善管理制度，促進(jìn)礦區(qū)破壞土地恢復(fù)利用。一是應(yīng)切實(shí)做好采礦區(qū)土地復(fù)墾方案編報(bào)，明確土地復(fù)墾實(shí)施主體。按照“誰破壞、誰復(fù)墾”的原則，采礦企業(yè)作為土地復(fù)墾的義務(wù)主體，應(yīng)當(dāng)依據(jù)審查通過的土地復(fù)墾方案，按照土地復(fù)墾技術(shù)和土地復(fù)墾驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施土地復(fù)墾。二是嚴(yán)格執(zhí)行復(fù)墾驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)。土地復(fù)墾完成后，企業(yè)應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)國土資源主管部門進(jìn)行驗(yàn)收，國土資源主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同相關(guān)部門，依據(jù)土地復(fù)墾驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行嚴(yán)格驗(yàn)收。三是嚴(yán)格建立以土地復(fù)墾為主要內(nèi)容的礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度，確保采礦企業(yè)履行法定義務(wù)，能夠按照標(biāo)準(zhǔn)及時(shí)復(fù)墾土地。

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