應(yīng)急預(yù)案運行保障的評價方法*

張永領(lǐng)，夏保成，吳曉濤

(河南理工大學(xué)應(yīng)急管理學(xué)院，河南焦作454000)

0 引言

應(yīng)急預(yù)案是為了有效應(yīng)對突發(fā)事件而預(yù)先制定好的實施計劃或規(guī)劃，是應(yīng)急救援行動的指南。2003年SARS之后，我國政府開始重視應(yīng)急預(yù)案的編制工作，到目前為止，我國已經(jīng)建立了“縱向到底橫向到邊”的應(yīng)急預(yù)案體系。但是，由于我國應(yīng)急預(yù)案編制歷史比較短，大多缺乏實踐經(jīng)驗，應(yīng)急預(yù)案的質(zhì)量難以得到有效的保證。因此，亟待建立一套科學(xué)的方法對應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行檢驗，而對應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行科學(xué)評價已成為提高應(yīng)急預(yù)案質(zhì)量的重要手段。

近年來應(yīng)急預(yù)案的完備性、可操作性、有效性評價受到了普遍關(guān)注。張英菊等對應(yīng)急預(yù)案評價中的幾個關(guān)鍵問題，即預(yù)案評價的過程和環(huán)節(jié)、預(yù)案成功的內(nèi)涵、預(yù)案評價的方法和難點等關(guān)鍵問題進(jìn)行了研究［1］。黃典劍等提出了基于AHP法的應(yīng)急預(yù)案綜合評價方法，對石油化工企業(yè)應(yīng)急預(yù)案的完善程度進(jìn)行了評價［2］。于瑛英等對應(yīng)急預(yù)案的可操作性進(jìn)行了評價［3］;于瑛英等采用網(wǎng)絡(luò)計劃的方法從預(yù)案的實施前和實施后兩個方面對預(yù)案進(jìn)行了綜合評價［4］。劉吉夫等人采用故障樹分析方法對自然災(zāi)害類應(yīng)急預(yù)案的完備性進(jìn)行了評價研究［5］。并引入項目管理中的責(zé)任矩陣方法對應(yīng)急預(yù)案中各應(yīng)急部門(人員)責(zé)任分配是否適當(dāng)進(jìn)行了評價研究［6］。張盼娟等人通過將可操作性評價轉(zhuǎn)化為復(fù)雜性評價的方式，以國家地震應(yīng)急預(yù)案為例對應(yīng)急預(yù)案的可操作性進(jìn)行了評價［7］。張海龍等探討了應(yīng)急預(yù)案的多級模糊綜合評判的方法［8］。張利華等采用故障樹分析方法對杭州市部分自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案的完備性進(jìn)行了評價［9］。鄧萬濤運用層次分析法確定了應(yīng)急預(yù)案的評價指標(biāo)體系，通過線性加權(quán)的模型對煤礦應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行了綜合評價［10］。羅文婷等采用改進(jìn)層次分析法對鐵路應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行評價［11］。張禎等從地震應(yīng)急救援的角度對國家地震應(yīng)急預(yù)案存在的問題進(jìn)行了分析［12］。

從目前來看，對應(yīng)急預(yù)案評價研究主要集中在對預(yù)案文本的評價，但是一個預(yù)案是否具有可操作性、能否成功實施，除了高質(zhì)量的預(yù)案文本之外，還受應(yīng)急預(yù)案外部保障因素的影響，在一定程度上，這些應(yīng)急保障因素卻是成為預(yù)案是否能夠?qū)嵤┑年P(guān)鍵因素。

2005年美國卡特里娜颶風(fēng)之后，應(yīng)急預(yù)案的編制由基于“情景”開始轉(zhuǎn)向基于“情景－能力”的應(yīng)急預(yù)案編制，根據(jù)應(yīng)急預(yù)案設(shè)定的災(zāi)害情景和需要完成的任務(wù)，建立并保持一定水平的相關(guān)應(yīng)急能力。而應(yīng)急預(yù)案運行保障則成為預(yù)案相關(guān)應(yīng)急能力的主要方面。所以，在對應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行評價時，不僅要對文本進(jìn)行評價，還要注重對應(yīng)急預(yù)案的應(yīng)急保障進(jìn)行評價。因此筆者嘗試著對應(yīng)急預(yù)案的運行保障進(jìn)行評價，為優(yōu)化和完善應(yīng)急預(yù)案運行的外部保障、提高應(yīng)急預(yù)案的可行性提供一種新思路。

1 應(yīng)急預(yù)案運行保障的評價指標(biāo)體系

應(yīng)急預(yù)案的運行保障既是應(yīng)急預(yù)案文本的重要內(nèi)容，又是獨立于預(yù)案之外保障突發(fā)事件應(yīng)急處置的物質(zhì)基礎(chǔ)。不同類型和級別的應(yīng)急預(yù)案對應(yīng)急保障的要求不同，如《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》將應(yīng)急保障分為人力、物力等11個方面;《國家地震應(yīng)急預(yù)案》將保障措施分為5大類，其中又將應(yīng)急資源與裝備保障分為11小類。本文從整個應(yīng)急體系入手并從可數(shù)量化的角度出發(fā)，將應(yīng)急預(yù)案的外部保障因素分為6個方面，即應(yīng)急指揮保障、應(yīng)急物資保障、應(yīng)急隊伍保障、應(yīng)急通信保障、應(yīng)急交通保障和應(yīng)急避難所保障。

1.1 應(yīng)急指揮保障

應(yīng)急指揮保障是應(yīng)急預(yù)案運行的中樞系統(tǒng)，是應(yīng)急預(yù)案運行的最基本保障。應(yīng)急指揮保障包括應(yīng)急指揮機構(gòu)、應(yīng)急指揮中心(部)和應(yīng)急指揮系統(tǒng)3個基本要素。

當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生后，首先需要啟動應(yīng)急指揮機構(gòu)，明確指揮人員的構(gòu)成和各自的職責(zé)。應(yīng)急指揮中心是應(yīng)急指揮的場所，即是災(zāi)情信息匯總、研判、決策形成以及各類應(yīng)急指令發(fā)出的場所。災(zāi)情信息的報送和救災(zāi)指示的發(fā)出都要通過應(yīng)急指揮系統(tǒng)。所以應(yīng)急指揮保障是應(yīng)急預(yù)案運行的最基本的保障，沒有應(yīng)急指揮保障突發(fā)事件的應(yīng)急處置和救災(zāi)工作就無法有序進(jìn)行。

1.2 應(yīng)急物資保障

應(yīng)急物資是指突發(fā)事件應(yīng)急處置過程中所需要的各類物資設(shè)備和設(shè)施，它是突發(fā)事件應(yīng)急救援的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是應(yīng)急預(yù)案運行的重要保障。應(yīng)急物資保障主要包括應(yīng)急物品、應(yīng)急設(shè)備和應(yīng)急設(shè)施。

1.3 應(yīng)急隊伍保障

應(yīng)急隊伍是應(yīng)急預(yù)案運行的人力資源保障，他們在應(yīng)急決策、疏散撤離、災(zāi)情控制、搜尋與救援、警戒與隔離、應(yīng)急醫(yī)療與防疫救助、重要設(shè)施和生命線設(shè)置搶修發(fā)揮著根本作用。應(yīng)急隊伍保障包括專業(yè)應(yīng)急救災(zāi)隊伍、應(yīng)急醫(yī)療與防疫隊伍、專家隊伍、志愿者隊伍4個方面。

專業(yè)救災(zāi)隊伍是搶險救災(zāi)的中流砥柱，專業(yè)救災(zāi)隊伍包括公安消防隊伍、武警官兵、地震救援、海上搜救、礦山救護、危險化學(xué)品事故救援隊伍等。應(yīng)急醫(yī)療與防疫隊伍是救助傷員、疫情控制的核心力量。專家隊伍是應(yīng)急指揮決策的重要智力資源。

1.4 應(yīng)急通信保障

通信系統(tǒng)是信息傳輸?shù)闹匾浇?，通信系統(tǒng)是否正常直接影響應(yīng)急預(yù)案的運行效果。災(zāi)害發(fā)生后，通信系統(tǒng)往往受到嚴(yán)重破壞，無法及時傳輸災(zāi)情信息、下達(dá)救援指令、公布公共信息，如汶川地震發(fā)生后，由于通信系統(tǒng)的中斷，在地震發(fā)生后的48 h內(nèi)救災(zāi)指揮部不能掌握汶川的災(zāi)情信息，嚴(yán)重影響了應(yīng)急預(yù)案的運行和應(yīng)急決策的形成。應(yīng)急通信保障主要包括衛(wèi)星傳輸系統(tǒng)、無線通訊系統(tǒng)和有線通訊系統(tǒng)3個方面。

1.5 應(yīng)急交通保障

災(zāi)害發(fā)生后受災(zāi)民眾的疏散撤離和轉(zhuǎn)移安置、應(yīng)急隊伍和應(yīng)急物資的運送等都依靠暢通的道路。然而災(zāi)害發(fā)生常常伴隨著交通的癱瘓，影響著救災(zāi)工作的順利進(jìn)行。汶川地震就是一個典型的例子，地震發(fā)生后通往汶川、北川等極重災(zāi)區(qū)的道路全部被中斷，救援工作行進(jìn)遲緩。所以交通也是應(yīng)急預(yù)案運行的重要保障。應(yīng)急交通保障主要包括道路的通達(dá)性、道路的安全性、道路的暢通性、應(yīng)急交通工具4個方面。

1.6 應(yīng)急避難所保障

應(yīng)急避難場所是災(zāi)民安置和救助的重要場所，應(yīng)急避難場所的容量、數(shù)量和布局直接影響災(zāi)民的疏散和安置，所以應(yīng)急避難場所也是應(yīng)急預(yù)案運行的重要保障。應(yīng)急避難場所主要包括應(yīng)急避難場所布局、容量、應(yīng)急避難場所的設(shè)施配置及應(yīng)急疏散通道等4個方面。

2 應(yīng)急預(yù)案運行保障的評價模型

應(yīng)急預(yù)案運行保障評價就是評價維持應(yīng)急預(yù)案運行的各類應(yīng)急保障對應(yīng)急預(yù)案對應(yīng)的災(zāi)害級別(情景)造成的應(yīng)急需求的滿足程度。在評價中需要解決3方面問題:①應(yīng)急預(yù)案對應(yīng)的災(zāi)害情景在預(yù)案適用范圍內(nèi)可能造成的應(yīng)急需求;②維持應(yīng)急預(yù)案運行的各類外部保障因素的儲備或運行情況;③災(zāi)害發(fā)生后，各保障因素的受損程度有多大，即考慮災(zāi)害對各保障因素造成的損失。

應(yīng)急預(yù)案運行保障的評價模型主要包括以下方面:①確定應(yīng)急預(yù)案對應(yīng)的災(zāi)害情景;②確定在應(yīng)急預(yù)案適用范圍內(nèi)預(yù)案對應(yīng)的災(zāi)害情景可能造成應(yīng)急需求;③建立應(yīng)急預(yù)案運行保障的評價指標(biāo)體系，確定各保障指標(biāo)的儲備或運行現(xiàn)狀;④估算應(yīng)急預(yù)案設(shè)定的災(zāi)害情景對各類運行保障造成的損失，確定災(zāi)后各保障因素的儲備或運行情況;⑤計算應(yīng)急預(yù)案的保障率。應(yīng)急預(yù)案評價的流程如圖1所示。

圖1 應(yīng)急預(yù)案運行保障的評價流程圖

2.1 確定應(yīng)急預(yù)案對應(yīng)的災(zāi)害情景

《中國人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定我國是“分級負(fù)責(zé)”應(yīng)急管理體制，各級政府作為應(yīng)對主體需要分別應(yīng)對不同級別的突發(fā)事件，如縣級應(yīng)急預(yù)案只能應(yīng)對縣級政府所能管轄的級別較低的突發(fā)事件，當(dāng)突發(fā)事件級別較高、危害程度超過縣級政府所能管轄的能力時，應(yīng)對主體就發(fā)生轉(zhuǎn)移，上級政府乃至國務(wù)院成為突發(fā)事件的應(yīng)對主體。因此，各級政府的應(yīng)急預(yù)案都適用一定的災(zāi)害級別(情景)。明確應(yīng)急預(yù)案所管轄的災(zāi)害級別是應(yīng)急預(yù)案運行保障評價的基礎(chǔ)。

2.2 確定應(yīng)急預(yù)案需要完成的任務(wù)

明確應(yīng)急預(yù)案對應(yīng)的災(zāi)害情景或災(zāi)害級別后，通過風(fēng)險分析和脆弱性評估，估計該級別的災(zāi)害在預(yù)案適用范圍內(nèi)可能造成的人員傷亡和需要緊急疏散安置的人數(shù)，評估可能造成的房屋倒塌、生命線設(shè)施和其他設(shè)備設(shè)施的破壞情況，即估計災(zāi)害可能造成的應(yīng)急需求，確定應(yīng)急預(yù)案需要完成的任務(wù)。災(zāi)害造成的應(yīng)急需求的估算可通過歷史資料實現(xiàn)。

2.3 確定應(yīng)急預(yù)案運行保障各要素的儲備/運行現(xiàn)狀

通過實際調(diào)研等方式確定應(yīng)急預(yù)案各項保障因素的運行/儲備現(xiàn)狀。各保障指標(biāo)的確定方式主要包括3個方面:①對應(yīng)急指揮、交通、通訊等保障指標(biāo)主要是確定其運轉(zhuǎn)是否正常;②對于應(yīng)急資源等保障指標(biāo)主要確定其儲備數(shù)量、類型和結(jié)構(gòu);③對于避難場所主要確定避難場所能容納的避難人數(shù)和避難場所的區(qū)域布局。

2.4 確定災(zāi)害對各類保障因素造成的損失

確定應(yīng)急預(yù)案對應(yīng)的災(zāi)害情景對各項保障因素造成的損失，也是應(yīng)急預(yù)案運行保障評價的重要方面。因為災(zāi)害發(fā)生后，保障應(yīng)急預(yù)案運行的各因素都可能遭受不同程度的損壞，如地震發(fā)生后，通信系統(tǒng)、交通系統(tǒng)等都可能遭受不同程度的破壞，無法發(fā)揮其應(yīng)有的功能。以歷史災(zāi)害資料為基礎(chǔ)估算災(zāi)害對各保障因素可能造成的損失。

2.5 計算二級指標(biāo)的保障率

引進(jìn)保障率的概念衡量應(yīng)急需求和應(yīng)急保障之間的關(guān)系，它的大小在0～100%之間。應(yīng)急預(yù)案的保障率越高就說明應(yīng)急預(yù)案外部的應(yīng)急保障越充分，越有利于預(yù)案的運行;當(dāng)保障率為100%時，說明應(yīng)急保障因素能夠完全滿足應(yīng)急預(yù)案的運行需要。

二級指標(biāo)保障率的計算可分為兩類。

(1)對于可以數(shù)量化的指標(biāo)，如應(yīng)急物資和隊伍等，可用下列公式進(jìn)行計算:

式中:r為某項指標(biāo)的保障率;X1為該指標(biāo)災(zāi)前的數(shù)量;X2為災(zāi)后毀壞的數(shù)量;Y為應(yīng)急需求的數(shù)量。

(2)對于不能數(shù)量化表示的保障指標(biāo)，如通訊、道路等因素，可采用下列公式進(jìn)行計算:

式中:r為某項指標(biāo)的保障率;k為某項指標(biāo)的災(zāi)前保障率;i為某項指標(biāo)的破壞率。

2.6 計算一級指標(biāo)保障率

通過二級指標(biāo)的保障率計算一級指標(biāo)的保障率。根據(jù)二級指標(biāo)的特性，需要分別采取不同的計算方式。

(1)對于并聯(lián)性質(zhì)的指標(biāo)，即各指標(biāo)的功能比較一致，只要其中的一個指標(biāo)能發(fā)揮作用，其整個系統(tǒng)功能就能實現(xiàn)，如應(yīng)急通信，無論是衛(wèi)星通信還是無線通信或者是有線通訊，只要其中的一個能正常運轉(zhuǎn)，應(yīng)急通訊功能就能實現(xiàn)，對于這類指標(biāo)，本文采用下列公式計算:

式中:R為一級指標(biāo)的保障率;ri(i=1，…，n)為該一級指標(biāo)下的第i個二級指標(biāo)的保障率。

(2)對功能串聯(lián)性質(zhì)的指標(biāo)，即一個指標(biāo)功能的發(fā)揮是建立在其他指標(biāo)功能正常發(fā)揮的基礎(chǔ)上，對于這類指標(biāo)本文采用下列公式計算:

式中:R為一級指標(biāo)的保障率;ri(i=1，…，n)為該一級指標(biāo)下的第i個二級指標(biāo)的保障率。

(3)除了上述兩種情況之外的二級指標(biāo)，本文采用下列公式計算一級指標(biāo):

式中:R為一級指標(biāo)的保障率;ri(i=1，…，n)為該一級指標(biāo)下的第i個二級指標(biāo)的保障率;ki(i=1，…，n)為第i個二級指標(biāo)的權(quán)重?？梢酝ㄟ^專家調(diào)查法獲得二級指標(biāo)的權(quán)重。

2.7 計算應(yīng)急預(yù)案的綜合保障率

每個一級指標(biāo)對應(yīng)急預(yù)案保障率的貢獻(xiàn)并不相同，例如即使應(yīng)急避難所的保障率為0，受災(zāi)民眾也可以在空曠地帶搭建活動板房或帳篷。一級指標(biāo)的權(quán)重可采用德爾菲的方法請若干應(yīng)急管理專家對每一個一級指標(biāo)的重要性進(jìn)行評分，然后計算每個一級指標(biāo)的評價權(quán)重，最后通過下列公式計算應(yīng)急預(yù)案的保障率:

式中:A為最終評判結(jié)果，B為一級指標(biāo)的權(quán)重矩陣，R為一級指標(biāo)的保障率矩陣。

3 評價例證

以中原地區(qū)某地級市的地震應(yīng)急預(yù)案為例，對應(yīng)急預(yù)案的運行保障進(jìn)行評價。

3.1 地級市應(yīng)急預(yù)案對應(yīng)地震災(zāi)害的情景

地震災(zāi)害事件一般分為特別重大地震災(zāi)害、重大地震災(zāi)害、較大地震災(zāi)害、一般地震災(zāi)害和輕微災(zāi)害事件。根據(jù)突發(fā)事件分級負(fù)責(zé)的原則，地級市地震應(yīng)急預(yù)案主要適用于較大地震災(zāi)害，即發(fā)生在人口稠密地區(qū)的6.0～6.5級地震，死亡人數(shù)在20～50人之間，并形成一定經(jīng)濟損失的地震突發(fā)事件。

以1990～2005年的發(fā)生在中國大陸的地震災(zāi)害損失評估資料為基礎(chǔ)［13－15］，對發(fā)生在人口稠密地區(qū)的6.0～6.5級地震造成的損失進(jìn)行統(tǒng)計，并根據(jù)人口增長和經(jīng)濟發(fā)展情況對統(tǒng)計數(shù)據(jù)進(jìn)行修正。

3.2 各類指標(biāo)的保障率

對該市地震應(yīng)急預(yù)案所管轄地區(qū)內(nèi)的各類應(yīng)急保障指標(biāo)進(jìn)行調(diào)研(表1)。數(shù)據(jù)調(diào)研主要包括以下幾個方面:①到該市應(yīng)急辦調(diào)研應(yīng)急指揮系統(tǒng)運轉(zhuǎn)情況;②到該市消防隊、礦山救援隊以及該地區(qū)的駐軍(該地區(qū)駐扎一支專業(yè)搶險救災(zāi)工程兵部隊)調(diào)研救援隊伍和救援裝備情況;③到該市民政局調(diào)研救災(zāi)物資的儲備;④應(yīng)急醫(yī)療保障數(shù)據(jù)主要依據(jù)該市醫(yī)療系統(tǒng)所擁有的床位，該數(shù)據(jù)來自該市統(tǒng)計年鑒(2010);⑤基礎(chǔ)數(shù)據(jù)如建筑、道路等主要來自該市的GIS數(shù)據(jù)庫。

由于發(fā)生在人口稠密地區(qū)的6.0～6.5級地震災(zāi)害造成的應(yīng)急需求主要以人員的安置為主，所以在統(tǒng)計救災(zāi)物資時主要集中在應(yīng)急帳篷的儲備上。對于二級指標(biāo)的保障率用公式(1)和公式(2)進(jìn)行計算。

通過公式(3)～(6)對6個一級指標(biāo)的保障率進(jìn)行計算(由于篇幅原因，計算過程略)，計算結(jié)果見表2。

表1 二級指標(biāo)的保障率

表2 一級指標(biāo)的保障率

3.3 地震應(yīng)急預(yù)案的保障率

請應(yīng)急管理專家對6個一級指標(biāo)的重要程度進(jìn)行打分，然后求平均，并作歸一化處理，各個指標(biāo)的權(quán)重如表3所示。

表3 一級指標(biāo)的權(quán)重

根據(jù)公式(7)可以計算出該市地震應(yīng)急預(yù)案的保障率。

從上面的計算可知，該市地震應(yīng)急預(yù)案的保障率為82.95%。

3.4 結(jié)果分析

由于地市級應(yīng)急預(yù)案對應(yīng)的災(zāi)害情景為發(fā)生在人口稠密地區(qū)的6.0～6.5級地震，對基礎(chǔ)設(shè)施破壞并不嚴(yán)重，大部分基礎(chǔ)上設(shè)施如通訊、道路、電力等都能很快恢復(fù)，基本上能正常保障救災(zāi)的順利運行，所以該市地震應(yīng)急預(yù)案的保障率較高，為82.95%。但是從各項保障因素來看，該市救災(zāi)物資儲備遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足應(yīng)急的需求。另外，應(yīng)急避難場所主要分布在城市，縣級及以下地方避難場所較少，且避難場所的設(shè)施配置較少。

較大的地震災(zāi)害(6.0～6.5級)對交通、通訊的影響主要集中在該市的山區(qū)，對建筑物的破壞應(yīng)該主要集中在農(nóng)村，而這些地區(qū)往往是應(yīng)急管理比較薄弱的地區(qū)，在修訂應(yīng)急預(yù)案時，進(jìn)一步加強救災(zāi)物資的儲備，同時還應(yīng)加強應(yīng)急管理薄弱地區(qū)的應(yīng)急保障，提高應(yīng)急處置能力。

4 結(jié)論

(1)應(yīng)急預(yù)案的運行保障是應(yīng)急預(yù)案具有可操作性的前提，缺乏應(yīng)急保障的預(yù)案就成了空預(yù)案。在應(yīng)急預(yù)案評價中，不僅需要對應(yīng)急預(yù)案的文本進(jìn)行評價，更要加強對保障應(yīng)急預(yù)案運行各要素進(jìn)行評價，切實提高應(yīng)急預(yù)案的保障能力，使預(yù)案在突發(fā)事件應(yīng)對中能夠真正發(fā)揮作用。

(2)應(yīng)急預(yù)案對應(yīng)的災(zāi)害情景是評價應(yīng)急預(yù)案運行保障的前提。在確定應(yīng)急預(yù)案對應(yīng)的災(zāi)害情景或災(zāi)害級別后，確定該災(zāi)害情景在應(yīng)急預(yù)案適用范圍內(nèi)可能造成的應(yīng)急需求，然后評價應(yīng)急預(yù)案的運行保障對應(yīng)急需求的滿足程度。

(3)災(zāi)害不僅造成人員傷亡和財產(chǎn)損失，而且還給應(yīng)急預(yù)案的各類保障因素造成破壞，在評估應(yīng)急預(yù)案的外部保障時，要充分考慮災(zāi)害對各保障要素造成的損失。

(4)設(shè)計了應(yīng)急預(yù)案運行保障的評價模型，并給出了例證。

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