中美地方公共產(chǎn)品供給模式比較研究

戴昌橋

（廣東商學(xué)院 公共管理學(xué)院，廣東 廣州510320）

地方公共產(chǎn)品供給模式是指地方公共產(chǎn)品供給主體向地方公民供給地方公共產(chǎn)品的范式。它一般涉及地方公共產(chǎn)品供給主體、供給范圍、供給同構(gòu)性、供給結(jié)構(gòu)和供給方式五個(gè)維度。這五個(gè)維度在不同國家會(huì)呈現(xiàn)出不同特征，從而形成了各個(gè)國家獨(dú)特的地方公共產(chǎn)品供給模式。

一、地方公共產(chǎn)品供給主體比較

1．美國地方公共產(chǎn)品供給主體多元化。在美國，由于其地方自治傳統(tǒng)濃厚，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育充分，公民社會(huì)發(fā)育成熟，政府機(jī)制、市場機(jī)制、社會(huì)機(jī)制同時(shí)存在于美國地方公共產(chǎn)品供給中并充分發(fā)揮各自的功能作用，這就使得美國公民、市場組織與非政府組織很容易進(jìn)入地方公共領(lǐng)域參與地方公共產(chǎn)品供給，導(dǎo)致美國地方公共產(chǎn)品供給主體多元化，即美國地方公共產(chǎn)品供給主體不僅包括美國地方政府，還包括幾乎與美國地方政府處于同等供給地位的市場組織、準(zhǔn)政府組織、非政府組織、公民個(gè)體以及他們間的聯(lián)合組織。如戴維·奧斯本說，在今天的美國，地方政府在辦職業(yè)性運(yùn)動(dòng)、治安、福利；公司企業(yè)在辦學(xué)校、救火消防隊(duì)、公共工程；非政府組織在辦銀行、開發(fā)房地產(chǎn)、處理垃圾廢棄物、監(jiān)獄；社區(qū)居民自己辦警務(wù)、日托托兒所、負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)仲裁部分暴力沖突爭端；家庭在辦學(xué)前兒童家庭教育、監(jiān)管未成年的青少年犯。因而美國公民享受的地方公共產(chǎn)品不是由地方政府單獨(dú)供給，而是由地方政府協(xié)同市場組織、社會(huì)組織、準(zhǔn)政府組織等各類主體共同分?jǐn)偣┙o［1］。

2．中國地方公共產(chǎn)品供給主體單一化。在中國，由于在政治領(lǐng)域一直推行高度集權(quán)的單一制體制，所以地方自治薄弱；在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域我國相繼實(shí)行過很長時(shí)間的自然經(jīng)濟(jì)與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，所以市場經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)；在社會(huì)領(lǐng)域長時(shí)間內(nèi)實(shí)行政社合一體制與單位制體制，所以公民社會(huì)不成熟。這就使得政府供給機(jī)制成為中國地方公共產(chǎn)品供給的主導(dǎo)機(jī)制，市場供給機(jī)制與社會(huì)供給機(jī)制卻受到嚴(yán)重?cái)D壓。中國公民、市場組織與非政府組織難以進(jìn)入地方公共領(lǐng)域參與公共產(chǎn)品供給，導(dǎo)致中國地方公共產(chǎn)品供給主體單一化，即中國地方公共產(chǎn)品供給主體主要由地方政府構(gòu)成，而市場組織、準(zhǔn)政府組織、非政府組織、公民個(gè)體以及他們間的聯(lián)合組織常被排擠在地方公共產(chǎn)品供給主體外，即便是地方公共產(chǎn)品供給改制較早的廣東，非公營部門進(jìn)入地方公共產(chǎn)品供給的規(guī)模與政府直接供給公共產(chǎn)品相比也顯得微不足道［2］。

美國地方公共產(chǎn)品供給主體多元化，有利于充分調(diào)動(dòng)地方各種組織力量參與地方公共產(chǎn)品供給活動(dòng)，彌補(bǔ)單一市場供給機(jī)制或單一政府供給機(jī)制或單一社會(huì)供給機(jī)制的失靈與不足，提升地方公共產(chǎn)品供給的民主參與性、靈活回應(yīng)性，但容易導(dǎo)致地方公共產(chǎn)品供給權(quán)的分散，引起地方公共產(chǎn)品供給體制一定程度上的“碎片化”，不利于將各種分散的力量集中起來供給那些需要耗費(fèi)大量資源、需要集中統(tǒng)一供給的基礎(chǔ)性公共產(chǎn)品。正如美國蓋拉·弗拉格所言，在美國，同一基層地區(qū)可以同時(shí)存在多個(gè)地方公共產(chǎn)品供給主體，同一地方公共產(chǎn)品可同時(shí)由多個(gè)不同主體供給，這種帶碎片化特征的、多元化的地方公共產(chǎn)品供給主體，雖能激發(fā)社會(huì)各種資源力量加入地方公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域，增加地方公共產(chǎn)品供給的民主性和高回應(yīng)性，但與此同時(shí)也容易造成特大型地方公共產(chǎn)品供給的失靈和不足［3］；而中國地方公共產(chǎn)品供給主體單一化，使得地方公共產(chǎn)品供給權(quán)與職能主要集中于地方政府，這在一定程度上有利于地方政府集中一定的財(cái)力、物力、人力來統(tǒng)一供給那些必須由地方政府供給的、具有規(guī)模效益的、社會(huì)組織與市場組織供給失靈的地方公共產(chǎn)品，但不利于調(diào)動(dòng)地方社會(huì)與市場力量參與地方公共產(chǎn)品供給的主動(dòng)性、積極性，不利于補(bǔ)救單一地方政府供給機(jī)制的失靈與不足，不利于構(gòu)建一個(gè)對外部環(huán)境變化反應(yīng)靈敏、對社會(huì)需求回應(yīng)快、社會(huì)組織與市場組織民主參與程度高的地方公共產(chǎn)品供給體制。

二、地方公共產(chǎn)品供給范圍比較

1．美國公共產(chǎn)品供給范圍。在美國，相比供給的地方私人產(chǎn)品范圍來說，供給的地方公共產(chǎn)品范圍要小。美國市場法規(guī)體制健全，自由企業(yè)制度完善，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，這就使成熟的地方市場組織與地方政府、地方社會(huì)組織在地方產(chǎn)品供給職能分工上堅(jiān)持“市場組織優(yōu)先”原則——對任何地方產(chǎn)品，一般首先考慮將其作為私人產(chǎn)品交由地方市場組織來直接供給，只有當(dāng)?shù)胤绞袌鼋M織不能直接供給時(shí)才考慮將其作為地方公共產(chǎn)品交由地方政府和地方社會(huì)組織來供給——從而導(dǎo)致地方市場組織直接承擔(dān)大量私人產(chǎn)品的供給，而作為“守夜人”角色的地方政府與地方社會(huì)組織僅承擔(dān)相對有限的地方公共產(chǎn)品的供給。而相比地方政府與地方社會(huì)組織供給的公共產(chǎn)品范圍來說，地方政府供給的公共產(chǎn)品范圍要小，地方社會(huì)組織供給的公共產(chǎn)品范圍要大。美國社會(huì)管理體制與法規(guī)健全，公民社會(huì)發(fā)達(dá)，社會(huì)組織力量強(qiáng)大，這就使得成熟的地方社會(huì)組織與扮演“守夜人政府”、“警察政府”角色的地方政府在地方公共產(chǎn)品供給職能分工上堅(jiān)持“社會(huì)組織優(yōu)先”原則，從而導(dǎo)致地方社會(huì)組織在地方公共產(chǎn)品供給中扮演著十分重要的角色。在美國，至少有50%以上的地方公共產(chǎn)品是由包括非政府組織、市場組織承擔(dān)生產(chǎn)的［4］。

2．中國公共產(chǎn)品供給范圍。在中國，相比地方私人產(chǎn)品供給范圍來說，地方公共產(chǎn)品供給范圍要大。中國市場法律體制不健全、自由企業(yè)制度不完善、市場經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，這就使不成熟的地方市場組織與“家長式”地方政府在地方產(chǎn)品供給職能劃分上堅(jiān)持“地方政府優(yōu)先”原則——對任何地方產(chǎn)品，一般首先考慮將其作為公共產(chǎn)品交由地方政府來直接供給，只有當(dāng)?shù)胤秸荒苤苯庸┙o時(shí)才考慮將其作為地方私人產(chǎn)品交由地方市場組織或作為地方公共產(chǎn)品交由地方社會(huì)組織來供給，進(jìn)而導(dǎo)致地方政府管了許多不該管、管不了、也管不好的地方公共產(chǎn)品。相比地方政府與地方社會(huì)組織供給的公共產(chǎn)品范圍來說，地方政府供給的公共產(chǎn)品范圍要大，地方社會(huì)組織供給的公共產(chǎn)品范圍要小。這是因?yàn)?，中國社?huì)管理體制還不健全，公民社會(huì)還不發(fā)達(dá)，社會(huì)組織的獨(dú)立性、自主性、力量有限，這就使得不成熟的地方社會(huì)組織不僅與市場組織分工時(shí)堅(jiān)持“市場組織優(yōu)先”原則，而且與扮演“全能政府”、“大政府”角色的地方政府分工時(shí)堅(jiān)持“地方政府優(yōu)先”原則，從而導(dǎo)致地方社會(huì)組織在地方公共產(chǎn)品供給中承擔(dān)著有限職能。

在美國，政府供給的地方公共產(chǎn)品范圍相對要小、私人和地方社會(huì)組織供給的公共產(chǎn)品范圍相對要大，這不僅有利于減輕美國地方政府的財(cái)政壓力和職能壓力，使地方政府集中精力做好宏觀政策調(diào)控和維護(hù)好社會(huì)秩序，從而防止或減輕地方政府失靈，而且還有利于給予公民、地方社會(huì)組織和市場組織參與地方公共產(chǎn)品供給的更多機(jī)會(huì)，從而提高地方公共產(chǎn)品供給能力；中國剛好相反，由地方政府供給的公共產(chǎn)品范圍相對要大、私人和地方社會(huì)組織供給的公共產(chǎn)品范圍相對要小，這不僅使中國地方政府承擔(dān)了許多不必要的事務(wù)，增加了其財(cái)力壓力和負(fù)擔(dān)，而且還抑制了中國公民、社會(huì)組織、市場組織的自治能力，從而影響地方公共產(chǎn)品供給能力的提升。

三、地方公共產(chǎn)品供給同構(gòu)性比較

1．美國地方公共產(chǎn)品供給同構(gòu)性。公共產(chǎn)品供給同構(gòu)性是指不同政府供給的公共產(chǎn)品的相似、相同性。在美國，地方公共產(chǎn)品供給同構(gòu)性較低，這表現(xiàn)在，縱向上美國地方政府、州政府、聯(lián)邦政府供給的公共產(chǎn)品同構(gòu)性較低。如地方政府供給的公共產(chǎn)品一般包括防火救災(zāi)、治安供水、初中級教育、街道公園維護(hù)、機(jī)場海港碼頭維護(hù)、垃圾廢物處理、醫(yī)療保健、土地規(guī)劃等。州政府供給的公共產(chǎn)品一般包括州內(nèi)稅收與高等教育、州內(nèi)商業(yè)與橫跨數(shù)地的交通、州內(nèi)刑事、州內(nèi)產(chǎn)業(yè)通訊與公用事業(yè)、社會(huì)勞動(dòng)保障與公共福利、醫(yī)療衛(wèi)生與環(huán)境保護(hù)等。聯(lián)邦政府供給的公共產(chǎn)品一般包括國防外交與國土安全、州國際商務(wù)與交通、發(fā)行貨幣、郵政與航天航空、能源與退役軍人福利保障、環(huán)境保護(hù)與社會(huì)福利、教育衛(wèi)生等公共事業(yè)、少數(shù)民族與婦女權(quán)益保護(hù)等。橫向上看，同級的縣、市、鎮(zhèn)、特區(qū)政府供給的公共產(chǎn)品同構(gòu)性較低。如縣政府供給的公共產(chǎn)品一般包括執(zhí)行州的行政職務(wù)、財(cái)產(chǎn)稅的估價(jià)與征收、土地登記、辦理選舉、刑事審判、分區(qū)開發(fā)等；市政府供給的公共產(chǎn)品一般包括公共安全、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、公共交通、公共教育、財(cái)政及市場管理等；鎮(zhèn)政府供給的公共產(chǎn)品一般包括辦理鎮(zhèn)的選舉、濟(jì)貧、修路、管理小市場、排水供水等；特區(qū)政府一般只負(fù)責(zé)某項(xiàng)特別的專項(xiàng)公共產(chǎn)品，最常執(zhí)行的特別專項(xiàng)公共產(chǎn)品有中小學(xué)教育、防火、供水、排水、土壤保護(hù)、河流管理等［5］（P33－35）。

2．中國地方公共產(chǎn)品供給同構(gòu)性。中國地方公共產(chǎn)品供給同構(gòu)性較高。這表現(xiàn)在，縱向上五層級政府供給的公共產(chǎn)品同構(gòu)性較高。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣政府、市政府、省政府、中央政府都供給社會(huì)安全與緊急救災(zāi)、醫(yī)療衛(wèi)生與福利保障、國土資源管理與生態(tài)環(huán)境保護(hù)、公共交通與公共經(jīng)濟(jì)以及科教文體等公共產(chǎn)品。這可從中國各層級政府職能部門的設(shè)置看出，如中央政府設(shè)置國土資源部，省市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就分設(shè)與之對應(yīng)的省國土資源廳、市國土資源局、縣國土資源局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所。橫向上同級的不同地方政府供給的公共產(chǎn)品同構(gòu)性較高。如無論哪兩個(gè)同級的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣級政府、市級政府、省級政府，都要向其轄區(qū)居民供給道路交通、治安、消防、教育、衛(wèi)生、司法、公共經(jīng)濟(jì)、社會(huì)保障福利等地方性公共產(chǎn)品。這同樣可從中國目前同層級上任何兩個(gè)不同地方政府的機(jī)構(gòu)部門設(shè)置高度相似性看出［6］。

美國地方公共產(chǎn)品供給同構(gòu)性低，反映美國地方公共產(chǎn)品供給的靈活性、多樣性、分散性，這有利于提升美國地方公共產(chǎn)品供給體制的快速回應(yīng)能力，但不利于不同地方公共產(chǎn)品供給者之間的協(xié)調(diào)與對接；而中國地方公共產(chǎn)品供給同構(gòu)性高，反映出中國地方公共產(chǎn)品供給的統(tǒng)一性，這在一定程度上有利于同一業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)具有上下級關(guān)系的地方公共產(chǎn)品供給者之間的業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)與對接，但不利于提升中國地方公共產(chǎn)品供給體制的快速回應(yīng)力。

四、地方公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)比較

1．地方公共產(chǎn)品縱向供給結(jié)構(gòu)。公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)是指不同類公共產(chǎn)品供給所構(gòu)成的比重結(jié)構(gòu)關(guān)系。首先，從公共產(chǎn)品供給縱向結(jié)構(gòu)來看，美國地方供給的公共產(chǎn)品所占的比重介于聯(lián)邦供給的公共產(chǎn)品所占的比重與州供給的公共產(chǎn)品所占的比重之間（在美國，州不屬于地方層級），即在由聯(lián)邦、州和地方供給的公共產(chǎn)品所構(gòu)成的縱向公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)中，地方供給的公共產(chǎn)品所占的比重小于聯(lián)邦供給的公共產(chǎn)品所占的比重而大于州供給的公共產(chǎn)品所占的比重。這可從他們相應(yīng)的財(cái)政支出看出，美國地方供給的公共產(chǎn)品的財(cái)政支出占所有縱向?qū)蛹壒┙o的公共產(chǎn)品的財(cái)政支出比重，由1986年的22．5%上升到2008年的26%。而美國聯(lián)邦供給的公共產(chǎn)品的財(cái)政支出占所有縱向?qū)蛹壒┙o的公共產(chǎn)品的財(cái)政支出比重1986年為62．4%，2008年下降為56．0%。州供給的公共產(chǎn)品的財(cái)政支出占所有縱向?qū)蛹壒┙o的公共產(chǎn)品的財(cái)政支出比重1986年為15．3%，2009年上升為18．0%［7］［8］。中國地方供給的公共產(chǎn)品所占比重要遠(yuǎn)大于中央供給的公共產(chǎn)品所占比重。這同樣可以通過他們的財(cái)政支出反映出來。如地方供給的公共產(chǎn)品的財(cái)政支出占所有縱向?qū)蛹壒┙o的公共產(chǎn)品的財(cái)政支出比重2000年為65．25%，到2008年上升為78．68%；而中央供給的公共產(chǎn)品的財(cái)政支出占所有縱向?qū)蛹壒┙o的公共產(chǎn)品的財(cái)政支出比重2000年為34．75%，2008年下降為21．32%［9］。

在上述地方公共產(chǎn)品供給縱向結(jié)構(gòu)中，美國聯(lián)邦與州供給大量的公共產(chǎn)品，有利于減輕地方公共產(chǎn)品供給在整體公共產(chǎn)品供給中的比重，降低美國地方供給公共產(chǎn)品的職能負(fù)擔(dān)和財(cái)政壓力——雖然美國地方財(cái)政收入少于聯(lián)邦與州的財(cái)政收入，但美國地方供給公共產(chǎn)品的職能也小于聯(lián)邦與州供給公共產(chǎn)品的職能，所以美國地方承擔(dān)的公共產(chǎn)品供給職能在一定程度上與它們獲得的財(cái)政收入保持了一致——進(jìn)而有利于避免出現(xiàn)因地方財(cái)力不足、職能負(fù)擔(dān)過重而導(dǎo)致部分公共產(chǎn)品無法有效供給的局面；而中央供給相對少的公共產(chǎn)品，這就增加了地方公共產(chǎn)品供給在整體公共產(chǎn)品供給中的比重，進(jìn)而在一定程度上加重中國地方供給公共產(chǎn)品的職能負(fù)擔(dān)和財(cái)政壓力——中國地方供給公共產(chǎn)品的職能大于中央供給公共產(chǎn)品的職能，但中國地方財(cái)政收入遠(yuǎn)少于中央財(cái)政收入，所以中國地方承擔(dān)的公共產(chǎn)品供給職能與它所擁有的財(cái)政收入是不相稱的，即他供給公共產(chǎn)品的職能多但財(cái)力弱——以致使許多公民急需的地方公共產(chǎn)品因地方財(cái)力不足、職能負(fù)擔(dān)過重而無法有效供給。

2．地方公共產(chǎn)品供給橫向結(jié)構(gòu)。地方的公共教育、公共福利與社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、公共安全、行政管理事務(wù)、公共經(jīng)濟(jì)共同構(gòu)成的地方橫向公共產(chǎn)品供給。在美國，公共教育所占比重最大，公共福利與社會(huì)保障所占比重排第二，醫(yī)療衛(wèi)生所占比重排第三，公共安全所占比重排第四，行政管理事務(wù)所占比重排第五，公共經(jīng)濟(jì)事務(wù)所占比重排第六（美國地方公共部門很少進(jìn)行直接投資干預(yù)管理，所以，美國地方公共經(jīng)濟(jì)事務(wù)所占比重最?。?。這種比重關(guān)系可從美國地方公共產(chǎn)品財(cái)政支出看出，如1990年美國公共教育、公共福利與社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、公共安全、行政管理的財(cái)政支出分別約為3 137、1 338、811、739、484億美元，2004年美國公共教育、公共福利與社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、公共安全、行政管理的財(cái)政支出分別約為3 835、2 820、1 059、939、600億美元。美國地方公共經(jīng)濟(jì)財(cái)政支出在地方財(cái)政支出中沒有列出，而是包含在其他項(xiàng)目財(cái)政支出中，而其他項(xiàng)目財(cái)政支出非常少，如1990、2004年分別約為532、667億美元，如果分到公共經(jīng)濟(jì)支出上就更少了［10］；而在中國，公共經(jīng)濟(jì)所占比重最大，公共教育所占比重排第二，行政管理事務(wù)所占比重排第三，公共福利與社會(huì)保障排第四，公共安全排第五，醫(yī)療衛(wèi)生排第六。這種關(guān)系可從中國地方公共產(chǎn)品財(cái)政支出看出。根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》（2006－2007年），中國地方公共經(jīng)濟(jì)、教育、行政管理事務(wù)、福利與社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生的財(cái)政支出，2005年分別約為6 519、3 729、2 419、2 291、1 805、1 015億元，2006年分別約為7 790、4 485、2 894、2 784、1 296億元。

從上述地方公共產(chǎn)品供給橫向結(jié)構(gòu)可以看出，美國地方政府非常重視地方公共教育、公共福利和會(huì)保障，但其自身的行政管理事務(wù)與公共經(jīng)濟(jì)事務(wù)不太突出，這在一定程度上反映出美國地方政府運(yùn)行的“低成本高效率、重社會(huì)公共事業(yè)輕經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的特性，而這種特性在某種程度上導(dǎo)致：地方政府職能有限、公共權(quán)力有限、市場和社會(huì)民間力量被激發(fā)等結(jié)果；而中國地方政府最突出、最主要的職能是公共經(jīng)濟(jì)事務(wù)，其自身的行政管理事務(wù)也占有相當(dāng)大的比重，公共福利與社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生等職能卻不夠突出，這在一定程度上反映出中國地方政府運(yùn)行的“高成本低效率、重經(jīng)濟(jì)發(fā)展輕社會(huì)公共事業(yè)”的特性，而這種特性在某種程度上會(huì)導(dǎo)致地方政府職能無限擴(kuò)張、公共權(quán)力尋租腐敗、市場和社會(huì)民間力量被壓制等后果。

五、地方公共產(chǎn)品供給方式比較

首先，美國是地方公共產(chǎn)品供給方式變革的先驅(qū)者，最早將地方公共產(chǎn)品供給方式劃分為供應(yīng)與生產(chǎn)兩個(gè)不同環(huán)節(jié)的公共政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論運(yùn)用于地方公共產(chǎn)品供給變革中，所以，美國在地方公共產(chǎn)品供給方式上，大量采用地方公共產(chǎn)品供應(yīng)與生產(chǎn)相分離的方式，即在美國地方公共產(chǎn)品供給中，地方公共產(chǎn)品的供應(yīng)任務(wù)主要交由扮演推動(dòng)者、協(xié)調(diào)者、規(guī)劃者、掌舵者、服務(wù)者角色的地方政府承擔(dān)，而地方公共產(chǎn)品的具體生產(chǎn)任務(wù)則主要通過市場機(jī)制、社會(huì)機(jī)制交由公民、市場組織、社會(huì)組織承擔(dān)；而中國雖然目前也在推行地方公共產(chǎn)品供給方式變革，并且也正在用西方公共政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論指導(dǎo)中國地方公共產(chǎn)品供給方式變革，但由于受中國傳統(tǒng)集權(quán)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化體制的影響與制約，西方公共政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論對中國地方公共產(chǎn)品供給方式變革的影響非常有限，所以，至今中國地方公共產(chǎn)品供給中的供應(yīng)職能與生產(chǎn)職能區(qū)分不明顯，大量地方公共產(chǎn)品的供應(yīng)任務(wù)與生產(chǎn)任務(wù)仍主要集中于地方政府，地方政府在大量的地方公共產(chǎn)品供給過程中既扮演著間接的推動(dòng)者、協(xié)調(diào)者、掌舵者、服務(wù)者等供應(yīng)角色，又扮演著直接的操作者、組織者、劃槳者、經(jīng)營者等生產(chǎn)角色。

其次，在美國，由于私有制非常發(fā)達(dá)，地方政府控制的國有企業(yè)非常少，所以在地方公共產(chǎn)品供給方式上很少采用公有資產(chǎn)出售方式，較多采用合同外包、地方政府債券、公私伙伴關(guān)系、股份化、放松規(guī)制、特許經(jīng)營、補(bǔ)助、憑單制等市場化方式，尤其合同外包方式采用最多，占美國地方公共產(chǎn)品市場化的一半左右［11］。如一項(xiàng)對所有人口超過5 000人的市鎮(zhèn)和人口超過25 000人的縣的調(diào)查表明：99%的政府實(shí)施過合同外包［12］；而在中國，由于公有制在中國所有制結(jié)構(gòu)中占主體，國有企業(yè)比較多，所以轉(zhuǎn)軌期的地方公共產(chǎn)品供給方式較多采用公有資產(chǎn)出售方式，較少或幾乎沒有采用憑單制、地方政府債券方式，合同外包方式在地方公用事業(yè)領(lǐng)域得到局部性采用，公私伙伴關(guān)系在基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域得到局部性采用。

再次，美國地方政府在公共產(chǎn)品外包過程中較多采用“績效型外包模式”，即地方政府以績效為本，注重結(jié)果，在合同中明確鑒定服務(wù)承包者的績效結(jié)果，而不太關(guān)注服務(wù)的具體生產(chǎn)過程，具體過程和方式主要由承包者決定；而中國地方政府在公共產(chǎn)品外包過程中多采用“過程投入型外包模式”，即地方政府以過程為本，密切關(guān)注公共產(chǎn)品生產(chǎn)的具體過程和投入，包括生產(chǎn)的工序、過程、員工工資以及各種資源要素的投入。

從上可以看出，美國地方公共產(chǎn)品供應(yīng)職能與生產(chǎn)職能分化程度高，合同出租、地方政府債券、有價(jià)證券等市場化方式比較發(fā)達(dá)成熟，績效型外包方式突出，但國有資產(chǎn)出售方式有限；而中國地方公共產(chǎn)品供應(yīng)職能與生產(chǎn)職能分化程度低，國有資產(chǎn)出售方式運(yùn)用比較多，但合同出租、地方政府債券、有價(jià)證券等市場化方式運(yùn)用有限，過程投入型外包方式突出。

六、結(jié)論與啟示

通過上文比較可知，美國地方公共產(chǎn)品供給模式表現(xiàn)為：供給主體多元化、供給范圍較小、供給同構(gòu)性較低、供給結(jié)構(gòu)較合理、供給市場化方式較成熟；而中國地方公共產(chǎn)品供給模式表現(xiàn)為：供給主體單一化、供給范圍較大、供給同構(gòu)性較高、供給結(jié)構(gòu)較不合理、供給市場化方式較不成熟。由此可知，中美兩國地方公共產(chǎn)品供給模式表現(xiàn)出巨大的差異性，這種差異性是由中美兩國不同政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等因素所決定，因此，應(yīng)辯證看待美國地方公共產(chǎn)品供給模式，在學(xué)習(xí)美國地方公共產(chǎn)品供給模式某些技術(shù)層面的優(yōu)點(diǎn)時(shí)又不完全盲目照搬。具體來說要做到如下幾點(diǎn)：

在地方公共產(chǎn)品供給主體上，中國應(yīng)加快地方公共產(chǎn)品供給主體體制變革，增加地方公共產(chǎn)品供給主體類型，盡可能發(fā)揮社會(huì)與市場中各類力量供給地方公共產(chǎn)品的功能，以實(shí)現(xiàn)中國地方公共產(chǎn)品供給主體由單一化格局向多元化格局轉(zhuǎn)變，但中國又不能盲目照搬美國地方公共產(chǎn)品供給主體多元化格局的做法，即目前中國在構(gòu)建地方公共產(chǎn)品供給主體多元化格局過程中仍不能完全拋棄地方政府在地方公共產(chǎn)品供給主體中的主導(dǎo)地位，這是由中國目前轉(zhuǎn)型期社會(huì)特征所決定的。

在地方公共產(chǎn)品供給范圍上，中國須加快地方政府職能轉(zhuǎn)變，地方政府在“有所為、有所不為”的原則上該進(jìn)的進(jìn)、該退的退、該放的放、該轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)，堅(jiān)決剝離一些不必要的公共產(chǎn)品供給職能，以盡可能合理縮小地方政府供給的公共產(chǎn)品范圍。但中國在縮小地方政府供給的公共產(chǎn)品范圍時(shí)，要逐步推進(jìn)，要與培育和發(fā)展社會(huì)組織、市場組織同步進(jìn)行，絕不要急于求成。

在地方公共產(chǎn)品供給同構(gòu)性上，中國可適度增加不同地方公共產(chǎn)品供給主體供給公共產(chǎn)品的差異性，如中央政府供給的公共產(chǎn)品與地方基層政府供給的公共產(chǎn)品、城市政府供給的公共產(chǎn)品與鄉(xiāng)村政府供給的公共產(chǎn)品可以允許有一定的差異，但這種差異絕不能完全復(fù)制美國中央政府與地方基層政府間、城市政府與鄉(xiāng)村政府間供給公共產(chǎn)品差異性的做法，這是由中美兩國不同政治制度決定的。

在地方公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)上，一方面，應(yīng)在適度增加中央供給的公共產(chǎn)品在整體供給的公共產(chǎn)品中所占比重的同時(shí)，合理加大地方財(cái)政收入在整個(gè)國家財(cái)政收入中所占的比重，如增加地方政府的某些合理稅源、提高地方政府在共享稅中的比率、加大中央對地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支持力度，以確保地方供給公共產(chǎn)品的職能與其財(cái)政收入保持一致；另一方面，應(yīng)改善地方公共產(chǎn)品供給橫向結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化地方政府在公共教育、公共福利與社會(huì)保障等方面的職能，減少地方政府直接管理經(jīng)濟(jì)的職能，減低地方政府行政事業(yè)費(fèi)用成本。

在地方公共產(chǎn)品供給方式上，一是根據(jù)中國國有企業(yè)比較多這一實(shí)際，在某些領(lǐng)域可繼續(xù)保持國有資產(chǎn)出售這種供給方式；二是加強(qiáng)中國地方公共產(chǎn)品供給市場化方式變革，擴(kuò)寬合同出租方式的運(yùn)用范圍，積極探索和引用地方政府債券方式，在教育、衛(wèi)生等領(lǐng)域嘗試和推廣有價(jià)證券等方式；三是積極推進(jìn)地方公共產(chǎn)品供給合同外包模式由過程投入型模式向績效型模式轉(zhuǎn)變。

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