浙江省農(nóng)地征收補(bǔ)償工作發(fā)展歷程、現(xiàn)狀及問(wèn)題

王心良

(浙江水利水電專(zhuān)科學(xué)校 經(jīng)管系，浙江 杭州 310018)

作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的省份之一，浙江省在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的成就眾人矚目，其制度創(chuàng)新為世人共睹，在土地制度創(chuàng)新方面做的大量嘗試對(duì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有卓著貢獻(xiàn)?？偨Y(jié)浙江省農(nóng)地征收補(bǔ)償工作的基本規(guī)律，提煉其工作經(jīng)驗(yàn)，剖析其內(nèi)在矛盾，把握其關(guān)鍵問(wèn)題，判斷其未來(lái)走向，有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義和作用。

1 土地利用與土地交易狀況

建國(guó)初期，浙江省經(jīng)濟(jì)落后。改革開(kāi)發(fā)以來(lái)，浙江省經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)迅猛。從1978-2008年，浙江省國(guó)民生產(chǎn)總值年均增長(zhǎng)13.1%，由124億元上升到21 487億元，在全國(guó)省 (區(qū)、市)排名中由第12位上升到第4位;人均國(guó)民生產(chǎn)總值年均增長(zhǎng)12%，由331元增加到42 214元 (約6 078美元)，由第16位上升到第4位，實(shí)現(xiàn)了由農(nóng)業(yè)省份到工業(yè)大省的轉(zhuǎn)變。

2010年11月1日零時(shí)，有常住人口5 442.69萬(wàn)人，其中城鎮(zhèn)人口為2 999.2萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?7.9%;居住在鄉(xiāng)村的人口為2 180.8萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?2.1%，與同等工業(yè)化水平國(guó)家和地區(qū)相比，浙江省城市化水平大約滯后經(jīng)濟(jì)發(fā)展15～20個(gè)百分點(diǎn)。

1.1 土地利用狀況

土地利用結(jié)構(gòu)。截至2008年12月31日，浙江省各類(lèi)土地總面積1 053.97萬(wàn)hm2，其中建設(shè)用地104.93萬(wàn) hm2，占 9.9%;農(nóng)用地 867.15萬(wàn)hm2，占 82.3%;未利用地 81.89 萬(wàn) hm2，占7.8%。

建設(shè)用地結(jié)構(gòu)。建設(shè)用地中，居民點(diǎn)及獨(dú)立工礦用地81.71萬(wàn)hm2，占全省建設(shè)用地的77.9%;交通運(yùn)輸用地為9.45萬(wàn)hm2，占9.0%;水利設(shè)施用地13.77萬(wàn)hm2，占13.1%。

農(nóng)業(yè)用地結(jié)構(gòu)。浙江省農(nóng)用地總量中耕地為210.52萬(wàn)hm2，占土地總面積的24.28%;園地面積為60.17萬(wàn)hm2，占土地總面積的5.53%;林地為548.38萬(wàn)hm2，占土地總面積的63.24%;水面為47.95萬(wàn)hm2;占土地總面積的4.59%;牧草地為0.13萬(wàn)hm2，占土地總面積的0.01%。

1.2 土地交易情況

我國(guó)農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地以后的國(guó)有建設(shè)用地的交易市場(chǎng)，遵循從無(wú)償使用到有償購(gòu)買(mǎi)的市場(chǎng)化演進(jìn)過(guò)程。最初在1986年土地使用法里，分有償和無(wú)償2種方法，之后從1988年的憲法開(kāi)始允許土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓?zhuān)俚?990年提出所有國(guó)有建設(shè)用地實(shí)行協(xié)議、招標(biāo)和拍賣(mài)的3種形式，然后是1998年土地管理法允許國(guó)有建設(shè)用地的合法流轉(zhuǎn)。在1998年國(guó)土部又下發(fā)了招標(biāo)、掛牌、拍賣(mài)通知。最后，2002年中央1號(hào)文件明確規(guī)定，經(jīng)營(yíng)型用地可以采用招標(biāo)、掛牌、拍賣(mài)的市場(chǎng)化手段。此后，國(guó)有建設(shè)用地開(kāi)始走上市場(chǎng)化道路，政府成為土地利益最大化的收益者，獲得了巨額的土地出讓收入［1］。

浙江省積極建設(shè)土地有形市場(chǎng)，2000年底，全省有68個(gè)縣 (市)建立了土地有形市場(chǎng)。浙江省深化國(guó)土資源使用制度改革，從2000年開(kāi)始大力推廣國(guó)有土地使用的招拍掛制度，2000年全省通過(guò)招標(biāo)拍賣(mài)形式出讓土地1 881宗，面積680.27 hm2，收取地價(jià)款191.6億元。2007年，全省通過(guò)招拍掛形式出讓工業(yè)用地共計(jì)3 126宗，達(dá)到6 437.62 hm2，出讓金額1 506.37億元。全省基本杜絕了商業(yè)、娛樂(lè)、旅游、商品住宅等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目用地協(xié)議出讓行為，有效保護(hù)了國(guó)家土地資源。

通過(guò)對(duì)浙江省國(guó)土資源廳網(wǎng)站公示的從2007年5月21日到2010年5月20日3年的數(shù)據(jù)的匯總整理，全省土地出讓共9 858宗。其中招拍掛方式6 559宗，占66.5%;協(xié)議出讓568宗，占5.8%;劃撥2 731宗，占27.7%。采取劃撥方式的土地主要是國(guó)家機(jī)關(guān)用地、軍事用地、公益事業(yè)用地、城市基礎(chǔ)設(shè)施用地等類(lèi)型，以及國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)的能源、水利、交通等用地，還有法律法規(guī)規(guī)定的其他用地。招拍掛方式成為主要的土地交易方式。3年內(nèi)總共出讓土地26 681.32 hm2。其中招拍掛方式 13 522.46 hm2，占 50.7%;協(xié)議出讓722.54 hm2，占 2.7%;劃撥 12 436.32 hm2，占46.6%。招拍掛方式和劃撥方式各占50%左右。總成交金額34 572 803萬(wàn)元。招拍掛方式的成交價(jià)為9.23萬(wàn)元·hm-2，成交金額為28 070 212萬(wàn)元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于另外2種交易方式;協(xié)議出讓方式的成交均價(jià)為1.79萬(wàn)元·hm-2，成交金額為290 237.5萬(wàn)元;劃撥出讓方式的成交均價(jià)為2.22萬(wàn)元·hm-2，成交金額為6 212 353萬(wàn)元。招拍掛方式價(jià)格高昂，對(duì)有效利用土地資源起到重要作用，能很好保護(hù)土地資源，保證各地財(cái)政收入。

為了提高資源的利用效率，浙江省通過(guò)各種改革措施，規(guī)范和發(fā)展土地市場(chǎng)，促進(jìn)土地資源利用從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供資源保障。

2 農(nóng)地征收工作發(fā)展歷程與現(xiàn)狀

2.1 發(fā)展歷程

浙江省土地征收制度與國(guó)家的土地征收制度保持一致，可分為4個(gè)階段。

初創(chuàng)階段 (1949-1958年):逐步建立土地征收制度。

調(diào)整階段 (1958-1964年):農(nóng)村土地勞動(dòng)群眾集體所有制和城鎮(zhèn)土地國(guó)家所有制得以確立。

停滯階段 (1966-1976年):土地征收立法工作基本處于停頓。

發(fā)展階段 (1978年至今):隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型中，土地征收制度也隨之做了很多調(diào)整。1978-1982年，在法律程序、審核批準(zhǔn)、補(bǔ)償安置、監(jiān)督檢查及相關(guān)規(guī)定上都具有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征。1983-1997年，隨著20世紀(jì)80年代中期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)熱和1992年開(kāi)始的開(kāi)發(fā)區(qū)熱，農(nóng)地征收數(shù)量和規(guī)模大幅度提升，該階段制定的政策淡化了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，提高了農(nóng)地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，明確了分級(jí)限額審批制度。1998年至今，雖然嚴(yán)格地限制農(nóng)地征收權(quán)和規(guī)范農(nóng)地征收程序，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在一定程度上保障農(nóng)地征收工作順利進(jìn)行，但是該階段因農(nóng)地征收而產(chǎn)生的矛盾日漸突出，逐漸上升為社會(huì)不穩(wěn)定的重要構(gòu)成要素［2］。

2.2 現(xiàn)狀

在2010年5月對(duì)浙江省內(nèi)湖州、嘉興、溫州等3個(gè)市級(jí)國(guó)土資源局官方網(wǎng)站和24個(gè)縣級(jí)國(guó)土資源局官方網(wǎng)站上從2007年5月21日到2010年5月20日所有已公示的707宗農(nóng)地征收補(bǔ)償安置案例進(jìn)行了整理匯總。

農(nóng)地征收補(bǔ)償方式。浙江省各地采取一種或者幾種組合方式進(jìn)行農(nóng)地征收補(bǔ)償。其中貨幣補(bǔ)償模式最為普遍，在707宗農(nóng)地征收補(bǔ)償案例中，有97.5%也就是689宗采用了貨幣補(bǔ)償。社會(huì)保障安置也是比較通用的一種補(bǔ)償方式，總共有371宗，即52.5%采用了社會(huì)保障安置，還有31.5%也就是223宗案例的農(nóng)民實(shí)現(xiàn)農(nóng)轉(zhuǎn)非。只有11宗采用留地安置，占總數(shù)的1.6%。

農(nóng)地征收補(bǔ)償價(jià)格。在707宗農(nóng)地征收案例當(dāng)中，平均農(nóng)地征收補(bǔ)償價(jià)格為0.24萬(wàn)元·hm-2;0.07萬(wàn)元·hm-2以下的有89宗，占12.6%;0.14萬(wàn)～0.21萬(wàn)·hm-2的比重最大，共計(jì)218宗，占總數(shù)的30.8%;補(bǔ)償價(jià)格在0.7萬(wàn)元·hm-2以上的共計(jì)22例，占3.1%。

農(nóng)地征收面積。總體來(lái)看，土地征收面積并不大，平均每宗農(nóng)地征收面積為2.25 hm2。所占比例最高的為5 hm2以下，共計(jì)154宗，占21.8%;100 hm2以上52宗，占總數(shù)的7.4%。

農(nóng)地征收用途。工業(yè)用地和住宅用地是浙江省農(nóng)地征收的主要用途。用于工業(yè)用途的農(nóng)地征收項(xiàng)目占比最高，共計(jì)270宗，占38.2%。住房用地比重也較高，其中經(jīng)濟(jì)適用房103宗，占14.5%;其他普通商品房89宗，占12.6%。批發(fā)零售、公共設(shè)施、文體金融等用途也占一定比重，但均不超過(guò)6.0%。其他公共用地共75宗，占10.5%。其他公共用地種類(lèi)非常多，包括:港口碼頭用地、倉(cāng)儲(chǔ)用地、住宿餐飲用地、醫(yī)衛(wèi)慈善用地、公園與綠地、商服用地、風(fēng)景名勝設(shè)施用地、機(jī)關(guān)團(tuán)體用地、街巷用地、宗教用地、殯葬用地、農(nóng)村道路、監(jiān)教場(chǎng)所用地、新聞出版用地、軍事設(shè)施用地、鐵路用地、河流水面、沿海灘涂、水庫(kù)水面、采礦用地、設(shè)施農(nóng)用地、溝渠等;因?yàn)楸戎乇容^小，不分類(lèi)計(jì)算，只列總計(jì)數(shù)據(jù)。

3 農(nóng)地征收補(bǔ)償工作的制度創(chuàng)新

浙江省地處浙閩山地，是全國(guó)人均耕地最少的省份之一。隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城市化進(jìn)程加快，被征用土地面積越來(lái)越多，被征農(nóng)地農(nóng)民數(shù)量不斷增多，因農(nóng)地征收產(chǎn)生的問(wèn)題也日益突出，土地征收形勢(shì)更加嚴(yán)峻，為此，浙江省做了很多努力和嘗試。

3.1 提高農(nóng)地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，提升農(nóng)民生活水平

國(guó)家規(guī)定，征收集體所有土地，必須給農(nóng)民支付足額的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)和地上附著物費(fèi)等費(fèi)用。浙江省在制定農(nóng)地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面做了如下工作。

實(shí)行區(qū)片綜合價(jià)。為了確保農(nóng)民合法權(quán)益，縮小地塊之間差距，適度提高農(nóng)地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，浙江省從2003年開(kāi)始通過(guò)推行區(qū)片綜合價(jià)來(lái)統(tǒng)一農(nóng)地征收補(bǔ)償水平。目前浙江省內(nèi)80%以上地區(qū)都已執(zhí)行區(qū)片綜合價(jià)補(bǔ)償方式，該方法取得良好效果。

試行農(nóng)地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議協(xié)調(diào)裁決制度。2007年3月25日，浙江省政府確定試行農(nóng)地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議協(xié)調(diào)裁決制度，打破以往政府單方面決策，農(nóng)地征收費(fèi)給多少算多少的局面，疏通被征農(nóng)地農(nóng)民的訴求渠道，處理農(nóng)地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議。該項(xiàng)工作已于2008年在浙江省內(nèi)全面鋪開(kāi)，該方法對(duì)于增加農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)，提高議定補(bǔ)償水平的協(xié)商程度起到重要作用。

制定農(nóng)地征收補(bǔ)償最低標(biāo)準(zhǔn)。從2010年1月1日起，浙江省政府推行全省農(nóng)地征收補(bǔ)償最低標(biāo)準(zhǔn)，市縣政府也根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人均收入水平等情況，制定不低于全省標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)地征收補(bǔ)償最低標(biāo)準(zhǔn)。每2～3年調(diào)整最低農(nóng)地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，逐步提高農(nóng)地征收補(bǔ)償水平。浙江省農(nóng)地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)逐年提高。

3.2 推進(jìn)社會(huì)保障制度，消除農(nóng)民后顧之憂

為了維護(hù)被征農(nóng)地農(nóng)民合法權(quán)益和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，浙江省十分重視被征農(nóng)地農(nóng)民的基本生活保障，規(guī)定被征農(nóng)地農(nóng)民參加的基本生活保障標(biāo)準(zhǔn)不低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用竦淖畹蜆?biāo)準(zhǔn)。參加基本生活保障的農(nóng)民，女性滿55周歲、男性滿60周歲的次月起，可以按月領(lǐng)取基本生活保障金。參加基本生活保障的人員未到領(lǐng)取保障金年齡死亡的，其個(gè)人賬戶中的本息余額可以依法繼承。

截至2010年4月底，全省共297.39萬(wàn)被征農(nóng)地農(nóng)民納入了基本生活保障，60.09萬(wàn)被征農(nóng)地農(nóng)民參加了職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，140.86萬(wàn)被征農(nóng)田農(nóng)民領(lǐng)取了基本生活保障金或基本養(yǎng)老金。實(shí)踐證明，將被征農(nóng)地農(nóng)民納入社會(huì)保障系統(tǒng)，是解決他們長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)的有效途徑。

3.3 規(guī)范農(nóng)地征收過(guò)程管理，增加農(nóng)地征收工作透明度

浙江省對(duì)于農(nóng)地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)程序作出明確規(guī)定:農(nóng)地征收?qǐng)?bào)批前，市縣國(guó)土資源部門(mén)要嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定，認(rèn)真履行程序，采取聽(tīng)證、座談等方式充分聽(tīng)取農(nóng)民意見(jiàn)，落實(shí)農(nóng)地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。如果集體經(jīng)濟(jì)組織和被征農(nóng)地農(nóng)民對(duì)相關(guān)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議，可以申請(qǐng)協(xié)調(diào)、裁決。結(jié)合村務(wù)信息公開(kāi)，采取廣播、村務(wù)公開(kāi)等多形式、多途徑告知征收土地方案，切實(shí)落實(shí)農(nóng)地征收告知到村組，到農(nóng)戶。為防止拖欠農(nóng)地征收補(bǔ)償款，保證補(bǔ)償費(fèi)用及時(shí)足額到位，各級(jí)政府完善了農(nóng)地征收補(bǔ)償款預(yù)存制度。各級(jí)國(guó)土資源部門(mén)充分運(yùn)用報(bào)送信息，及時(shí)掌握、分析農(nóng)地征收實(shí)施情況，加強(qiáng)用地監(jiān)管，確保按批準(zhǔn)文件實(shí)施農(nóng)地征收。為更好處理農(nóng)地征收過(guò)程中各主體關(guān)系，要求對(duì)于農(nóng)地征收補(bǔ)償安置不落實(shí)的，不得強(qiáng)行使用被征土地。

3.4 采取多種安置方式，保證農(nóng)民長(zhǎng)期發(fā)展

為保障被征農(nóng)地農(nóng)民基本權(quán)益，妥善解決農(nóng)民生計(jì)，浙江省積極探索多種形式安置被征農(nóng)地農(nóng)民，變一次補(bǔ)償為終生補(bǔ)償。除了貨幣安置之外，目前各縣市因地制宜采取的農(nóng)地征收安置方式主要有:留地安置、給多套公寓安置、社區(qū)股份經(jīng)濟(jì)合作安置、企業(yè)等用地單位安置、對(duì)失地農(nóng)民勞動(dòng)技能培訓(xùn)等。各種方式在各地取得一定效益和成果，也為其他地方的學(xué)習(xí)和推廣積累了經(jīng)驗(yàn)。

3.5 加強(qiáng)職業(yè)技能培訓(xùn)，促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)工作

為了提升被征農(nóng)地農(nóng)民的就業(yè)率，浙江省規(guī)定對(duì)尚處在勞動(dòng)年齡段內(nèi)具有勞動(dòng)能力和有求職愿望的農(nóng)民，可到所在鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)辦理相關(guān)失業(yè)登記手續(xù)，并享受與城鎮(zhèn)集體企業(yè)下崗職工相同的待遇，享受失業(yè)人員再就業(yè)的同等優(yōu)惠和援助政策。

浙江省鼓勵(lì)被征農(nóng)地農(nóng)民參加各類(lèi)職業(yè)技能培訓(xùn)，規(guī)定由縣以上政府及有關(guān)部門(mén)對(duì)被征農(nóng)地農(nóng)民就業(yè)指導(dǎo)和培訓(xùn)。各地參加基本生活保障，經(jīng)就業(yè)培訓(xùn)后仍未能就業(yè)，確有生活困難的農(nóng)民，可以向所在地政府申請(qǐng)一定生活補(bǔ)助費(fèi)，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由市縣政府制定。

雖然浙江省在農(nóng)地征收補(bǔ)償領(lǐng)域做了大量努力和嘗試，但是這些改革并沒(méi)有打破傳統(tǒng)的土地征收基本框架。城鄉(xiāng)一體的土地市場(chǎng)體系沒(méi)有建立起來(lái)，土地征收范圍仍然沒(méi)有受到嚴(yán)格限制，農(nóng)地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也沒(méi)有一步到位，可以說(shuō)，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的土地征收補(bǔ)償機(jī)制還遠(yuǎn)未達(dá)到，農(nóng)地征收補(bǔ)償工作改革依然任重道遠(yuǎn)。

4 主要問(wèn)題

浙江省建設(shè)用地需求很大，人地矛盾尖銳。土地涉訴案件、行政復(fù)議案件不斷增加。浙江省國(guó)土資源廳2000-2002年平均每年受理10件行政復(fù)議案件，沒(méi)有行政訴訟案件;2003-2007年，受理的行政復(fù)議、行政訴訟高達(dá)360余件。2007年，省政府法制辦共受理行政復(fù)議案件202件，涉及土地糾紛的占67.33%，形勢(shì)嚴(yán)峻。

4.1 農(nóng)地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低分配不公

我國(guó)實(shí)行適當(dāng)補(bǔ)償或者原始補(bǔ)償原則，沒(méi)有考慮難以量化的非經(jīng)濟(jì)上的損失，只按照征收用途給予補(bǔ)償，不能體現(xiàn)土地價(jià)值，也不能反映土地增值，不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律。被征農(nóng)地農(nóng)民要求提高農(nóng)地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，要求農(nóng)地征收后的生活水平不能低于農(nóng)地征收之前水平。農(nóng)民基本被排除在農(nóng)地的非農(nóng)用增值收益之外，無(wú)法享受土地增值利益，對(duì)農(nóng)地征收補(bǔ)償分配也有很大意見(jiàn)，政府將征收的土地出讓給開(kāi)發(fā)商，增值達(dá)數(shù)倍、數(shù)十倍甚至數(shù)百倍，這就會(huì)進(jìn)一步傷害被征農(nóng)地農(nóng)民的感情。

4.2 補(bǔ)償資金截留挪用現(xiàn)象嚴(yán)重

農(nóng)地征收補(bǔ)償款應(yīng)在農(nóng)地征收補(bǔ)償和安置方案批準(zhǔn)之后3個(gè)月內(nèi)全額支付。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理機(jī)構(gòu)會(huì)計(jì)核算不健全，白條支出、帳實(shí)不符、錯(cuò)記漏記甚至不記賬等現(xiàn)象不少，資金管理十分混亂，擠占挪用農(nóng)地征收補(bǔ)償款屢見(jiàn)不鮮。土地補(bǔ)償資金應(yīng)用于對(duì)被征農(nóng)地農(nóng)民的補(bǔ)償，專(zhuān)款專(zhuān)用;但有些基層組織卻擴(kuò)大了支出范圍，用來(lái)修建辦公房、支付業(yè)務(wù)招待費(fèi)、補(bǔ)發(fā)干部工資，甚至借給其他單位和個(gè)人。由于撥付環(huán)節(jié)過(guò)多，被征農(nóng)地農(nóng)民不能及時(shí)得到足額的補(bǔ)償費(fèi)用，層層截留、挪用等嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益。

4.3 土地征收補(bǔ)償程序不規(guī)范

農(nóng)地征收補(bǔ)償安置方案等重大事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由用地單位和農(nóng)村基層組織直接負(fù)責(zé)實(shí)施。農(nóng)村集體組織擅自將土地出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。用地單位未批先建，在未取得政府頒發(fā)用地批文之前，直接與農(nóng)村基層組織確定征用土地的范圍、用途、農(nóng)地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和人口安置辦法等事項(xiàng)。少數(shù)村級(jí)組織暗箱操作，不公開(kāi)農(nóng)地征收補(bǔ)償費(fèi)用收支賬目和補(bǔ)償分配方案，常常引發(fā)農(nóng)民的不滿和上訪。土地征收和違法用地引發(fā)的土地信訪問(wèn)題十分突出，形勢(shì)不容樂(lè)觀。全國(guó)土地市場(chǎng)治理整頓以來(lái)，特別是2005-2007年，浙江全省土地信訪量不斷上升，浙江省國(guó)土資源廳受理的土地信訪量也在增加。2007年全省國(guó)土系統(tǒng)土地信訪量為39 747件，其中，省國(guó)土資源廳受理8 792件，分別比上年上升18.5%和50.2%。

4.4 失地農(nóng)民得不到妥善安置

雖然浙江省積極進(jìn)行制度創(chuàng)新，采取多種農(nóng)地征收補(bǔ)償方式及組合來(lái)降低農(nóng)地征收補(bǔ)償風(fēng)險(xiǎn)，提高農(nóng)民抵抗風(fēng)險(xiǎn)的能力，但是農(nóng)民對(duì)將來(lái)的生產(chǎn)生活依然充滿擔(dān)憂。目前仍有40%左右的被征農(nóng)地農(nóng)民游離于社會(huì)保障制度范圍之外。多數(shù)被征農(nóng)地農(nóng)民實(shí)行的是以養(yǎng)老為主的最基本的生活保障，項(xiàng)目比較單一，沒(méi)有涉及醫(yī)療、就業(yè)等其他方面的保障。由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，有的被征農(nóng)地農(nóng)民的全部補(bǔ)償費(fèi)用不足以支付養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用，對(duì)于那些集體經(jīng)濟(jì)薄弱的村莊，集體也無(wú)力負(fù)擔(dān)，繳納難度自然很大，農(nóng)地征收補(bǔ)償保險(xiǎn)實(shí)施的難度也就更加大。被征農(nóng)地農(nóng)民迫切希望獲得養(yǎng)老和大病保險(xiǎn)。

［1］ 劉守英.建議根本改革征地制度 ［J］.中國(guó)改革，2008(10):13.

［2］ 徐珍源，孔祥智，蔡赟，改革開(kāi)放30年來(lái)征地制度變遷、評(píng)價(jià)及展望 ［J］.山東農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2009(3):1-5.