關(guān)于加強(qiáng)小型水庫安全管理的思考

黃曉麗

（水利部建設(shè)管理與質(zhì)量安全中心，100038，北京）

我國9.8萬余座水庫中，有9.3萬多座小型水庫，其中7.5萬多座是庫容100萬m3以下的?。?）型水庫。為確保小型水庫特別是?。?）型水庫安全運(yùn)行，充分發(fā)揮工程效益，必須進(jìn)一步強(qiáng)化安全管理，完善各項(xiàng)管理制度、管理辦法和管理措施，并真正使其落實(shí)到位。

一、落實(shí)水庫大壩安全管理責(zé)任制

我國 《水庫大壩安全管理?xiàng)l例》規(guī)定：“國務(wù)院水行政主管部門會(huì)同國務(wù)院有關(guān)主管部門對全國的大壩安全實(shí)施監(jiān)督，縣級以上地方人民政府水行政主管部門會(huì)同有關(guān)主管部門對本行政區(qū)域的大壩安全實(shí)施監(jiān)督”，“各級水利、能源、建設(shè)、交通、農(nóng)業(yè)等有關(guān)部門，是其所管轄的大壩的主管部門”，“各級人民政府及其大壩主管部門對其所管轄的大壩的安全實(shí)行行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制”。該條例適用于壩高15 m以上或庫容100萬m3以上的水庫，其他?。?）型水庫的安全管理參照執(zhí)行。據(jù)此，水庫大壩安全管理責(zé)任制應(yīng)以地方行政首長負(fù)責(zé)制為核心，按隸屬關(guān)系，逐庫落實(shí)同級政府責(zé)任人、水行政主管部門責(zé)任人、水庫主管部門（或業(yè)主）責(zé)任人和水庫管理單位責(zé)任人四級責(zé)任體系。

但是，面廣量大的小型水庫特別是小 （2）型水庫分布于廣大農(nóng)村地區(qū)，多為鄉(xiāng)鎮(zhèn)或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織興建，絕大多數(shù)既沒有水庫管理單位，也沒有明確的主管部門。在這種情況下，小型水庫如何落實(shí)四級責(zé)任人成為安全管理工作的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。

落實(shí)各級責(zé)任人的關(guān)鍵是落實(shí)好政府行政首長責(zé)任人。按照上述“條例”規(guī)定，?。?）型水庫似乎應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)“行政首長責(zé)任”，但在實(shí)際工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府往往難以承擔(dān)確定工程管護(hù)范圍、協(xié)調(diào)其他責(zé)任單位和責(zé)任人、落實(shí)安全管理各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、組織協(xié)調(diào)安全管理各項(xiàng)工作等政府職責(zé)，而且應(yīng)由水庫主管部門、管理單位承擔(dān)的安全管理責(zé)任也將會(huì)依然沒有著落。

為此，筆者認(rèn)為，針對?。?）型水庫的實(shí)際情況，宜由縣級人民政府承擔(dān)行政首長責(zé)任；縣水利局負(fù)水行政主管部門責(zé)任；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)水庫主管部門責(zé)任；業(yè)主投資興建、以小水電、供水為主的小型水庫，由業(yè)主承擔(dān)水庫管理單位責(zé)任；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織興建、產(chǎn)權(quán)主體不明確的水庫，可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站或受益農(nóng)民用水合作組織承擔(dān)水庫管理單位職責(zé)，并且明確具體管護(hù)人員。

參照《安全生產(chǎn)法》確定的安全生產(chǎn)“雙責(zé)任主體”的模式，縣級以上人民政府及其行政主管部門對水庫安全負(fù)有監(jiān)管責(zé)任，生產(chǎn)經(jīng)營單位負(fù)有主體責(zé)任。對于無主管部門、業(yè)主不明確的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織興建的水庫，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府不僅要承擔(dān)主管部門職責(zé)，還要和所屬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站或受益農(nóng)民用水合作組織一同承擔(dān)起水庫安全的主體責(zé)任；無論水庫有無主管部門，主管部門是哪個(gè)行業(yè)，縣級水行政主管部門都應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管，真正履行起行業(yè)監(jiān)管職責(zé)。

有了水庫安全管理責(zé)任制，還要建立起相應(yīng)的責(zé)任追究制，加強(qiáng)管理考核，對責(zé)任人嚴(yán)重失職的予以嚴(yán)肅處理。

二、落實(shí)水庫大壩注冊登記和安全鑒定制度

水庫大壩注冊登記、安全鑒定是水庫安全管理的兩項(xiàng)基本制度，注冊登記如同申報(bào)戶口，安全鑒定如同定期體檢。兩項(xiàng)制度都很重要，但小（2）型水庫因管理執(zhí)行而往往都不理想。

就水庫大壩注冊登記而言，按水利普查成果有9.8萬座水庫，而以往統(tǒng)計(jì)只有約8.8萬座水庫，普查多出來的1萬多座水庫主要是小型水庫，特別是?。?）型水庫，這說明不少小（2）型水庫沒有進(jìn)行注冊登記，自興建至今一直是“黑戶”。究其原因，主要是由于絕大多數(shù)小（2）型水庫既沒有主管部門也沒有水庫管理單位。注冊登記申報(bào)主體缺位，同時(shí)作為受理部門縣級水行政主管部門監(jiān)管不力。為此，建議以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府為責(zé)任主體，組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站對全鄉(xiāng)的小型水庫特別是小（2）型水庫統(tǒng)一登記，集中向縣水利局申報(bào)。縣水利局應(yīng)逐鄉(xiāng)鎮(zhèn)、逐座水庫進(jìn)行排查，實(shí)行有力有效監(jiān)管。

就大壩安全鑒定而言，目前除已進(jìn)行除險(xiǎn)加固的水庫和已進(jìn)入除險(xiǎn)加固規(guī)劃的小型水庫外，其他小型水庫基本上沒有進(jìn)行過安全鑒定，更不用說按照規(guī)定應(yīng)在投入運(yùn)行以后每6到10年定期進(jìn)行鑒定了。究其原因，除了水庫沒有管理單位和主管部門，缺少鑒定經(jīng)費(fèi)以外，技術(shù)層面上也存在不少難點(diǎn)。對此，筆者認(rèn)為，應(yīng)簡化程序、適當(dāng)簡化內(nèi)容，可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府作為水庫主管部門組織大壩安全評價(jià)，考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力不足，可以不委托專門單位承擔(dān)安全評價(jià)，而由縣級水行政主管部門提供技術(shù)支持。具體操作上，可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的小（2）型水庫集中打上幾個(gè)包，會(huì)同縣級水行政主管部門組織有關(guān)專業(yè)技術(shù)人員，組成若干個(gè)安全評價(jià)小組，分片逐個(gè)水庫提出安全評價(jià)意見；再由縣級水行政主管部門組織有關(guān)方面的專家、代表成立專家審查組，對安全評價(jià)意見進(jìn)行技術(shù)審查后出具鑒定意見?？h級水行政主管部門應(yīng)主動(dòng)參與，組織好專家和技術(shù)力量，在審查審定時(shí)在不降低標(biāo)準(zhǔn)的情況下適當(dāng)簡化程序。

三、落實(shí)病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固和降等報(bào)廢制度

對水庫進(jìn)行除險(xiǎn)加固無疑是加強(qiáng)水庫安全管理的一項(xiàng)重要舉措，但是對于小型水庫特別是小（2）型水庫加固，如果組織不好，質(zhì)量上就會(huì)出問題，甚至不僅原有的安全隱患未消除，反而帶來新的安全問題。在按照水庫除險(xiǎn)加固建設(shè)管理辦法和相關(guān)規(guī)定進(jìn)行實(shí)施以外，關(guān)鍵要抓住兩頭：一是項(xiàng)目法人組建。對于?。?）型水庫可以以縣為單元，組織統(tǒng)一的項(xiàng)目法人，進(jìn)行集中建設(shè)管理，同時(shí)考慮到?。?）型水庫多在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的作用，可按鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立項(xiàng)目部，作為縣級集中建設(shè)管理單位和項(xiàng)目法人的分支機(jī)構(gòu)。二是要嚴(yán)把驗(yàn)收關(guān)。由于資金、尾工、進(jìn)度等問題，?。?）型水庫除險(xiǎn)加固項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格的竣工驗(yàn)收存在一定難度，但是應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格進(jìn)行投入使用驗(yàn)收或蓄水安全驗(yàn)收，未經(jīng)驗(yàn)收一律不準(zhǔn)投入使用、不得蓄水，以確保水庫安全。

相對于除險(xiǎn)加固而言，水庫降等與報(bào)廢制度執(zhí)行得更加不夠理想。目前，地方對水庫降等報(bào)廢積極性不高，主要原因一方面是考慮要發(fā)揮水庫的功能，特別是供水灌溉方面的效益，另一方面也與相關(guān)規(guī)定、資金來源存在一定關(guān)系。除險(xiǎn)加固有專項(xiàng)資金，而降等與報(bào)廢要進(jìn)行技術(shù)論證，論證沒有資金出處。為此建議，地方水利部門應(yīng)對安全鑒定為三類壩的水庫是否需要全部進(jìn)行除險(xiǎn)加固，逐庫進(jìn)行認(rèn)真分析，提出意見，省級水行政主管部門應(yīng)組織核查，需要降等報(bào)廢的予以降等報(bào)廢，同時(shí)類似于除險(xiǎn)加固，各級財(cái)政給予一定的資金扶持。

四、編制水庫運(yùn)行調(diào)度規(guī)程和安全管理應(yīng)急預(yù)案

水庫調(diào)度規(guī)程和突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案是加強(qiáng)水庫科學(xué)調(diào)度、強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理、有效應(yīng)對突發(fā)事件、保證水庫安全運(yùn)行和效益發(fā)揮的重要基礎(chǔ)，其中，調(diào)度規(guī)程側(cè)重于日常運(yùn)行調(diào)度，應(yīng)急預(yù)案側(cè)重于突發(fā)事件緊急應(yīng)對。水利部先后編制了《水庫調(diào)度規(guī)程編制導(dǎo)則》和《水庫大壩安全管理應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則》，適用于大中型水庫和壩高15 m以上的小型水庫（《水庫調(diào)度規(guī)程編制導(dǎo)則》，還適用于所有?。?）型水庫），其他小型水庫參照執(zhí)行。目前，大中型水庫基本編制了調(diào)度規(guī)程和應(yīng)急預(yù)案，但絕大多數(shù)小型水庫特別是?。?）型水庫尚未編制。究其原因，主要是絕大多數(shù)小型水庫缺乏勘測、設(shè)計(jì)資料，技術(shù)力量嚴(yán)重匱乏，自己無力編制，又缺少經(jīng)費(fèi)無法委托有設(shè)計(jì)資質(zhì)的單位編制。

針對小型水庫的實(shí)際情況，筆者認(rèn)為，宜簡化水庫調(diào)度規(guī)程和應(yīng)急預(yù)案的編制要求、內(nèi)容和程序。一是在編制要求上淡化理論闡述，強(qiáng)化實(shí)務(wù)操作。二是在編制內(nèi)容上，類似“產(chǎn)品說明書”和“使用手冊”，簡單明了，淺顯易懂，便于操作，使一線管護(hù)人員一看就懂或經(jīng)簡單培訓(xùn)就會(huì)操作。三是在編制程序和組織方式上，可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府提出，縣級水行政主管部門組織設(shè)計(jì)、科研單位和相關(guān)專業(yè)技術(shù)人員進(jìn)行編制。對正在實(shí)施除險(xiǎn)加固或剛剛完成除險(xiǎn)加固的水庫，可提請除險(xiǎn)加固設(shè)計(jì)單位編制水庫調(diào)度規(guī)程（或簡明調(diào)度方案）和應(yīng)急預(yù)案，作為水庫驗(yàn)收的必備條件?？h級水行政主管部門應(yīng)主動(dòng)提供技術(shù)指導(dǎo)，在水庫調(diào)度規(guī)程和應(yīng)急預(yù)案編制完成后，會(huì)同鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府組織培訓(xùn)和演練。

五、加強(qiáng)水庫日常巡查和維修養(yǎng)護(hù)

小型水庫絕大多數(shù)沒有監(jiān)測設(shè)施，加強(qiáng)巡查顯得尤為重要。目前，大多數(shù)小型水庫能做到汛期巡視查險(xiǎn)，但不少小型水庫特別是?。?）型水庫非汛期幾乎沒有進(jìn)行日常巡查，對于無管理單位的小型水庫，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及其鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站應(yīng)建立健全巡查制度，明確專門的巡查和管護(hù)人員，同時(shí)，建立起經(jīng)常性的維修養(yǎng)護(hù)制度，制定年度計(jì)劃，規(guī)范日常維護(hù)，強(qiáng)化考核機(jī)制，發(fā)現(xiàn)工程安全隱患及時(shí)處置。巡查中發(fā)現(xiàn)的庫區(qū)違規(guī)涉水活動(dòng)和建設(shè)項(xiàng)目，要及時(shí)報(bào)告縣級水行政主管部門，由水行政執(zhí)法部門進(jìn)行處理糾正。

六、深化小型水庫管理體制改革

深化水庫管理體制改革，建立良性運(yùn)行機(jī)制，是保證水庫安全運(yùn)行、長久發(fā)揮效益的根本性措施。小型水庫管理體制改革應(yīng)以明確責(zé)任主體為核心，以產(chǎn)權(quán)制度改革為突破口，落實(shí)管護(hù)主體、管護(hù)人員、管護(hù)經(jīng)費(fèi)。在改革中，應(yīng)特別注意明確縣級人民政府、縣級水行政主管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站、農(nóng)民用水合作組織的責(zé)任，明確巡查、管護(hù)人員的具體職責(zé)，應(yīng)強(qiáng)化水行政主管部門的監(jiān)管責(zé)任和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的管理主體責(zé)任，加強(qiáng)人員培訓(xùn)和考核。同時(shí)，由于涉及公共安全，小型水庫采取承包等方式經(jīng)營時(shí)，不能改變水庫安全管理的責(zé)任主體。