引漢濟渭調(diào)水工程水資源管理問題探討

張克強，楊耕讀

（陜西省引漢濟渭工程協(xié)調(diào)領導小組辦公室，710032，西安）

引漢濟渭工程從漢江上游調(diào)水到渭河流域關中地區(qū)，在解決關中嚴重缺水及因缺水引發(fā)環(huán)境問題的同時，還將通過跨區(qū)域水權(quán)置換為陜北能源化工基地調(diào)濟黃河干流用水指標，對構(gòu)建和優(yōu)化陜西全省水資源配置格局，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展具有基礎性、全局性作用。圍繞引漢濟渭進行的水量置換、水資源調(diào)度與優(yōu)化配置將涵蓋陜南、關中、陜北三大區(qū)域，引漢濟渭及其配套的輸配水工程，將形成連通漢江、渭河，覆蓋關中核心區(qū)域，輻射陜北能源化工基地的水資源配置網(wǎng)絡。

受漢江允許調(diào)水過程限制，引漢濟渭工程需要受水區(qū)地表水、地下水水源工程配合其調(diào)節(jié)，共同滿足受水區(qū)用水。為適應這一要求，關中現(xiàn)有水資源管理體制和機制必須有所變革，水資源管理工作要在規(guī)劃、制度、體制、調(diào)度、考核等環(huán)節(jié)做出系統(tǒng)性轉(zhuǎn)變。

一、引漢濟渭調(diào)水工程水資源管理問題

1.水資源配置規(guī)劃的落實

調(diào)水是水資源緊缺發(fā)展到一定階段的措施選項，理論上調(diào)入水量消納不存在問題。現(xiàn)實中，由于當?shù)厮丛陂_發(fā)利用成本上的優(yōu)勢，調(diào)水量往往需要較長時間達到設計規(guī)模，調(diào)水效益較難迅速發(fā)揮。實現(xiàn)水資源配置規(guī)劃目標，除了規(guī)劃本身的科學性，還需依靠必要的水資源管理手段，糾正不合理用水方式，促成合理的水資源配置格局。

2.水資源調(diào)度

調(diào)水工程及配套輸配水系統(tǒng)，使原來在水資源管理和調(diào)度上相互獨立的水源工程、供水區(qū)發(fā)生密切聯(lián)系。為爭取各種水源合理利用并滿足保證率要求，需對水資源配置網(wǎng)絡實施統(tǒng)一調(diào)度，在技術(shù)、制度兩個層面改進和完善水資源調(diào)度方式。

3.用水利益協(xié)調(diào)

調(diào)水催生新的利益關系。調(diào)出區(qū)要長久負起保護、涵養(yǎng)水源責任，未來用水增長可能受到潛在影響；調(diào)入?yún)^(qū)獲得新增用水利益，需對調(diào)出區(qū)的付出和影響給予補償。調(diào)入?yún)^(qū)內(nèi)部原有水源的供水區(qū)域、供水規(guī)則需要調(diào)整，從而引起利益調(diào)整。適應用水利益調(diào)整，形成新的用水格局，需要相應的水資源政策和管理手段。

二、引漢濟渭調(diào)水工程水資源管理構(gòu)想

目標是通過對水資源配置網(wǎng)絡的有效管理，使用水需求得到合理滿足，水資源得到高效利用，用水利益得到公平兼顧，從社會全局角度實現(xiàn)水資源的經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益最大化。

1.水資源配置方案的實現(xiàn)途徑

調(diào)水工程水資源管理應著眼于水資源配置方案的實現(xiàn)，途徑包括：

①規(guī)劃控制。以調(diào)水工程水資源配置規(guī)劃為基礎，在劃定水資源管理“三條紅線”中落實規(guī)劃配置方案，對當?shù)厮Y源、調(diào)入水資源統(tǒng)籌安排。受水區(qū)城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、生態(tài)保護規(guī)劃與水資源相關的內(nèi)容，必須與水資源配置規(guī)劃相統(tǒng)一，在規(guī)劃層面為調(diào)水量配置創(chuàng)造條件。

②取水管理。在當?shù)厮Y源利用總量紅線控制下，嚴格執(zhí)行取水許可制度，按規(guī)劃步驟退還超采地下水、超用生態(tài)水，為調(diào)水替代不合理用水提供空間。

③水價機制。以合理的水價機制促成調(diào)入水、當?shù)厮慕y(tǒng)籌配置。受水區(qū)水價要反映當?shù)厮Y源緊缺程度，水價構(gòu)成中應包含資源成本、工程成本、環(huán)境成本；以工業(yè)水價為突破口提升受水區(qū)水價總體水平；水價政策上予以傾斜，降低調(diào)入水價格劣勢。

④統(tǒng)一調(diào)度。與調(diào)水工程水資源配置網(wǎng)絡的廣域性相適應，對原有水資源管理的分區(qū)、分級模式進行調(diào)整，實行網(wǎng)內(nèi)水資源的統(tǒng)一管理、在網(wǎng)骨干水源統(tǒng)一調(diào)度，使水資源配置方案由靜態(tài)控制轉(zhuǎn)向動態(tài)調(diào)控，取水許可從單一總量控制轉(zhuǎn)向總量控制與過程控制相結(jié)合。

2.水資源統(tǒng)一調(diào)度的技術(shù)和政策環(huán)境

（1）技術(shù)環(huán)境

①調(diào)水工程系統(tǒng)、輸配水網(wǎng)絡具有必要的調(diào)節(jié)能力，以利用分區(qū)域水資源的時差分布，發(fā)揮多水源的互補性，優(yōu)化各水源的供水時序，對網(wǎng)內(nèi)水資源優(yōu)化調(diào)度。

②輸配水系統(tǒng)具有必要的網(wǎng)絡互通性，同一供水區(qū)在不同時段可能需要不同水源供水，輸配水系統(tǒng)應具有相應的多向性、靈活性、網(wǎng)絡互通性。

③以水資源的監(jiān)測、預報為基礎，建立調(diào)度模型，對配置系統(tǒng)進行模擬、優(yōu)化，其關鍵在于對枯水年、枯水時段調(diào)度方案的科學決策。

④以水資源實時調(diào)度系統(tǒng)為核心對受水區(qū)范圍的所有水源進行集中實時監(jiān)測和控制，保證調(diào)度方案的實現(xiàn)。

（2）制度環(huán)境

①調(diào)水區(qū)、受水區(qū)的水資源統(tǒng)一管理。改變原來的水資源管理層級劃分，建立統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)度制度。統(tǒng)一管理應統(tǒng)籌各方利益，兼顧公平與效率，公開、透明，贏取社會信任。

②水權(quán)制度。完善水權(quán)制度，對水權(quán)的取得、行使、流轉(zhuǎn)進行規(guī)范，在保障基本用水需求的前提下，利用市場機制促進水資源向高效區(qū)域、高效行業(yè)轉(zhuǎn)移，促進水資源配置合理化、高效化。

③評價制度。建立對調(diào)水工程背景下的水資源利用和保護效果評價制度，尋求管理制度和調(diào)度方案的與時俱進、不斷完善，促進公眾對水資源管理的關注、參與、認同。

（3）以水價為載體的利益協(xié)調(diào)機制

現(xiàn)實中協(xié)調(diào)用水利益的常用手段是以行政協(xié)調(diào)為主，輔以經(jīng)濟補償，缺乏統(tǒng)一規(guī)則。符合市場規(guī)律的協(xié)調(diào)機制應以水價機制為載體。

①水價應反映水的資源價格。水資源的價格可從兩個方面度量：一是水的經(jīng)濟效益（使用價值）；二是水的稀缺程度。

②水價應包含資源、工程、環(huán)境成本。資源成本是為取得水資源利用權(quán)應付出的成本 （包括水資源費、水源區(qū)補償）；工程成本是開發(fā)利用水資源的代價；環(huán)境成本是彌補開發(fā)利用水資源造成的環(huán)境損失代價。

③同一受水區(qū)水價應具有同一性。為促進調(diào)入水、當?shù)厮侠砼渲?，水價構(gòu)成中應反映當?shù)厮⒄{(diào)入水在資源、環(huán)境成本上的差別，合理提高當?shù)厮馁Y源及環(huán)境成本，同時在工程成本計價環(huán)節(jié)給調(diào)水工程以政策優(yōu)惠，使不同水源的水價具有同一性。

④以水價分配作為協(xié)調(diào)利益的主要手段。在水價分配上，資源與環(huán)境成本用于協(xié)調(diào)受水區(qū)與調(diào)出區(qū)之間及受水區(qū)內(nèi)部的用水利益。相應水價收入可通過公共財政渠道轉(zhuǎn)移，但其流向、流量、使用必須遵循公開透明的規(guī)則。

⑤水價形成機制應公開透明、循序漸進。準確測算水的資源、環(huán)境成本存在現(xiàn)實困難，但可先明確理念，逐步完善，在探索中形成共識。

三、引漢濟渭調(diào)水工程水資源管理問題的思考

1.統(tǒng)一相關區(qū)域的水資源規(guī)劃與管理

引漢濟渭相關區(qū)域的水資源配置應實行全省統(tǒng)一規(guī)劃。涉及水資源利用的城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃必須與之相統(tǒng)一。取水許可也必須嚴格依據(jù)統(tǒng)一的水資源配置規(guī)劃。

應建立統(tǒng)一的水資源配置網(wǎng)絡管理機構(gòu)。該機構(gòu)分為決策、執(zhí)行兩層，決策層由省級部門、調(diào)出區(qū)、受水區(qū)政府代表、公眾代表組成委員會，制訂水資源調(diào)度規(guī)則，評議執(zhí)行層的工作。執(zhí)行層為網(wǎng)絡調(diào)度中心，對引漢濟渭配置網(wǎng)絡內(nèi)的水資源統(tǒng)一調(diào)度。

2.統(tǒng)一輸配水網(wǎng)絡建設

輸配水工程與當?shù)厮?、輸水線路要有足夠的互通連接，形成統(tǒng)一的輸配水網(wǎng)絡，如新建輸水線路與黑河金盆水庫輸水線路應能建立雙向連通，以實現(xiàn)相互補充，配合調(diào)節(jié)。

受水區(qū)地下水水源具有較強調(diào)節(jié)能力，特別在保證枯水年供水中擔負重要任務。在減少地下水開采總量、水源得到涵養(yǎng)的前提下，應維持現(xiàn)有地下水水源地供水能力，并與供水網(wǎng)絡建立足夠聯(lián)接。

盡可能在輸配水線路沿線建立必要的調(diào)節(jié)設施，提高供水保證率及供水安全性。在研究昆明池等地表調(diào)節(jié)設施的同時重視對建設地下水庫的可能性給予關注。

3.重視水價改革

以引漢濟渭的預期水價為參照，逐步提高關中、陜北能源化工基地的水資源費水平，為減少阻力可重點在工業(yè)用水中推行。

研究降低引漢濟渭水價中工程成本的途徑。在投資、資本金比例、貸款利息、所得稅等影響水價成本的諸因素中爭取政策優(yōu)惠。

按照資源、工程、環(huán)境三項成本構(gòu)成，對關中、陜北的水價進行開放式研究，增進公眾對水資源緊缺的認知，促進共識、培育市場承受力。

四、結(jié) 語

引漢濟渭工程和其他調(diào)水工程一樣面臨著落實水資源配置規(guī)劃、完善水資源調(diào)度方式和協(xié)調(diào)各用水利益方關系等問題，解決這些問題應該從水資源規(guī)劃控制、取水許可管理、水價機制完善和加強統(tǒng)一調(diào)度等方面出發(fā)，從水資源統(tǒng)一調(diào)度的技術(shù)和政策環(huán)境進行深入研究，以調(diào)水工程的水資源可持續(xù)利用，支撐工程的良性運行和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。