淺述行政執(zhí)法責(zé)任與追究

儲金保，錢發(fā)歆

（揚(yáng)州市江都區(qū)動物衛(wèi)生監(jiān)督所，江蘇揚(yáng)州 225200）

當(dāng)前，我國動物衛(wèi)生行政執(zhí)法不同程度地存在著主體、行為、程序上違法等情況，特別是行政不作為、行政亂作為、行政侵害經(jīng)常引起社會及行政相對人的不滿，導(dǎo)致行政復(fù)議撤銷行政行為、行政訴訟敗訴，有損動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的執(zhí)法威信，執(zhí)法工作的支持力難以鞏固，行政執(zhí)法責(zé)任追究率不斷上升。

行政執(zhí)法是各級政府依法行政的重要組成部分，是動物衛(wèi)生監(jiān)督管理工作的重要載體和有效手段。當(dāng)前，依法行政涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等各個領(lǐng)域，在行政執(zhí)法某些環(huán)節(jié)、某些行為存在不同程度的違法現(xiàn)象，不僅嚴(yán)重影響了行政執(zhí)法部門的良好形象，而且程度不等地侵害行政相對人的合法權(quán)益，致使行政執(zhí)法的公信力下降。本文結(jié)合動物衛(wèi)生監(jiān)督管理實際，就行政執(zhí)法責(zé)任與追究作如下淺述，以求共鳴。

1 行政執(zhí)法責(zé)任

1.1 主體責(zé)任

行政執(zhí)法責(zé)任由法定的行政執(zhí)法行為主體承擔(dān)。根據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定，執(zhí)法行為主體主要包括行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織（包括授權(quán)的行政機(jī)構(gòu)）、行政委托的組織等。由于行政機(jī)關(guān)是依法獨(dú)立的以自己的名義行使行政執(zhí)法權(quán)，因此，行政機(jī)關(guān)獨(dú)立地對執(zhí)法行為承擔(dān)法律責(zé)任；被授權(quán)組織在行政法律、法規(guī)授權(quán)行政職能時，具有與行政機(jī)關(guān)基本相同的法律地位；被授權(quán)組織以自己的名義行使法律、法規(guī)所授職能，由其本身就行使所授職能的行為對外承擔(dān)法律責(zé)任；行政委托組織由于其職權(quán)來源于委托行政機(jī)關(guān)，只能在委托權(quán)限范圍內(nèi)以委托機(jī)關(guān)的名義行使職權(quán)，因此，其行政執(zhí)法的責(zé)任由委托機(jī)關(guān)承擔(dān)。從行政法律角度上講，動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)是法律授權(quán)組織，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)具體行政行為引起的一切法律責(zé)任。

主體責(zé)任關(guān)系是行使行政權(quán)力的組織和行政相對人之間的法律關(guān)系。因而動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)行政執(zhí)法責(zé)任是其對外承擔(dān)法律責(zé)任。行政執(zhí)法權(quán)實際上是由其工作人員行使，但執(zhí)法人員不直接對外承擔(dān)行政執(zhí)法責(zé)任，執(zhí)法人員的責(zé)任主要表現(xiàn)為一種行政內(nèi)部責(zé)任。例如，動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員違法執(zhí)法造成行政相對人的財產(chǎn)損失，則由動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)來承擔(dān)。在目前的動物衛(wèi)生行政執(zhí)法實踐中，把主體責(zé)任轉(zhuǎn)移到受委托執(zhí)法部門、把責(zé)任轉(zhuǎn)移給執(zhí)法人、訴訟案件執(zhí)法主體法定代表人不出庭等現(xiàn)象時有發(fā)生，這極不正常。

1.2 違法行為責(zé)任

行為違法必須承擔(dān)法律責(zé)任，這是法律責(zé)任制度的普遍要求。從行政執(zhí)法違法的“法”字概念上理解，對一切規(guī)范行政執(zhí)法行為的實體性法律和程序性法律的違反都構(gòu)成違法。動物衛(wèi)生行政執(zhí)法的“法”涉及范圍相當(dāng)廣泛，既包括《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》等一些基本法和《動物防疫法》《畜牧法》等專業(yè)法律、法規(guī)、規(guī)章，還包括農(nóng)業(yè)部、省、市的其他行政規(guī)范性文件。以上的行政法規(guī)范對行政執(zhí)法活動所設(shè)定的實體性和程序性義務(wù)，動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)都不得違反，否則就構(gòu)成違法。從違法行政的具體表現(xiàn)來講，具有多樣性，包括行政越權(quán)違法（沒有法定職權(quán)、超越法定權(quán)限等）；行政執(zhí)法沒有法定依據(jù)或者適用法律依據(jù)錯誤；行政執(zhí)法明顯違反法律目的、法律基本原則；行政執(zhí)法濫用職權(quán)、濫用自由裁量權(quán)及執(zhí)法程序錯誤都是法律所禁止的違法行為。

1.3 侵權(quán)責(zé)任

行政執(zhí)法是具體行政行為，且行政執(zhí)法行為對行政相對人的合法權(quán)益有直接的現(xiàn)實的影響，當(dāng)事人則會提請對該行為合法性的審查或?qū)?zhí)法責(zé)任的追究。從目前動物衛(wèi)生執(zhí)法實踐看，監(jiān)督機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法違法，并損害相對人權(quán)益時，應(yīng)主動對違法行為進(jìn)行糾正，這屬于違法行政責(zé)任的范疇。因此，行政行為的變更、撤銷并不以已經(jīng)給法律所保護(hù)的利益造成現(xiàn)實的危害為前提。但是，對于行政相對人而言，損害的結(jié)果往往是執(zhí)法侵權(quán)的后果。行政相對人往往把自己合法權(quán)益的損害（直接的或潛在的）作為提請對行政行為審查或要求賠償?shù)那疤釛l件。所以，損害結(jié)果在行政執(zhí)法責(zé)任里具有很重要的意義。在損害賠償?shù)姆韶?zé)任上，損害結(jié)果必須是現(xiàn)實存在的，且必須和違法行為具有因果關(guān)系。從損害賠償?shù)男再|(zhì)和范圍上講，行政執(zhí)法的賠償在我國目前只限于直接損失。當(dāng)然，隨著我國《行政處罰法》和《賠償法》的完善，行政執(zhí)法侵害導(dǎo)致的間接損失和精神損害賠償將會逐步納入賠償范圍。

1.4 個人責(zé)任

對行政執(zhí)法人員來講，導(dǎo)致主體違法、侵害相對人合法權(quán)益是由個人行為造成的，責(zé)任是不可免除的。例如《江蘇省行政執(zhí)法責(zé)任追究辦法》第五條規(guī)定：“……行政執(zhí)法人員在實施行政處罰、行政許可、行政征收征用、行政給付、行政強(qiáng)制、行政裁決、行政確認(rèn)、行政檢查等行政執(zhí)法活動中，有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)追究行政執(zhí)法責(zé)任：（一）無法定依據(jù)、法定職權(quán)的；（二）超越、濫用法定職權(quán)的；（三）違反法定程序的；（四）主要事實認(rèn)定不清、證據(jù)不足的；（五）適用依據(jù)錯誤的；（六）行政執(zhí)法行為明顯不當(dāng)?shù)模唬ㄆ撸┎宦男蟹ǘ氊?zé)的；（八）其他違法或者不當(dāng)行使行政執(zhí)法職權(quán)的?！币簿褪钦f，執(zhí)法人員承擔(dān)責(zé)任必須有主觀過錯。第九條規(guī)定：“承辦人直接作出違法、不當(dāng)行政執(zhí)法行為或者不履行法定職責(zé)的，由承辦人承擔(dān)全部行政執(zhí)法責(zé)任”。第七條、第十八條、第十九條又分別規(guī)定了行政執(zhí)法人員不承擔(dān)法律責(zé)任以及減輕、從重處理的情形。因此，追究責(zé)任往往應(yīng)考慮主觀意志能力。根據(jù)《國家賠償法》的規(guī)定，國家在依法對有關(guān)工作人員違法行使職權(quán)給行政相對人造成的損害予以賠償后，可以對有故意或重大過失的工作人員進(jìn)行追償，責(zé)令其承擔(dān)部分或全部損失責(zé)任。當(dāng)然，在對其進(jìn)行行政處分時，必須考慮主觀上的“故意或重大過失”。

2 違法執(zhí)法表現(xiàn)

執(zhí)法行為的違法性是執(zhí)法行政法律責(zé)任的基本前提，目前，違法執(zhí)法的主要表現(xiàn)形式有以下四種。

2.1 行政不作為

行政不作為違法，除不可避免、不可預(yù)見并不可抗拒的自然災(zāi)害和意外事件即不可抗力外，其他都要承擔(dān)行政不作為責(zé)任?，F(xiàn)階段的主要表現(xiàn)：一是不為，即動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)及其工作人員在程序上有所不為，例如對行政相對人提出頒發(fā)《動物防疫條件合格證》的申請不理睬，也包括沒有完成一系列審核程序行為，尤其是具有實質(zhì)性的現(xiàn)場勘查行為，或雖已受理、審查，但拖延不做出決定等都是程序上的不為。只有動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)及其工作人員具有程序上不為的事實，才能認(rèn)定為行政不作為。如果在程序上已經(jīng)積極做出了或完成了一系列的動作，如對相對人的申請，已經(jīng)依法給予答復(fù)，或作出了相應(yīng)的決定，無論其內(nèi)容是肯定或否定的都是一種行政作為。二是過時限履行義務(wù)。法定期限是指法律、法規(guī)、規(guī)章和行政規(guī)范規(guī)定的期限。如《動物防疫條件審查辦法》第二十八條規(guī)定：“興辦動物飼養(yǎng)場、養(yǎng)殖小區(qū)和動物屠宰加工場所的，縣級地方人民政府獸醫(yī)主管部門應(yīng)當(dāng)自收到申請之日起20個工作日內(nèi)完成材料和現(xiàn)場審查，審查合格的，頒發(fā)《動物防疫條件合格證》；審查不合格的，應(yīng)當(dāng)書面通知申請人，并說明理由?！毙姓C(jī)關(guān)不在法定期限內(nèi)或承諾期限內(nèi)履行職責(zé)，也應(yīng)視為行政不作為。

2.2 行政越權(quán)違法

行政執(zhí)法的一個重要方面就表現(xiàn)在行政主體不得超越法律規(guī)定的職權(quán)范圍行使職權(quán)，即職權(quán)法定。可以說沒有合法依據(jù)的行政執(zhí)法就是違法?！盁o法律即無行政”，不僅行政權(quán)必須由法律授予，而且行政權(quán)的行使不得超越法律設(shè)定的界限，行政執(zhí)法主體只有在法定的權(quán)限范圍內(nèi)行使職權(quán)才是合法的。越權(quán)無效是依法行政和法治建設(shè)公認(rèn)的行政法基本原則。超越法定權(quán)限行使權(quán)力不僅會導(dǎo)致行政行為的無效被撤銷的后果，而且執(zhí)法者也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。如果違法行使權(quán)力不承擔(dān)法律責(zé)任，那么法律對行政權(quán)的控制將不能落到實處，法治（制）社會也就難以實現(xiàn)。

2.3 程序違法

行政執(zhí)法的程序性，說明應(yīng)以什么樣的方式執(zhí)法，是怎么執(zhí)法的問題。程序不是次要的事情，行政程序?qū)τ谛姓?zhí)法的重要性，就如同訴訟程序?qū)τ谠V訟活動的重要性一樣。程序法不僅具有服務(wù)于實體性的特性，它本身具有獨(dú)立的價值與意義?？梢哉f，程序原則也是行政法的基本原則。一些執(zhí)法者認(rèn)為只要在實體上正確就行，程序僅僅是手段而已，甚至認(rèn)為程序是束縛手腳的東西，這是完全違法的思維。行政程序法的根本制度主要是表明身份制度、告知與說明理由制度、調(diào)查制度、聽證制度、回避制度、時效制度、審裁分離制度、不單方接觸制度、合議制度以及記錄和決定制度等。這些程序性規(guī)定都是行政執(zhí)法必須遵循的，否則，執(zhí)法程序違法，行政主體違法，往往會使行政主體走上被告席。

2.4 自由裁量違法

自由裁量權(quán)是法律賦予的，如何合理運(yùn)用以及如何控制裁量權(quán)的濫用是依法執(zhí)法的重要課題，在行政處罰領(lǐng)域，自由裁量權(quán)是無處不在的。在執(zhí)法實踐中，有的動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)為追求不法利益、部門利益，濫用處罰權(quán)，以罰代教育等現(xiàn)象比較突出，有的把罰沒收入作為一種政績、謀利。國家《行政訴訟法》規(guī)定，法院一般只審查行政行為的合法性，而不審查行政行為的合理性。只是在行政處罰領(lǐng)域，對處罰顯失公正的，法院可依法變更。如果將合理性問題作為合法性問題同時審查，制止濫用裁量情形，就完全可以避免行政復(fù)議撤銷或行政訴訟敗訴。

另外，行政處罰的重要證據(jù)不足、適用法律法規(guī)或規(guī)章錯誤等情形也都是違法執(zhí)法的表現(xiàn)形式。

3 違法責(zé)任追究

我國相關(guān)法律規(guī)定，違法執(zhí)法分為行政主體的責(zé)任和有關(guān)工作人員的責(zé)任，其中行政主體承擔(dān)行政相對人的責(zé)任追究，為外部行政法律責(zé)任，在此基礎(chǔ)上，行政相對人所在主體可以有條件地對有關(guān)執(zhí)法工作人員追究法律責(zé)任，即內(nèi)部追究。

3.1 行政主體責(zé)任追究方式

行政主體承擔(dān)行政執(zhí)法責(zé)任的具體方式有：（1）責(zé)令作出檢查、通報批評；（2）賠禮道歉、承認(rèn)錯誤；（3）恢復(fù)名譽(yù)、消除影響；（4）返還權(quán)益；（5）恢復(fù)原狀；（6）停止違法行為；（7）責(zé)令履行職責(zé)；（8）撤銷違法的行政行為，對于行政主體的違法行政行為，有權(quán)機(jī)關(guān)予以撤銷，行政主體并承擔(dān)違法行為被撤銷的法律后果；（9）糾正不當(dāng)?shù)男姓袨?，如行政機(jī)關(guān)對濫用自由裁量權(quán)的不當(dāng)行政行為必須負(fù)法律責(zé)任，這是對行政主體自由裁量權(quán)進(jìn)行控制的法律責(zé)任方式；（10）賠償損失；（11）其他責(zé)任追究方式，還包括責(zé)令改正、責(zé)令退還、追繳等。動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的每一項行政執(zhí)法職權(quán)，既是法定權(quán)力，也是必須履行的法定義務(wù)，有權(quán)必責(zé)，任何違反法定義務(wù)的不作為和亂作為的行為，都必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。如《動物防疫法》第七十條規(guī)定：“動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)及其工作人員違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，由本級人民政府或者獸醫(yī)主管部門責(zé)令改正，通報批評；對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分……”。

3.2 執(zhí)法人員的執(zhí)法責(zé)任追究

3.2.1 責(zé)任追究類型 從執(zhí)法責(zé)任承擔(dān)主體類型上劃分，主要分領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和一般執(zhí)法人員責(zé)任。即行政執(zhí)法主體的主要負(fù)責(zé)人，對本單位的行政執(zhí)法承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，行政執(zhí)法主體內(nèi)設(shè)工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人及分管該機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人是行政執(zhí)法主管責(zé)任人，對所管理的工作機(jī)構(gòu)的行政執(zhí)法行為承擔(dān)主管責(zé)任；直接實施行政執(zhí)法為的行政執(zhí)法人員是行政執(zhí)法責(zé)任人，對本人的行政執(zhí)法行為承擔(dān)直接責(zé)任。《行政處罰法》之所以規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，一是為了加強(qiáng)對執(zhí)法隊伍的管理，二是因為很多違法處罰行為具有普遍性和部門利益背景。不追究主要領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，不能從制度上解決問題，只能是治標(biāo)不治本。那么，違反法定程序，要不要追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，應(yīng)視具體情況而定。如果違法執(zhí)法具有普遍性和持續(xù)性，追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任是毋庸置疑的，直接責(zé)任人員就更應(yīng)該了。

3.2.2 責(zé)任追究形式 （1）經(jīng)濟(jì)責(zé)任，國家在依法對違法執(zhí)法行為造成行政相對人財產(chǎn)損失予以賠償后，可以對有關(guān)執(zhí)法人員進(jìn)行經(jīng)濟(jì)上的追償。國家《賠償法》第十四條規(guī)定：“賠償義務(wù)機(jī)關(guān)賠償損失后，應(yīng)當(dāng)責(zé)令有故意或者重大過失的工作人員或者受委托的組織或者個人承擔(dān)部分或者全部賠償費(fèi)用?！保?）行政處分，這是一種較為普遍的責(zé)任形式，各類行政法規(guī)都有規(guī)定。行政處分從必須性質(zhì)上講，屬于一種內(nèi)部行政法律責(zé)任。有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和一般執(zhí)法人員因執(zhí)法原因受到行政處分，不能申請行政復(fù)議，也不能提起訴訟，只能向紀(jì)檢監(jiān)察等部門申訴。

3.3 有條件追究執(zhí)法人員責(zé)任

行政執(zhí)法人員承擔(dān)違法執(zhí)法責(zé)任一般需具備主觀故意或過錯要件。這一點(diǎn)與行政主體不同，行政主體只要有違法行為，就必須承擔(dān)法律責(zé)任。我國《國家賠償法》規(guī)定有關(guān)執(zhí)法人員承擔(dān)追償責(zé)任的主觀要件是“故意”和“重大過失”；《行政處罰法》第六十二條的措辭是“玩忽職守”；我國《行政許可法》第七十五條還用了“情節(jié)嚴(yán)重”的條件，當(dāng)然情節(jié)與主觀狀況是有重要關(guān)系的。強(qiáng)調(diào)主觀上的故意或過錯，這樣規(guī)定是合適的，人非圣賢，不能苛求執(zhí)法者完全不犯錯誤，但必須要求其嚴(yán)格履行法定職責(zé)和合法正當(dāng)?shù)剡\(yùn)用行政權(quán)力，確保依法執(zhí)法措施的深化和依法治國方略的全面落實。