經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)改革的評(píng)價(jià)：基于公共財(cái)政視角

梁海燕

（浙江長(zhǎng)征職業(yè)技術(shù)學(xué)院，浙江 杭州 310018）

一、引言

從規(guī)范分析的角度出發(fā)，公共財(cái)政框架下的國(guó)有資產(chǎn)不應(yīng)涉足或很少涉足競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，這是由于國(guó)有企業(yè)由于其科層結(jié)構(gòu)過(guò)于復(fù)雜和終極委托者難以退出競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致治理效率相對(duì)較差，另一方面的原因便是政府無(wú)法徹底解決裁判員和運(yùn)動(dòng)員雙重角色沖突的矛盾。所以從長(zhǎng)期來(lái)看，我國(guó)的國(guó)有企業(yè)逐步退出競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域是最有效率的選擇。但是，在實(shí)證的角度出發(fā)，由于我國(guó)在競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域已經(jīng)存在大量的國(guó)有資產(chǎn)，考慮到改革的成本和收益，為保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速穩(wěn)定的發(fā)展，國(guó)有資產(chǎn)管理工作在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域仍有必要較長(zhǎng)時(shí)間的存在、有進(jìn)有退。甚至于在短期來(lái)看，一些競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有資產(chǎn)以保值增值為目標(biāo)也有其合理性，但是應(yīng)該注意，國(guó)有資產(chǎn)的保值增值的目標(biāo)不應(yīng)該凌駕于整體經(jīng)濟(jì)的效率和公平之上，及國(guó)有資產(chǎn)的保值增值不應(yīng)該損壞正常的市場(chǎng)秩序。在現(xiàn)實(shí)中，競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有資產(chǎn)主要表現(xiàn)為國(guó)有企業(yè)。

實(shí)際上，我們國(guó)家對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有資產(chǎn)的政策目的與上文實(shí)證角度出發(fā)進(jìn)行的分析是一致的。我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)的改革主要集中于兩條主線，一條線便是國(guó)有企業(yè)的進(jìn)退問(wèn)題，另一條便是國(guó)有企業(yè)的治理問(wèn)題，具體而言便是國(guó)有資產(chǎn)的保值增值過(guò)程。1999年黨的十五屆五中全會(huì)作出《關(guān)于國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，從戰(zhàn)略上提出調(diào)整國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局的重要方針，即國(guó)有企業(yè)“有進(jìn)有退，有所為有所不為”?！皣?guó)有經(jīng)濟(jì)需要控制的行業(yè)和領(lǐng)域主要包括：涉及國(guó)家安全的行業(yè)，自然壟斷的行業(yè)，提供重要公共產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè)，以及支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的重要骨干企業(yè)?！?006年底，國(guó)資委《關(guān)于推進(jìn)國(guó)有資本調(diào)整和國(guó)有企業(yè)重組的指導(dǎo)意見(jiàn)》，把2010年明確為國(guó)企重組大限。根據(jù)國(guó)資委的構(gòu)想，國(guó)有經(jīng)濟(jì)應(yīng)對(duì)關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域保持絕對(duì)控制力，包括軍工、電網(wǎng)電力、石油石化、電信、煤炭、民航、航運(yùn)等七大行業(yè)。十七大報(bào)告對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局的調(diào)整進(jìn)一步指出：“優(yōu)化國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力。深化壟斷行業(yè)改革，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，加強(qiáng)政府監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督?！备鶕?jù)國(guó)家的文件，可以將國(guó)家對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的政策目的概述如下：一是國(guó)有經(jīng)濟(jì)需要對(duì)一些行業(yè)進(jìn)行控制，并保持絕對(duì)控制力。二是國(guó)家對(duì)于需要控制的行業(yè)之外的行業(yè)應(yīng)該逐步退出。三是對(duì)于需要絕對(duì)控制的壟斷行業(yè)國(guó)家需要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，并加強(qiáng)監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)效益的提高。四是國(guó)家應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)提供公共品或準(zhǔn)公共品類國(guó)有資產(chǎn)的投資。雖然這離國(guó)有資產(chǎn)全面退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的最終目的還比較遠(yuǎn)，但是相對(duì)于以前經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的大范圍的布局還是有著很大的進(jìn)步的，也更加符合公共財(cái)政的要求。

雖然國(guó)家提出了這些政策目標(biāo)，但是現(xiàn)實(shí)中的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的改革是否按照這一目標(biāo)前進(jìn)，或者說(shuō)現(xiàn)行的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的改革是否實(shí)現(xiàn)了這一目標(biāo)，特別是近期被廣泛關(guān)注的所謂的“國(guó)進(jìn)民退”現(xiàn)象，似乎說(shuō)明國(guó)有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的改革已經(jīng)背離了一開(kāi)始的國(guó)家政策。對(duì)于這一問(wèn)題我們應(yīng)該從一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)間維度上去了解，不能因?yàn)槎唐趦?nèi)國(guó)有企業(yè)盈利的增加和民營(yíng)企業(yè)的虧損便斷定“國(guó)進(jìn)民退”。改革的進(jìn)展向來(lái)是各種利益主體博弈的而結(jié)果，中間出現(xiàn)反復(fù)的現(xiàn)象也不可避免，為了判斷我國(guó)的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)改革是否有成效，是否朝著公共財(cái)政的要求的方向前進(jìn)，我們需要從現(xiàn)實(shí)的角度進(jìn)行考察。

二、分析框架及指標(biāo)選取說(shuō)明

根據(jù)筆者掌握的材料，中央從1999年開(kāi)始提出國(guó)有資產(chǎn)應(yīng)該有進(jìn)有退，并將2010年作為國(guó)有企業(yè)重組的大限。我們可以將這一時(shí)期理解為國(guó)有資產(chǎn)改革的一個(gè)重要時(shí)期，并且該時(shí)期改革的重點(diǎn)放在了國(guó)有資產(chǎn)的保值增值上。為了驗(yàn)證在第一部分提出的國(guó)有資產(chǎn)改革目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)，本文將從不同的維度進(jìn)行分析。一、國(guó)民經(jīng)濟(jì)中國(guó)有企業(yè)所占的比重是否逐漸降低；二、國(guó)有資產(chǎn)是否退出了或者正在退出不需要重點(diǎn)控制競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)；三、國(guó)有資產(chǎn)是否對(duì)提供公共品和準(zhǔn)公共品或者外部性較強(qiáng)的商品的行業(yè)進(jìn)行了更多的投入；四、需要重點(diǎn)控制的行業(yè)國(guó)家的控制力是否引入了競(jìng)爭(zhēng)，國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效益是否提高。本文將主要通過(guò)比較總產(chǎn)值及總規(guī)模的大小及各自的比例的變化來(lái)說(shuō)明問(wèn)題?？紤]到我國(guó)1999年開(kāi)始提出國(guó)有資產(chǎn)有進(jìn)有退，并將2010年作為國(guó)有企業(yè)重組的大限，因此數(shù)據(jù)選取的時(shí)間跨度為1999年至2010年。限于數(shù)據(jù)的可獲得性，在實(shí)際衡量時(shí)將根據(jù)數(shù)據(jù)具體的數(shù)據(jù)來(lái)說(shuō)明問(wèn)題。

三、實(shí)證分析

（一）國(guó)有企業(yè)所占的比重的變化

國(guó)有企業(yè)占了國(guó)有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的絕大多數(shù)份額，通過(guò)觀察國(guó)有企業(yè)在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中所占份額的變化能夠衡量出我國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)改革是否逐步，如果國(guó)有企業(yè)所占的份額逐漸地增加，在一定程度上說(shuō)明國(guó)有企業(yè)改革沒(méi)有朝著逐步退出的方向努力。由于不易獲得第一產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)國(guó)有企業(yè)所占的份額，加之我國(guó)經(jīng)濟(jì)體系中工業(yè)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)第一產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，所以在這里以工業(yè)總產(chǎn)值的變化及所占份額來(lái)說(shuō)明問(wèn)題。

圖一 總產(chǎn)值比較

圖二 國(guó)有資產(chǎn)比重

從圖一和圖二可以看出，一方面國(guó)有及控股工業(yè)企業(yè)的總產(chǎn)值從1999年至2010年是逐年增加的，可以從總體上大概判斷出我國(guó)國(guó)有工業(yè)企業(yè)的改革還是卓有成效的，使得國(guó)有工業(yè)企業(yè)的產(chǎn)值逐年增加。另一方面，國(guó)有及控股工業(yè)總產(chǎn)值所占工業(yè)總產(chǎn)值的比重又是逐年的降低的，從1999年48.9%降到2010年的26.6%，這說(shuō)明國(guó)有及控股工業(yè)企業(yè)的發(fā)展整體上來(lái)說(shuō)并沒(méi)有侵蝕其他所有制工業(yè)企業(yè)的發(fā)展的空間，反而是為其他所有制的工業(yè)企業(yè)的發(fā)展騰出了越來(lái)越多的空間來(lái)發(fā)展的。從這個(gè)角度出發(fā)，從1999年至2010年，我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革始終是“國(guó)退民進(jìn)”的，不存在所謂的“國(guó)進(jìn)民退”現(xiàn)象。當(dāng)然并不排除我國(guó)非工業(yè)企業(yè)的產(chǎn)值中國(guó)有資本所占的比重逐年上升導(dǎo)致“國(guó)進(jìn)民退”，在學(xué)者提“國(guó)進(jìn)民退”時(shí)往往是以國(guó)家壟斷的行業(yè)為例子，如石油、煤炭等等，這些行業(yè)絕大多數(shù)都是工業(yè)企業(yè)，而除了金融和通信之外的服務(wù)業(yè)則大多數(shù)為其他所有制的企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，更不存在所謂的“國(guó)進(jìn)民退”。而第一產(chǎn)業(yè)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)率在2010年只有3.9%，可以忽略其所有制結(jié)構(gòu)的影響。另一個(gè)不能排除的因素是盡管國(guó)有工業(yè)企業(yè)的產(chǎn)值所占的比例逐年上升，但是其資產(chǎn)規(guī)模占社會(huì)總資產(chǎn)規(guī)模的比重可能是逐年上升的，由于國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效益極差而導(dǎo)致其占有較多的資源的同時(shí)卻生產(chǎn)出了較少的產(chǎn)品。這一疑問(wèn)是有一定理由的，因?yàn)閲?guó)有企業(yè)與私營(yíng)企業(yè)相比存在著效率損失的可能性較大，但是我們將在下文驗(yàn)證，隨著改革的深入，國(guó)有企業(yè)的效益也是逐漸的提高的。所以說(shuō)從工業(yè)產(chǎn)出的角度來(lái)看，我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)是隨著改革的深入逐步退出的，這一點(diǎn)來(lái)說(shuō)，是達(dá)到了國(guó)有資產(chǎn)改革的目標(biāo)或者說(shuō)是逐漸地接近國(guó)有資產(chǎn)改革的目標(biāo)的。

（二）國(guó)有資產(chǎn)是否退出了一般競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)

根據(jù)國(guó)有資產(chǎn)改革的思路，國(guó)有資產(chǎn)應(yīng)該逐步的退出一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，但是一般競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的范圍是什么至今還莫衷一是，并且即使是競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域國(guó)有資產(chǎn)是否要全部的退出也是存在爭(zhēng)議的。另一方面，根據(jù)國(guó)資委的構(gòu)想，國(guó)有經(jīng)濟(jì)應(yīng)對(duì)關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域保持絕對(duì)控制力，包括軍工、電網(wǎng)電力、石油石化、電信、煤炭、民航、航運(yùn)等七大行業(yè)，也就是說(shuō)這些領(lǐng)域國(guó)有資本應(yīng)該在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)占有較大的優(yōu)勢(shì)地位。對(duì)于一些民營(yíng)資本容易進(jìn)入的輕工業(yè)領(lǐng)域，國(guó)有資本是應(yīng)該逐步的退出的，交由市場(chǎng)去做能夠取得更大的成效。在此，本文選擇印刷業(yè)等行業(yè)工業(yè)總產(chǎn)值、木材等制品加工業(yè)總產(chǎn)值、服裝等制造業(yè)工業(yè)總產(chǎn)值、煙草制品業(yè)工業(yè)總產(chǎn)值、食品制造業(yè)工業(yè)總產(chǎn)值中國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)所占的比重來(lái)檢驗(yàn)國(guó)有資本是否逐步退出一般競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域。

圖三 國(guó)有資產(chǎn)在各行業(yè)中的比例

由圖三可以看出，所選取的5個(gè)行業(yè)中，有四個(gè)行業(yè)國(guó)有及控股企業(yè)產(chǎn)值所占的比重是逐年的降低的，這說(shuō)明國(guó)有資產(chǎn)改革中國(guó)有資產(chǎn)是逐步在退出競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域。但是對(duì)于煙草業(yè)來(lái)說(shuō)卻是個(gè)例外，國(guó)有資產(chǎn)對(duì)于煙草業(yè)的控制始終是接近于100%的水平，這也說(shuō)明國(guó)家可能出于某一目的而不放開(kāi)本來(lái)能夠?qū)嵭惺袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)域，當(dāng)然國(guó)家也可能是處于一種家長(zhǎng)關(guān)懷主義的考慮。

（三）國(guó)有資產(chǎn)對(duì)于應(yīng)該加大投入的領(lǐng)域是否加大投入

根據(jù)公共財(cái)政理論，國(guó)家的職責(zé)是提供公共產(chǎn)品，因此對(duì)于能夠提供公共產(chǎn)品的領(lǐng)域政府是應(yīng)該加大國(guó)有資產(chǎn)的投入的，這也是我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)改革中的一個(gè)目標(biāo)。另外，對(duì)于能夠產(chǎn)生外部性的產(chǎn)品，如廢物的利用等領(lǐng)域政府也應(yīng)該加大投入，使得整個(gè)社會(huì)的福利最大化。由于在實(shí)際中對(duì)于生產(chǎn)公共品的企業(yè)的數(shù)據(jù)比較難獲得，并且公共品的提供和生產(chǎn)是不同的概念，所以本文采取一種變通的方式來(lái)衡量國(guó)有資產(chǎn)對(duì)公共品生產(chǎn)領(lǐng)域的投資是否合理，使用市政公用事業(yè)、鐵路運(yùn)輸業(yè)、道路運(yùn)輸業(yè)、郵電通信業(yè)中的國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)總額的增長(zhǎng)率與G D P增長(zhǎng)率進(jìn)行比較來(lái)說(shuō)明政府對(duì)于提供公共品及外溢性較大的產(chǎn)品的投入是否合適。

圖四 公共產(chǎn)品企業(yè)增長(zhǎng)率

由圖四可以看出，提供公共品的企業(yè)中國(guó)有資產(chǎn)的資產(chǎn)數(shù)的增長(zhǎng)率從2003年至2008年基本上是大于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)率，即使有些項(xiàng)目有些年份低于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)率，但是低的水平也不是特別多，總的來(lái)說(shuō)對(duì)于提供具有公共品性質(zhì)和具有外溢性特征的產(chǎn)品行業(yè)的企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)還是逐漸地增多的，從這一點(diǎn)來(lái)說(shuō)國(guó)有資產(chǎn)改革實(shí)現(xiàn)了所提目標(biāo)中的“有進(jìn)有退”的“進(jìn)”的目標(biāo)。

（四）國(guó)有資產(chǎn)保值增值目標(biāo)及效益水平

國(guó)有資產(chǎn)改革提出的一個(gè)很重要的目標(biāo)便是國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，對(duì)于這一目標(biāo)本文認(rèn)為在一定時(shí)期內(nèi)有其合理性，不能因?yàn)閲?guó)有資產(chǎn)需要推出大部分競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域就將國(guó)有資產(chǎn)賤賣掉，改革最好是以漸進(jìn)的方式進(jìn)行，否則會(huì)出現(xiàn)較大的成本，具體到國(guó)有資產(chǎn)改革也是一樣。由于作為經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的國(guó)有企業(yè)在很長(zhǎng)一段時(shí)間都是作為低效率的代名詞，甚至成為了國(guó)家的包袱，這顯然不是作為以營(yíng)利為目的的企業(yè)所應(yīng)該有的狀態(tài)，因此，不管是為了現(xiàn)階段的保護(hù)全體人民的財(cái)產(chǎn)和將來(lái)的國(guó)有資產(chǎn)逐步退出競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的目標(biāo)出發(fā)，都需要將國(guó)有企業(yè)治理好。在這方面我國(guó)提出了建立現(xiàn)代企業(yè)制度來(lái)進(jìn)行管理，并取得了一定的成效，具體效果如何還需要采用實(shí)際的數(shù)據(jù)來(lái)分析。

圖五 國(guó)有資產(chǎn)利潤(rùn)率

圖六 成本費(fèi)用率比較

從圖五可以看出，我國(guó)國(guó)有企業(yè)總體來(lái)說(shuō)還是盈利的，并且總而而言效益是越來(lái)越好的。通過(guò)圖六可以看出，我國(guó)工業(yè)企業(yè)中國(guó)有及控股的成本費(fèi)用利潤(rùn)率在大多數(shù)年份還是高于工業(yè)企業(yè)的社會(huì)平均的成本費(fèi)用利潤(rùn)率的，這說(shuō)明對(duì)于工業(yè)企業(yè)而言，國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況還是高于社會(huì)的平均經(jīng)營(yíng)水平的。表明我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值這項(xiàng)任務(wù)做的是越來(lái)越好的，是取得了很大的成績(jī)的。

四、結(jié)論

通過(guò)第三部分的實(shí)證分析，可以看出我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)在1999年至2010年期間的改革目標(biāo)是在逐步完成的。一、國(guó)有資本在社會(huì)總資本的比例是逐步降低的，說(shuō)明國(guó)有資本是在逐步的退出的，特別是對(duì)于一般競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，國(guó)有資本所占的份額也是在逐步的減少的，從整體上來(lái)說(shuō)不存在所謂的“國(guó)進(jìn)民退”現(xiàn)象。二、國(guó)有資本對(duì)于公共品和準(zhǔn)公共品以及具有較大正外部性的物品的提供的投入也是比較充分的，這說(shuō)明國(guó)有資產(chǎn)改革實(shí)現(xiàn)了“有所為”，逐步加大對(duì)市場(chǎng)失靈領(lǐng)域的調(diào)整，向著公共財(cái)政要求的方向前進(jìn)。三、國(guó)有資本保值增值工作的開(kāi)展亦取得了較大的成績(jī)，國(guó)有企業(yè)已經(jīng)扭虧為盈并且經(jīng)營(yíng)效率表現(xiàn)不俗?？偟膩?lái)說(shuō)我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)的改革是朝著政策制定的目標(biāo)前進(jìn)，是與公共財(cái)政所要求方向是一致的。

[1]毛程連.《財(cái)政學(xué)整合論》，復(fù)旦大學(xué)出版社，1999年.

[2]毛程連.國(guó)有資產(chǎn)管理新論[M].上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2001.

[3]蔣洪.財(cái)政學(xué)教程[M].上海：上海三聯(lián)書店，1996.