水利部政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品申報(bào)審批管理探析

沈桑陽(yáng)，鄭靈芝

（水利部預(yù)算執(zhí)行中心，100053，北京）

政府采購(gòu)作為國(guó)家宏觀調(diào)控的手段，已經(jīng)與財(cái)稅、金融政策一并成為推動(dòng)我國(guó)企業(yè)自主創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的重要手段。國(guó)務(wù)院印發(fā)實(shí)施的《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020）》若干配套政策中，將政府采購(gòu)作為貫徹落實(shí)綱要的一項(xiàng)重要措施，提出要鼓勵(lì)和保護(hù)自主創(chuàng)新，要對(duì)政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品加強(qiáng)管理和約束。此后，財(cái)政部于2007年印發(fā)了《政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品管理辦法》，明確提出要對(duì)采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品實(shí)行審批管理。加強(qiáng)和規(guī)范水利部進(jìn)口產(chǎn)品申報(bào)審批，有利于切實(shí)貫徹落實(shí)政府采購(gòu)政策功能，提高水利資金使用的有效性，促進(jìn)水利部政府采購(gòu)健康有序發(fā)展。

一、水利部進(jìn)口產(chǎn)品政府采購(gòu)申報(bào)審批工作進(jìn)展

水利部高度重視進(jìn)口產(chǎn)品政府采購(gòu)申報(bào)審批工作。為切實(shí)貫徹國(guó)家有關(guān)政策法規(guī)，主要加強(qiáng)了三個(gè)方面的工作。一是完善制度要求。先后印發(fā)了 《關(guān)于做好2012年水利部政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品及變更采購(gòu)方式申報(bào)審批事項(xiàng)前期準(zhǔn)備工作的通知》和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)進(jìn)口產(chǎn)品及變更采購(gòu)方式申報(bào)審批工作有關(guān)問(wèn)題的通知》，要求項(xiàng)目單位提前著手組織進(jìn)口產(chǎn)品專家論證工作，強(qiáng)調(diào)財(cái)政部申報(bào)審批的有關(guān)工作要求，以提高項(xiàng)目審批通過(guò)率。二是健全工作機(jī)制。以文件形式明確規(guī)定基層單位進(jìn)口產(chǎn)品申報(bào)審批時(shí)間，并將報(bào)送情況納入水利部預(yù)算執(zhí)行考核體系。三是提高人員素質(zhì)。始終將進(jìn)口產(chǎn)品申報(bào)審批政策講解、實(shí)際操作等作為政府采購(gòu)實(shí)務(wù)操作培訓(xùn)的重要內(nèi)容，為進(jìn)一步提升水利部進(jìn)口產(chǎn)品申報(bào)審批工作水平奠定了良好基礎(chǔ)。

經(jīng)過(guò)多年運(yùn)行，水利部進(jìn)口產(chǎn)品政府采購(gòu)申報(bào)審批工作中實(shí)現(xiàn)了“應(yīng)報(bào)皆報(bào)”的產(chǎn)品維度全覆蓋和直屬預(yù)算單位的項(xiàng)目單位全覆蓋。截至2012年年底，水利部通過(guò)財(cái)政部系統(tǒng)完成了125項(xiàng)進(jìn)口產(chǎn)品申報(bào)審批，實(shí)現(xiàn)16個(gè)直屬二級(jí)預(yù)算單位全部進(jìn)口產(chǎn)品均納入申報(bào)審批體系。具體成效表現(xiàn)為四個(gè)方面：一是從申請(qǐng)單位而言，科研單位作為進(jìn)口產(chǎn)品的主要使用單位，基本已全部執(zhí)行審批要求，其進(jìn)口產(chǎn)品申報(bào)審批占了總審批項(xiàng)目的絕對(duì)比重。2012年，科研單位申請(qǐng)進(jìn)口產(chǎn)品審批項(xiàng)目為21個(gè)，占總數(shù)的42%。2013年，科研單位申請(qǐng)進(jìn)口產(chǎn)品審批項(xiàng)目為20個(gè)，占總數(shù)的40%。二是從涉及項(xiàng)目資金類型而言，基建項(xiàng)目申請(qǐng)進(jìn)口的比例增加，資金類型面擴(kuò)大?；?xiàng)目申請(qǐng)進(jìn)口產(chǎn)品審批比例從2012年的14%增加到了2013年的20.37%。三是從申請(qǐng)?jiān)O(shè)備類型而言，從簡(jiǎn)單的科研設(shè)備申請(qǐng)轉(zhuǎn)向以科研設(shè)備申請(qǐng)為主、水文水資源設(shè)備為輔的綜合產(chǎn)品申請(qǐng)?bào)w系。四是申請(qǐng)單位逐漸認(rèn)識(shí)到“948”引進(jìn)設(shè)備項(xiàng)目也需通過(guò)財(cái)政部申報(bào)進(jìn)口，不再采用直接購(gòu)買的方式進(jìn)行。

二、當(dāng)前水利部進(jìn)口產(chǎn)品申報(bào)審批中存在的主要問(wèn)題

雖然水利部進(jìn)口產(chǎn)品申報(bào)審批工作隨著多年的工作開(kāi)展，在總體認(rèn)識(shí)以及工作深入等方面取得了一定成效，但仍存在認(rèn)識(shí)不到位、預(yù)算編制不準(zhǔn)確等問(wèn)題。

1.對(duì)政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品工作本身認(rèn)識(shí)不到位

政府采購(gòu)是我國(guó)財(cái)政體制改革的重要內(nèi)容，但是進(jìn)口產(chǎn)品申報(bào)審批開(kāi)展時(shí)間較晚，各單位對(duì)此項(xiàng)工作缺乏足夠認(rèn)識(shí)。一是對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品申報(bào)有抵觸情緒。以往預(yù)算單位只要有相應(yīng)預(yù)算，便可直接購(gòu)買進(jìn)口產(chǎn)品。在實(shí)施政府采購(gòu)之后，特別是對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品政府采購(gòu)實(shí)行申報(bào)審批之后，形成慣性思維的采購(gòu)人難以準(zhǔn)確理解政府采購(gòu)對(duì)于鼓勵(lì)自主創(chuàng)新的政策功能和重要意義，也相應(yīng)地對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品申報(bào)審批程序難以認(rèn)同。二是對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品申報(bào)審批規(guī)范程序缺乏認(rèn)識(shí)，業(yè)務(wù)素質(zhì)有待提高。政府采購(gòu)是一項(xiàng)政策性和專業(yè)性較強(qiáng)的工作。然而很多采購(gòu)單位負(fù)責(zé)政府采購(gòu)的人員是由財(cái)務(wù)人員兼任。財(cái)務(wù)人員流動(dòng)性相對(duì)較大且身兼數(shù)職，對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品申報(bào)審批的規(guī)范程序缺乏充分認(rèn)識(shí)，進(jìn)而造成申報(bào)材料反復(fù)修改影響工作質(zhì)量。

2.基建項(xiàng)目政府采購(gòu)預(yù)算編制不準(zhǔn)確

隨著越來(lái)越多基建項(xiàng)目申請(qǐng)采購(gòu)進(jìn)口設(shè)備，申請(qǐng)事項(xiàng)往往與所屬基建項(xiàng)目政府采購(gòu)預(yù)算“無(wú)法銜接”。財(cái)政部要求只有具備充足的貨物類政府采購(gòu)預(yù)算方可報(bào)送申報(bào)審批。但我們?cè)趯徍烁鲉挝簧陥?bào)材料時(shí)，發(fā)現(xiàn)個(gè)別進(jìn)口產(chǎn)品申請(qǐng)所屬的基建項(xiàng)目存在當(dāng)年貨物類政府采購(gòu)預(yù)算不足或甚至為零的情況。這些單位認(rèn)為，基建項(xiàng)目屬于發(fā)改委投資計(jì)劃下達(dá)，應(yīng)當(dāng)適用招標(biāo)投標(biāo)程序，不屬于政府采購(gòu)范圍，因此根本不編制政府采購(gòu)預(yù)算，直至支付時(shí)無(wú)法通過(guò)專員辦審核方進(jìn)行相關(guān)審批手續(xù)，但因無(wú)相應(yīng)預(yù)算而遲遲無(wú)法報(bào)送申請(qǐng)。此外，由于基建項(xiàng)目的建設(shè)任務(wù)往往在當(dāng)年度才予以明確，而政府采購(gòu)預(yù)算在前一年度已經(jīng)編制，兩項(xiàng)工作時(shí)點(diǎn)的不一致直接導(dǎo)致預(yù)算編制不準(zhǔn)確。

3.專業(yè)設(shè)備采購(gòu)過(guò)度“傾向”于進(jìn)口產(chǎn)品

水利部進(jìn)口產(chǎn)品申請(qǐng)主要分為科研類設(shè)備、水文設(shè)備、水質(zhì)監(jiān)測(cè)設(shè)備等水利專用儀器設(shè)備。隨著國(guó)內(nèi)相關(guān)產(chǎn)品的生產(chǎn)能力逐漸加強(qiáng)，設(shè)備精確度大幅度提高，多數(shù)情況下國(guó)內(nèi)產(chǎn)品基本能滿足日常工作需要。然而在實(shí)際工作中，采購(gòu)人對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品存有“媚外心理”，認(rèn)為進(jìn)口產(chǎn)品好于一切，盲目申請(qǐng)進(jìn)口。但項(xiàng)目審批結(jié)束后，采購(gòu)人又可能因?yàn)轭A(yù)算等情況，最終購(gòu)置國(guó)產(chǎn)產(chǎn)品，甚至在項(xiàng)目申辦途中就決定采購(gòu)國(guó)內(nèi)產(chǎn)品而撤銷申請(qǐng)。同時(shí)，對(duì)于同一個(gè)設(shè)備，即使在工作內(nèi)容相似的單位也有著不同的理解。比如氣相質(zhì)譜色譜儀，申請(qǐng)單位專家論證往往認(rèn)為國(guó)內(nèi)產(chǎn)品不能滿足要求，但相似工作內(nèi)容的其他單位卻認(rèn)為國(guó)內(nèi)生產(chǎn)完全可滿足項(xiàng)目需要。

4.專家論證意見(jiàn)隨意性較大

按現(xiàn)行規(guī)定，專家論證意見(jiàn)是進(jìn)口產(chǎn)品申報(bào)審批批復(fù)的主要依據(jù)。一般而言，只要專家論證國(guó)內(nèi)無(wú)相應(yīng)產(chǎn)品或國(guó)內(nèi)產(chǎn)品無(wú)法滿足項(xiàng)目需求，項(xiàng)目單位便可申請(qǐng)采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品并獲批復(fù)。但是，現(xiàn)行的《政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品管理辦法》只要求專家與申請(qǐng)單位無(wú)行政隸屬或經(jīng)濟(jì)關(guān)系，并未對(duì)專家抽取等工作進(jìn)行明確要求，這造成評(píng)審專家的管理規(guī)范性欠缺。具體表現(xiàn)為：一是個(gè)別單位對(duì)幾乎所有項(xiàng)目均聘請(qǐng)同樣專家，專家專業(yè)性以及評(píng)審意見(jiàn)的公平性有待考量。二是評(píng)審專家提供“不真實(shí)”意見(jiàn)的成本較低，可隨時(shí)根據(jù)項(xiàng)目需要調(diào)整意見(jiàn)，造成了專家 “一家之言”。甚至于批復(fù)結(jié)果可能為不合理的采購(gòu)行為形成“庇護(hù)”，審批結(jié)果的“無(wú)效性”和“不合理性”可能擾亂政府采購(gòu)市場(chǎng)的公開(kāi)、公平和公正。

三、做好水利部進(jìn)口產(chǎn)品申報(bào)審批工作的幾點(diǎn)建議

針對(duì)以上問(wèn)題，對(duì)做好水利部進(jìn)口產(chǎn)品申報(bào)審批工作提出如下建議：

1.提高對(duì)政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品的認(rèn)識(shí)水平

一是加強(qiáng)政府采購(gòu)政策學(xué)習(xí)。采購(gòu)人要不斷提高自身對(duì)政府采購(gòu)鼓勵(lì)自主創(chuàng)新等政策功能的認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變觀念，形成良好的進(jìn)口產(chǎn)品申報(bào)習(xí)慣。同時(shí)，要深入把握政府采購(gòu)管理范圍，準(zhǔn)確開(kāi)展政府采購(gòu)活動(dòng)。二是積極參加業(yè)務(wù)培訓(xùn)。通過(guò)培訓(xùn)，提高對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品申報(bào)審批政策、流程和要求的認(rèn)識(shí)，規(guī)范、高效地開(kāi)展進(jìn)口產(chǎn)品采購(gòu)。

2.加強(qiáng)基建項(xiàng)目政府采購(gòu)預(yù)算編制

預(yù)算編制是決定政府采購(gòu)質(zhì)量的源頭因素。各單位要嚴(yán)格執(zhí)行政府采購(gòu)的有關(guān)規(guī)定，對(duì)屬于政府采購(gòu)目錄以內(nèi)的和采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)編制政府采購(gòu)預(yù)算。對(duì)年中追加的政府采購(gòu)項(xiàng)目，尤其是年中方明確具體建設(shè)內(nèi)容的基建項(xiàng)目，要及時(shí)補(bǔ)報(bào)政府采購(gòu)預(yù)算，杜絕因政府采購(gòu)預(yù)算不足或無(wú)預(yù)算導(dǎo)致無(wú)法報(bào)送申報(bào)審批的情況。

3.強(qiáng)化評(píng)審專家管理

評(píng)審專家是申報(bào)審批批復(fù)最重要的依據(jù)來(lái)源，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)其監(jiān)督管理。一方面，申請(qǐng)單位要對(duì)專家來(lái)源進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，避免個(gè)別專家長(zhǎng)期包辦某個(gè)申請(qǐng)單位的所有項(xiàng)目申報(bào)評(píng)審的現(xiàn)象，尤其杜絕業(yè)務(wù)人員與專家達(dá)成“私下交易”。另一方面，申請(qǐng)單位內(nèi)部應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)部門間合作，業(yè)務(wù)部門組織評(píng)審，監(jiān)察、財(cái)務(wù)部門應(yīng)當(dāng)同時(shí)參與，以加強(qiáng)對(duì)評(píng)審專家的約束和監(jiān)督，確保政府采購(gòu)的公開(kāi)、公平和公正。進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)評(píng)審專家意見(jiàn)的管理，對(duì)于審批中發(fā)現(xiàn)并查處的惡意編制虛假申請(qǐng)材料的，應(yīng)予以通報(bào)，并建議停止相關(guān)專家參與評(píng)審活動(dòng)，以增強(qiáng)申報(bào)審批的嚴(yán)肅性。

四、結(jié) 語(yǔ)

進(jìn)口產(chǎn)品申報(bào)審批的開(kāi)展，在保護(hù)本國(guó)企業(yè)和產(chǎn)品方面取得了良好效果，尤其是在服務(wù)器、存儲(chǔ)設(shè)備等中低端網(wǎng)絡(luò)設(shè)備等采購(gòu)上制定了關(guān)卡，增強(qiáng)了政策功能效果。作為采購(gòu)人，要嚴(yán)格落實(shí)申報(bào)審批的政策要求，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際需求報(bào)送相關(guān)申請(qǐng)。只有真正做好落實(shí)政策功能的跟蹤、審核和監(jiān)督工作，才能保證政府采購(gòu)政策落到實(shí)處，才能真正服務(wù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展大局。

[1]徐先梅.關(guān)于進(jìn)一步完善高校政府采購(gòu)的思考與建議[J].中國(guó)政府采購(gòu)，2013（1）.

[2]“優(yōu)先采購(gòu)”國(guó)貨必須 “首先認(rèn)識(shí)”國(guó)貨[EB/OL].中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)，http：//www.ccgp.gov.cn/llsj/llts/201009/t20100929_1285406.shtml.

[3]如何避免政府采購(gòu)方式審批中的隨意性 [EB/OL].中國(guó)百科網(wǎng)，http：//www.chinabaike.com/z/jz/gl/500506.html.