寧武縣水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作存在的問題及對策

張建邦，張卿貴

(寧武縣水利水保局，山西寧武 036700)

城市化發(fā)展是我國加快推進城鄉(xiāng)建設規(guī)模和建設標準，創(chuàng)建宜居環(huán)境，提升全社會幸福指數(shù)的重大舉措。隨著各類建設項目的增多、建設規(guī)模的逐年加大，寧武縣水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作的壓力越來越大。水土保持生態(tài)建設是促進城鄉(xiāng)經濟社會可持續(xù)發(fā)展、和諧發(fā)展的一項意義深遠的戰(zhàn)略性、全局性工程，沒有良好的生態(tài)環(huán)境和優(yōu)質的人居環(huán)境，居民就不能安居樂業(yè)，幸福指數(shù)也就不可能得到提升，而沒有完善的水土保持體制和機制，監(jiān)督執(zhí)法工作就不能有效遏制破壞城鄉(xiāng)水土保持治理成果的現(xiàn)象，水土流失就會加劇，給城鄉(xiāng)居民的生存、發(fā)展埋下嚴重隱患，使發(fā)展、建設和治理陷入不良的發(fā)展境遇，同時會直接影響到社會發(fā)展質量和形成不良的投(融)資環(huán)境。水土保持監(jiān)督執(zhí)法是貫徹執(zhí)行水土保持法的最直接、最可行、最有效的行政執(zhí)法行為，是水土保持法最直接的實現(xiàn)途徑。執(zhí)法行為的實施既可以使法律精神貫徹到實踐中和人民群眾的生產生活中，又可以檢驗法律的可行性、時效性和不足，還可以進一步提高公眾的水土保持意識，增強法律的知曉度。

1 寧武縣水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作存在的問題

1.1 群眾的水土保持法制觀念淡薄

近年來我國雖然加大了對水土保持生態(tài)建設和保護的投入力度，但是相應配套政策制定得仍不完善，法規(guī)的執(zhí)行力度仍嚴重不足，社會公眾的水土保持法制觀念還不夠強。盡管國家已建立了相應的水土保持法規(guī)體系，但有法不依、有法難依、執(zhí)法不嚴的現(xiàn)象時有發(fā)生，尤其是隨著城鎮(zhèn)化建設進程的推進，開發(fā)建設造成的人為水土流失，甚至是故意破壞植被等違法行為時有發(fā)生。部分項目單位無視法律的存在，肆意踐踏法律尊嚴，在項目建設過程中嚴重違背設計規(guī)程，甚至私自修改水保方案，導致人為水土流失加劇，破壞已治理區(qū)域的治理成果，造成新的水土流失等。

1.2 缺乏法律約束和監(jiān)管機制，公眾知曉度、參與度明顯不足

在城鎮(zhèn)化建設過程中，寧武縣政府在制定政策、確定項目中已經注意到新增水土流失這一嚴重問題，所以按照省、市有關要求對各類項目進行了統(tǒng)一規(guī)劃。但為了使新增項目盡快建成并投入使用，在具體操作過程中存在求大求快，有些部門對一些明顯的違規(guī)行為睜一只眼、閉一只眼，導致違法案件難以杜絕，抗拒執(zhí)法、回避執(zhí)法的行為時有發(fā)生。隨著城鄉(xiāng)經濟一體化的進一步發(fā)展，城鎮(zhèn)化建設規(guī)模的進一步擴大，違法違規(guī)開發(fā)建設使社會成本增大，最終必然影響到城鎮(zhèn)化建設的科學性和合理性。另外，還存在重大項目決策不透明，公眾的知情權、參與權并未得到充分體現(xiàn)，地方政府常常為了“高效率、快增長”，確保GDP增長而打破審批規(guī)程，“特事特制，急事急辦”，甚至有“先上車后買票”等違規(guī)建設的現(xiàn)象發(fā)生。

1.3 執(zhí)法難嚴，法律執(zhí)行力下降

隨著城鎮(zhèn)化建設進程的推進，在貫徹實施水土保持法的過程中很難做到有法可依、執(zhí)法必嚴，與國家提出的建設生態(tài)文明，建設和諧社會的需要不相適應。主要存在以下問題:一是城鄉(xiāng)開發(fā)建設項目違反水土保持法的現(xiàn)象屢有發(fā)生，執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中遭遇來自各方面的阻力，致使執(zhí)法措施難以落實，執(zhí)法力度大打折扣;二是開發(fā)建設項目水保方案備案率較低，甚至出現(xiàn)部分單位無視法律存在，不主動申報水土保持方案的現(xiàn)象，部分企業(yè)在項目建設過程中不能嚴格執(zhí)行水保方案。

1.4 執(zhí)法環(huán)境不利于執(zhí)法工作開展

在“人治情治大于法治”傳統(tǒng)意識的支配下，部分領導和個別部門法制觀念不強，行政干預多，執(zhí)法阻力大，致使執(zhí)法力度難以加強，甚至執(zhí)法受阻。除此之外，地方政府地方保護主義意識強，為追求GDP指標等，隨意出臺地方性政策、減征甚至免征水土保持規(guī)費。

1.5 開發(fā)建設項目單位法律意識淡薄

由于開發(fā)建設項目業(yè)主對水土保持法認識不足，所以在建設過程中只注重立項審批，很多建設項目水土保持方案是在地方執(zhí)法部門督促下補報的。部分業(yè)主水保方案雖已編制、審批，但在開工建設過程中不按方案施工，甚至未經水行政主管部門驗收，就將項目投入使用，編報方案只是為了開工立項，造成項目實施之日就是水土流失發(fā)生之時的尷尬。

1.6 依法審批環(huán)節(jié)不到位

(1)開發(fā)建設項目立項審批有法不依現(xiàn)象嚴重。行政主管部門各行其是，溝通協(xié)調配合不力。按法律規(guī)定建設項目水保方案的審批應在環(huán)保方案審批之前，隨后發(fā)改、國土、住建等部門才能批準立項，但是有關部門未經水行政主管部門審批同意，擅自批復立項并予開工許可。如2011年寧武縣開工建設項目是5個，而申報水保方案的僅1個。

(2)執(zhí)法有待進一步規(guī)范化。目前全縣開發(fā)建設項目水保方案的編報審批率逐年提高，但“重審批、輕檢查，重建設、輕管理”的問題較為突出，開發(fā)建設項目水保設施竣工驗收環(huán)節(jié)缺失，建設過程中不按水保方案實施，有關規(guī)定只是“紙上談兵”，“水土保持設施驗收不合格的項目不得投產使用”的規(guī)定實際難以執(zhí)行到位，執(zhí)法人員難以依法行使權力。

1.7 規(guī)費征收難度大

水保規(guī)費的征收是法律賦予水行政主管部門的重要職責之一，但是目前水保規(guī)費征收困難的情況較為普遍。一是開發(fā)建設項目單位法制意識差，心理上存在規(guī)費可交可不交，頂著不交或少交;二是地方政府為招商引資，隨意免征水土保持規(guī)費，甚至將免征規(guī)費作為招商引資的優(yōu)惠條件。據(jù)不完全統(tǒng)計，2005年以來，寧武縣應征收水土保持規(guī)費320萬元，而實際只征收12萬元。

2 對策及建議

(1)加大力度，改善執(zhí)法環(huán)境。①提高法規(guī)的宣傳層次和覆蓋面，增強政府、社會公眾、開發(fā)建設項目業(yè)主的法律意識，使他們真正認識到治理水土流失對振興經濟和維護可持續(xù)發(fā)展的意義和作用;②水保執(zhí)法部門要加強對開發(fā)建設項目單位的督促檢查力度，確?！叭瑫r”制度落到實處;③增強宣傳的長效性，提高社會公眾的水土保持意識，營造良好的執(zhí)法環(huán)境。

(2)嚴格水土保持方案審批制度，加大監(jiān)督檢查力度。①加強部門協(xié)作，理順工作關系，明確業(yè)務主體和主管職責，做好源頭控制，嚴格落實水保方案申報制度。②加大對水土流失防治區(qū)的監(jiān)管，嚴格審批環(huán)節(jié)。③健全和完善水保監(jiān)督檢查制度，一是做好規(guī)劃區(qū)內水土保持監(jiān)督檢查項目的備案，必要時報請縣政府出臺適應本地發(fā)展需要的水保監(jiān)督檢查制度，及時發(fā)現(xiàn)并嚴肅處理水保違法案件;二是嚴格落實水土保持“三同時”制度，加大監(jiān)督檢查力度，督促建設單位和個人嚴格落實方案的實施和項目的驗收工作，嚴禁未經許可變更設計和違規(guī)操作，及時發(fā)現(xiàn)并糾正建設單位的違規(guī)行為。④建立健全群防群治和舉報獎勵制度。針對建設項目點多面廣，建立健全舉報獎勵制度，廣泛發(fā)動群眾監(jiān)督，這是防止人為破壞水保設施和人為造成水土流失案件發(fā)生的有效途徑。

(3)嚴格規(guī)費征收程序，防止規(guī)費流失。①將開發(fā)建設項目繳納的規(guī)費登記、造冊，做到底清數(shù)明;②嚴格開發(fā)建設項目依法依規(guī)納費行為;③抓典型案件的處理，對拒不履行法律責任和義務的單位和個人依法依規(guī)從嚴、從重、從快處理，必要時申請司法機關強制執(zhí)行;④做好問題協(xié)調，理順經濟建設、招商引資與規(guī)費征收、水土保持建設的關系，避免水保規(guī)費的流失，為全縣水保生態(tài)建設提供必要的資金保障。

(4)嚴格履責，執(zhí)行好建設項目水保設施專項驗收制度。水行政主管部門要依據(jù)新水土保持法，加強對建設項目監(jiān)督檢查和竣工驗收申報工作，確保水保方案的有效性和水保措施落實到位，最大限度地防止或減少水土流失案件的發(fā)生。