淺議山東黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換機(jī)制的建立

李高侖，張仰正，何同溪

（山東黃河河務(wù)局，250011，濟(jì)南）

一、山東引黃供水現(xiàn)狀

黃河是山東最大的客水資源，流經(jīng)山東省9個市的25個縣 （市區(qū)），河道長628 km。黃河多年平均進(jìn)入山東的徑流量為363億m3，是山東沿黃及膠東半島地區(qū)重要的供水水源，在全省經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展中占有舉足輕重的戰(zhàn)略地位。

山東引黃供水始于20世紀(jì)50年代初期，70年代年均引水44.7億m3、80年代年均引水 74.7 億 m3、90年代年均引水75.2億m3，20世紀(jì)頭10年年均引水52.6億m3。

山東現(xiàn)有萬畝以上引黃灌區(qū)58處，其中 30萬畝（15畝=1 hm2，下同）及以上大型灌區(qū)35處，設(shè)計灌溉面積3 744萬畝，有效灌溉面積3 166萬畝。這些引黃灌區(qū)分布在沿黃的菏澤、濟(jì)寧、聊城、德州、濟(jì)南、淄博、濱州、東營等8個市，涉及55個縣（市、區(qū)），近5年年均農(nóng)灌用水量為46.41億m3；山東引黃工業(yè)用水涉及濟(jì)南、青島等8個市，重點(diǎn)用水戶共有40個，另外還有通過自來水管網(wǎng)供水的城市工業(yè)用水，近5年平均引用黃河水1.96億m3；山東城鎮(zhèn)引黃生活用水逐年增加，目前共有29個引黃平原水庫用于33個縣（市、區(qū)）供水，供水人口 1 201萬人，近5年年均供水3.58億m3；隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，山東沿黃各級政府對生態(tài)和居住環(huán)境改善日益重視，生態(tài)用水需求也在逐年增加。

二、山東黃河水資源管理調(diào)度情況

1999年國家授權(quán)黃委對黃河水資源實(shí)施統(tǒng)一管理調(diào)度以后，山東黃河水資源的統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)度得到了切實(shí)加強(qiáng)。一是以取水許可管理為核心，嚴(yán)格把握山東黃河水資源開發(fā)利用“紅線”。二是建立健全各項規(guī)章制度，制定了《山東黃河引黃供水調(diào)度管理辦法》《山東黃河水量調(diào)度工作責(zé)任制》《山東黃河水量調(diào)度規(guī)程》等規(guī)章，實(shí)行了引黃供水訂單制度和引黃供水通知書制度。三是加大水資源的日常管理和引水的監(jiān)督檢查力度，嚴(yán)格實(shí)施計劃用水。四是以科技為導(dǎo)向，為水資源管理與調(diào)度提供技術(shù)支持。五是積極開展山東黃河生態(tài)調(diào)度實(shí)踐。通過合理配置、精心調(diào)度，徹底改變了過去爭水、搶水的無序狀態(tài)，在來水連續(xù)偏枯的情況下，實(shí)現(xiàn)了連續(xù)12年不斷流，有效地改善了河口地區(qū)的生態(tài)環(huán)境和河道的萎縮退化；在引水量大幅度減少的情況下，基本滿足了城鄉(xiāng)居民生活和工業(yè)生產(chǎn)用水需要；通過輪灌和限制引水，統(tǒng)籌兼顧了上下游、左右岸的均衡用水；通過集中供水，使嚴(yán)重干旱地區(qū)和高亢偏遠(yuǎn)地區(qū)用上了黃河水，基本上避免了農(nóng)業(yè)大面積減產(chǎn)、絕收現(xiàn)象的發(fā)生。

三、存在的主要問題

1.水資源總量嚴(yán)重不足，但是用水浪費(fèi)依然存在

目前引黃灌區(qū)灌溉仍多以傳統(tǒng)的大水漫灌、串灌方式為主，一些灌區(qū)引黃渠道的襯砌率很低，灌區(qū)配套設(shè)施明顯不足，跑冒滴漏嚴(yán)重。引黃灌區(qū)水的利用系數(shù)基本在0.45左右，僅是發(fā)達(dá)國家的一半。山東引黃供水主要是用于農(nóng)業(yè)灌溉，灌溉用水約占引黃總水量的85%，節(jié)水任務(wù)艱巨，節(jié)水潛力巨大。

2.引黃供水環(huán)節(jié)復(fù)雜，水權(quán)不明晰

目前黃委頒發(fā)的引黃取水許可證持證單位為引黃渠首管理單位,不是用水單位，部分地方管理部門和用水戶對流域取水許可管理認(rèn)識淡薄，認(rèn)為取水許可監(jiān)督管理對象是持證單位，在流域機(jī)構(gòu)對具體用水戶實(shí)施監(jiān)督管理時，不能積極配合；同時利用平原水庫供水的工業(yè)和生活用水項目，大多需要經(jīng)過多個環(huán)節(jié)，供水工程復(fù)雜，管理單位眾多，從取水到用水環(huán)節(jié)復(fù)雜，水權(quán)不明晰，造成了用水戶水權(quán)意識淡薄，也給水資源的監(jiān)管帶來很大困難。

3.流域與區(qū)域管理脫節(jié)

隨著山東沿黃社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，近年來新建、改建、擴(kuò)建引黃用水項目增加較多，但是地方上的灌區(qū)改造和一些工業(yè)、生活引黃用水項目的立項審查不經(jīng)過流域管理部門，沒有進(jìn)行水資源項目論證，很多項目都建成運(yùn)用了，但流域管理部門還不知道，造成了擅自改變?nèi)∷猛竞蜔o證用水行為的發(fā)生。

4.農(nóng)業(yè)用水占用了主要的用水指標(biāo)，沿黃多數(shù)地區(qū)新增工業(yè)和生活用水無水權(quán)指標(biāo)可用

沿黃地區(qū)是山東省的主要產(chǎn)糧區(qū)，過去經(jīng)濟(jì)較為落后，因此農(nóng)業(yè)灌溉用水占用了主要的引黃指標(biāo)。隨著沿黃地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，這些地區(qū)新增用水項目逐年增多，工業(yè)、生活、生態(tài)用水需求顯著增加，然而其新增用水項目卻面臨無水權(quán)指標(biāo)可用的嚴(yán)峻局面，嚴(yán)重制約了這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。

5.現(xiàn)階段取水許可控制指標(biāo)分布不合理

2010年2月山東省發(fā)布了《山東境內(nèi)黃河及所屬支流水量分配暨黃河取水許可總量控制指標(biāo)細(xì)化方案》,將70億m3黃河耗水量指標(biāo)細(xì)化到了黃河干支流和14個市級行政區(qū)。這一細(xì)化方案延續(xù)了過去的分配方案，考慮了各地經(jīng)濟(jì)社會的長期發(fā)展，但是不符合當(dāng)前各地的實(shí)際需求，與14個市級行政區(qū)當(dāng)前的實(shí)際引黃水量差別較大。黃委2010年對頒發(fā)的所有到期的取水許可證進(jìn)行了換發(fā)，按照許可總量控制原則，本次換發(fā)證以該細(xì)化方案作為各市本次換證許可總量控制的依據(jù),這就造成了部分市級行政區(qū)引黃水量指標(biāo)嚴(yán)重不足，而另外一些市級行政區(qū)卻出現(xiàn)引黃水量指標(biāo)閑置的現(xiàn)象。

四、建立山東黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換的必要性

1.水權(quán)轉(zhuǎn)換是實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度的必然結(jié)果

取水許可制度是水資源管理的核心，只有嚴(yán)格實(shí)行水資源論證和取水許可管理，才能使用水總量控制落到實(shí)處。黃河水資源是山東沿黃地區(qū)及膠東半島地區(qū)重要的供水水源，目前山東沿黃多數(shù)地區(qū)已經(jīng)無預(yù)留取水許可指標(biāo)，新、改、擴(kuò)建項目沒有用水指標(biāo)，如果為了控制用水總量而單純地限制新增用水項目，將會嚴(yán)重制約這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展，因此在實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度的同時，必須建立引導(dǎo)機(jī)制，推行水權(quán)轉(zhuǎn)換。

2.水權(quán)轉(zhuǎn)換是促進(jìn)節(jié)約用水的有力手段

緩解山東水資源緊缺的根本出路在于節(jié)約用水，實(shí)施水權(quán)轉(zhuǎn)換將在幾個方面對建立健全節(jié)約用水的體制和機(jī)制起到極大的促進(jìn)作用。一是可以強(qiáng)化最嚴(yán)格的水資源管理制度。實(shí)施水權(quán)轉(zhuǎn)換，將進(jìn)一步加強(qiáng)用水戶的水權(quán)意識，規(guī)范取用水行為，真正形成以取水許可為核心的水資源管理機(jī)制，推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)。二是可以加快灌區(qū)節(jié)水改造。山東引黃灌區(qū)用水效率較低，灌溉水利用系數(shù)只有0.4～0.5，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家的水平，節(jié)水潛力較大。但是由于灌區(qū)缺少資金，無力進(jìn)行系統(tǒng)性的大規(guī)模節(jié)水改造。通過水權(quán)有償轉(zhuǎn)換，可以充分調(diào)動灌區(qū)自我節(jié)水改造的積極性，同時灌區(qū)也可以獲得必要的經(jīng)費(fèi)，有針對性地進(jìn)行節(jié)水改造。三是有利于限制高耗水項目。新、改、擴(kuò)建項目必須通過有償轉(zhuǎn)讓獲得取用水權(quán)，將會極大地限制高耗水工業(yè)項目建設(shè)和高耗水服務(wù)業(yè)發(fā)展。

3.水權(quán)轉(zhuǎn)換是實(shí)現(xiàn)山東黃河水資源合理配置的有效途徑

目前山東黃河水資源配置中存在的主要問題就是地區(qū)間和行業(yè)間分布不平衡，不利于優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和用水結(jié)構(gòu)。通過水權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓，既可以幫助促進(jìn)灌區(qū)實(shí)現(xiàn)節(jié)水改造，又可以滿足新增高效用水項目的用水需求，推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，實(shí)現(xiàn)黃河水資源的可持續(xù)利用和山東沿黃經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。

五、推動山東黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換的幾點(diǎn)建議

1.建立以用水戶為單元的黃河取水許可管理制度，進(jìn)一步明晰水權(quán)

明晰水權(quán)是實(shí)施水權(quán)轉(zhuǎn)換的前提和基礎(chǔ)，但是目前引黃取水許可持證單位為引黃渠首管理單位,不是具體的用水戶，造成一證多戶、水權(quán)不清。針對引黃供水環(huán)節(jié)復(fù)雜的情況，必須合理劃定用水戶，以具體用水戶為單元發(fā)放取水許可證，進(jìn)一步明晰水權(quán)。目前用水戶分為三類：一是直接取用黃河水的引黃灌區(qū)；二是通過引黃灌區(qū)渠道和平原水庫直供的非農(nóng)業(yè)用戶；三是通過引黃灌區(qū)和平原水庫經(jīng)自來水廠管網(wǎng)供水的城鎮(zhèn)工業(yè)和生活用水。對于前兩類用水戶可以直接作為許可對象，對于第三類則應(yīng)把自來水公司作為取水許可的對象。

2.實(shí)施最嚴(yán)格的水資源管理，確保取水許可和計劃用水管理落到實(shí)處

按照我國水資源管理制度，水權(quán)的分配和確認(rèn)是通過取水許可來實(shí)現(xiàn)的，因此嚴(yán)格的取水許可審查審批和監(jiān)督管理是實(shí)現(xiàn)水權(quán)轉(zhuǎn)換的保證。當(dāng)前國家提出實(shí)施最嚴(yán)格的水資源管理制度是推行山東黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換的良好契機(jī)。一是地方政府要嚴(yán)把用水項目立項關(guān)，對于引用黃河水的新、改、擴(kuò)建項目，必須通過黃委水資源論證審查，方能立項；二是強(qiáng)化監(jiān)督管理，堅決杜絕無證取水和不依照取水許可規(guī)定條件取水的行為；三是嚴(yán)格依據(jù)取水許可進(jìn)行用水計劃管理，對超計劃用水嚴(yán)格實(shí)行加價收費(fèi)制度。全面維護(hù)取水許可制度的權(quán)威性，真正增強(qiáng)用水戶的水權(quán)意識。

3.建立流域與區(qū)域相結(jié)合的水資源管理工作機(jī)制

一是共同審查機(jī)制。山東引黃供水項目涉及面廣，供水環(huán)節(jié)復(fù)雜，流域管理需要地方相關(guān)的部門通力協(xié)作，共同監(jiān)管。流域機(jī)構(gòu)在審查水資源論證和審批取水許可時，也要邀請地方水行政主管部門參加，充分聽取地方相關(guān)部門的意見。二是共同執(zhí)法機(jī)制。由流域機(jī)構(gòu)定期組織進(jìn)行取水許可聯(lián)合執(zhí)法檢查，流域管理機(jī)構(gòu)和地方水行政主管部門共同參加，對違規(guī)用水項目加大處罰力度，并在媒體上公開通報。三是相互配合機(jī)制。在抗旱工作中實(shí)現(xiàn)信息共享，流域機(jī)構(gòu)及時向地方水行政主管部門和用水戶通報黃河水量調(diào)度情況，當(dāng)?shù)氐暮登?、墑情及水資源使用情況等必要的信息也應(yīng)及時反饋到流域管理機(jī)構(gòu)。

4.積極推動實(shí)施山東黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換

近幾年黃委與寧夏、內(nèi)蒙古自治區(qū)緊密協(xié)作，共同探索開展的水權(quán)轉(zhuǎn)換試點(diǎn)工作取得了良好效果。黃委也相繼出臺了《黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換管理實(shí)施辦法（試行）》和《黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換節(jié)水工程核驗辦法》等政策性文件，確立了黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換從前期技術(shù)報告的審查、水權(quán)轉(zhuǎn)換申請的審批、節(jié)水工程竣工后的核驗和發(fā)證等環(huán)節(jié)的基本管理制度。山東省應(yīng)充分借鑒寧夏、內(nèi)蒙古的經(jīng)驗，盡快建立以政府為主導(dǎo)，流域與區(qū)域管理相結(jié)合的水權(quán)轉(zhuǎn)換管理模式，積極推動實(shí)施山東黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換，解決目前山東黃河水資源行業(yè)間和地區(qū)間配置不平衡的突出問題，以實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用和經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。