論行政緊急權(quán)的法律規(guī)制

劉明英

摘要2002年的“非典”開始,直至2008年的雪災(zāi)、四川地震等突發(fā)事件的爆發(fā),都在考驗(yàn)政府應(yīng)急權(quán)力的運(yùn)用。從另一個角度看,國家發(fā)生緊急狀態(tài)時,政府行使行政緊急權(quán)的有效、合理、正當(dāng)具有極大的意義。另一方面,由于行政緊急權(quán)在特殊環(huán)境下被運(yùn)用,本身是一把雙刃劍:可以“便宜行事”,也可能被濫用而損害人權(quán)和其他公權(quán)力,由于其具有雙面性的特點(diǎn),故必須將其納入法治的軌道。本文從行政緊急權(quán)的權(quán)力特征進(jìn)行分析,從而提出對其進(jìn)行法律規(guī)制的幾點(diǎn)思考。

關(guān)鍵詞行政緊急權(quán)必要性法律規(guī)制人權(quán)保障權(quán)力制約與平衡

中圖分類號:D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)05-183-02

一、行政緊急權(quán)的含義及特征

隨著近年來,突發(fā)事件的增多:2002年的“非典”、2008年的雪災(zāi)和地震等,都在考驗(yàn)政府的應(yīng)急能力和公權(quán)力的行使效果。行政緊急權(quán),是政府在應(yīng)對緊急事件中所發(fā)揮的非常態(tài)情況下的特別行政權(quán)。緊急狀態(tài),是社會發(fā)生了諸如戰(zhàn)爭、叛亂、經(jīng)濟(jì)危機(jī)、政治騷亂、嚴(yán)重自然災(zāi)害以及嚴(yán)重傳染病流行等,區(qū)別與正常有序的一種社會非常狀態(tài)。這種狀態(tài)往往會出現(xiàn)社會的失序、復(fù)雜、混亂,產(chǎn)生了有別于正常情況下的政府權(quán)力——行政緊急權(quán),用以應(yīng)對和回復(fù)社會秩序。

相對于常態(tài)下的行政權(quán)力,行政緊急權(quán)具有如下五個方面特征: (一)緊迫性

緊急事件一旦爆發(fā),傳播的速度快,影響廣并對社會造成越來越大的破壞,為了在第一時間控制事態(tài)的發(fā)展和惡化,行政主體必須迅速作出反應(yīng),并運(yùn)用手中的權(quán)力應(yīng)對危機(jī)和消除威脅,在這種情況下行使的權(quán)力具有緊迫性和必要性。

(二)危險性

一般情況下,國家權(quán)力的行使必須在法治的范圍內(nèi),符合法定的條件以及行使的程序。但是,當(dāng)國家處于緊急狀態(tài)時,本應(yīng)該受到民主原則等各種原則制約的行政權(quán),對了應(yīng)對緊急情況,必須強(qiáng)調(diào)效率優(yōu)先,及時的使社會恢復(fù)到正常狀態(tài)。特定情況下其權(quán)力行使的主要目的并不在于社會管理,更多著眼于維護(hù)國家安全、社會穩(wěn)定上,此時的權(quán)力就會急速膨脹并迅速侵入到各個領(lǐng)域中,以達(dá)到穩(wěn)定的目的。權(quán)力的膨脹與擴(kuò)張有一定的危險性,可能侵犯到公民的基本權(quán)利,也能違法某些常態(tài)下的程序。

(三)侵益性

行政緊急權(quán)發(fā)生于社會、甚至國家發(fā)生緊急或突發(fā)情況下,此時維護(hù)國家的生存成了社會生活和政治生活的首要價值,于是在某些方面必定限制公民的某些基本的權(quán)利,這在各國的法律和實(shí)踐中都有規(guī)定及運(yùn)用,如禁止或限制遷徙、出境、集會、游行,限制人身自由或財產(chǎn)自由等。權(quán)利克減旨在迅速恢復(fù)正常的社會秩序,從而更好地實(shí)現(xiàn)對人權(quán)的保障。法治國家的憲法和緊急狀態(tài)法一般都規(guī)定有該項(xiàng)制度。例如,德國1919年的《《魏瑪憲法》》第四十八條規(guī)定聯(lián)邦總統(tǒng)在宣布戒嚴(yán)時可以宣布停止公民的部分基本權(quán)利;《西班牙憲法》第五十五條第一款規(guī)定,在依法宣布 緊急狀態(tài)時,本法規(guī)定的部分公民權(quán)利中止。但是,為了防止行政緊急權(quán)的濫用,許多國家的憲法和法律都規(guī)定了即便是在緊急狀態(tài)時期,某些公民權(quán)利也不得因?yàn)椴湃?yīng)急措施而受到限制,更不得被剝奪。如1966年聯(lián)合國《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第4條第2款規(guī)定,在緊急狀態(tài)下不得克減公民的部分基本權(quán)利,這些基本權(quán)利主要包括生命權(quán)、人道待遇、不得使為奴隸或被強(qiáng)迫役使、不得僅僅由于無力履行約定義務(wù)而被監(jiān)禁、不受有溯及力的法律約束、法律人格的權(quán)利、思想、良心和宗教自由。

(四)暫時性

行政緊急權(quán)力只能在緊急狀態(tài)存續(xù)期間行使,緊急狀態(tài)消除后應(yīng)及時停止權(quán)力的行使,遵守時限,及時恢復(fù)行政相對人的人身自由或者財產(chǎn)自由。保護(hù)相對人人權(quán),節(jié)約行政資源,否則行政緊急權(quán)力的行使可能成為獨(dú)裁專制的工具。

(五)程序簡易型

行政緊急權(quán)適用于緊急情況,要充分發(fā)揮其高效及時的優(yōu)越性,而且其具有集中性和擴(kuò)張性特征,容易給公民的權(quán)利造成侵害,所以行政緊急權(quán)行使的程序需要一套不同于憲法和法律所設(shè)置的正常狀態(tài)下其他國家權(quán)力行使所遵循的程序,即對其行使的方式、決定的做出、宣布、執(zhí)行、時限及其延長、變更或者撤銷等一系列的程序都做出不同于正常狀態(tài)下的規(guī)定。從其他國家有關(guān)立法來看,行政緊急權(quán)行使程序的設(shè)置既要考慮到充分發(fā)揮行政緊急權(quán)力運(yùn)行的高效率優(yōu)勢,以應(yīng)對緊急情況,又要兼顧到公民權(quán)利的保障和最大限度地減少對人權(quán)的克減。

二、規(guī)制行政緊急權(quán)行使的必要性

從上述行政緊急權(quán)的特點(diǎn)可以看出,行政權(quán)緊急權(quán)具有擴(kuò)張性和侵益性的一面,為了使行政緊急權(quán)納入法治的軌道,有必要規(guī)則該權(quán)力的運(yùn)行。從各國的憲政制度和民主法治發(fā)展的軌跡表明,越來越多的國家將行政緊急權(quán)納入法治的軌道,其原因在于:

第一,行政權(quán)的強(qiáng)化是一把雙刃劍,一方面,當(dāng)出現(xiàn)緊急狀況時,此時的行政權(quán)力必須比平常狀態(tài)具有更大的權(quán)限去恢復(fù)秩序,不論是權(quán)力的內(nèi)容還是權(quán)力行使的程序,都有“超憲”的趨勢。這種巨大的權(quán)力在暫時失去法律、程序的限制、甚至失去其他國家機(jī)關(guān)權(quán)力制約時,有可能出現(xiàn)踐踏法律權(quán)威,越權(quán)行使其他國家機(jī)關(guān)的權(quán)力甚至被作為獨(dú)裁的工具;另一方面,行政緊急權(quán)有“超憲”趨勢,同時由于各個民主國家允許行政緊急權(quán)對公民某些憲法權(quán)利進(jìn)行克減,這可能使公民權(quán)利受到行政權(quán)赤裸裸的侵犯,甚至?xí)霈F(xiàn)踐踏人權(quán)的情況。

第二,行政緊急權(quán)如果沒有合法的權(quán)利來源,就不會具有普遍的、持久的感召力。行政緊急權(quán)在相當(dāng)長的歷史時期內(nèi)都不受法律規(guī)制,而且這種現(xiàn)象被視為理所當(dāng)然,其主要原因是行政機(jī)關(guān)在緊急狀態(tài)下的行為被認(rèn)為是國家行為、統(tǒng)治行為或主權(quán)行為,不能由法律加以規(guī)定,也由于緊急狀態(tài)中,社會狀況具有多變和復(fù)雜性,不宜將行政緊急權(quán)行使的界限納入法律的硬性規(guī)定中。但現(xiàn)代憲政國家的權(quán)源是通公民簽定契約并同意出讓自己一部分權(quán)利而得來,一旦行政緊急權(quán)脫離法律的規(guī)制,即表明其沒有合理權(quán)源,雖然權(quán)力主體可在一定范圍內(nèi)通過暴力鎮(zhèn)壓國民反抗,卻無法長久存在,無法使國民信服和遵守,那種暴力政權(quán)下的政府是不穩(wěn)定的。只有使國家權(quán)力,包括行政緊急權(quán)納入法治的軌道,由法律對其行使的范圍、對象、程序、效果、行政主體責(zé)任等進(jìn)行規(guī)定,才能使國民在有保障的環(huán)境下生活。

第三,緊急事件的重復(fù)出現(xiàn)以及各國之間的相互學(xué)習(xí),使人類逐步認(rèn)識到了處理緊急事件的一些基本規(guī)律,從而為緊急狀態(tài)的法治化創(chuàng)造條件,也打破了緊急行政權(quán)不能或難于規(guī)范的神話。英國思想家洛克把行政緊急權(quán)力和行政非常權(quán)力稱為“行政特權(quán)”,認(rèn)為:“在某種場合,法律應(yīng)當(dāng)讓位于執(zhí)行權(quán)。因?yàn)槭篱g常能發(fā)生許多偶然的事情,遇到這種場合,嚴(yán)格地呆板地執(zhí)行法律反會有害?！毙姓o急權(quán)、應(yīng)急權(quán)產(chǎn)生之初是為應(yīng)對復(fù)雜混亂的社會失序狀態(tài),各種生產(chǎn)手段、科技手段無法克服、壓制社會混亂狀態(tài)時,必然寄希望于更高權(quán)威,即人為權(quán)力的干預(yù)。但隨著處理緊急突發(fā)事件經(jīng)驗(yàn)的增多,人類掌握了恢復(fù)失序狀態(tài)的各種方法,人們的焦點(diǎn)不再僅僅投放于權(quán)力的干預(yù)與主動行使,還開始關(guān)注巨大權(quán)力的限制與規(guī)范。

第四,權(quán)力制約權(quán)力的需要?，F(xiàn)代行政權(quán)的權(quán)限有膨脹和擴(kuò)大的趨勢,越來越多的領(lǐng)域被劃入行政權(quán)調(diào)整的范圍。這種大行政背景下的行政緊急權(quán)必然急劇膨脹以至威脅、壓制其他公權(quán)力。行政法原理強(qiáng)調(diào)行政權(quán)的行使必須遵循權(quán)力制衡原則,才能防止行政權(quán)的無限擴(kuò)大,換言之,行政緊急權(quán)也必須受到其他權(quán)力——立法權(quán)、司法權(quán)的規(guī)制,才能既追求效率又保障公平,然而具體的規(guī)制仍需要具體的立法予以明確。

三、行政緊急權(quán)的法律規(guī)制的幾點(diǎn)思考

行政緊急權(quán)從其本主與權(quán)力屬性看,既有積極一面,又有容易被濫用甚至“超憲”的危險,如何才能協(xié)調(diào)或緩沖緊急狀態(tài)與法治狀態(tài)下行政緊急權(quán)的行使,總結(jié)國外已有經(jīng)驗(yàn),結(jié)合我國的實(shí)際情況,可以從以下幾個方面入手:

(一)明確行政緊急權(quán)的啟動與終止的最終權(quán)力歸屬

一個國家處于緊急突發(fā)狀態(tài)時,誰有權(quán)最終確認(rèn)并啟動行政緊急權(quán),對有效應(yīng)對社會危機(jī)意義重大。啟動遲延,必將貽誤時機(jī),使危機(jī)擴(kuò)大;不適當(dāng)、隨意的啟動又將造成公共利益和國民人身或財產(chǎn)權(quán)的巨大損害。從國外的憲政實(shí)踐中,緊急狀態(tài)的確認(rèn)主題一般為立法機(jī)關(guān)或國家元首。行政機(jī)關(guān)通常不具有最終的確認(rèn)權(quán)(需國家元首或立法機(jī)關(guān)的同意、確認(rèn)或批準(zhǔn))地方國家機(jī)關(guān)除聯(lián)邦制外通常不享有確認(rèn)權(quán),軍事機(jī)關(guān)只在戰(zhàn)爭時期擁有一定的確認(rèn)權(quán)。許多國家規(guī)定緊急狀態(tài)的確認(rèn)權(quán)由兩個或兩個以上的機(jī)關(guān)共同行使,有的還規(guī)定由全民復(fù)決。從我國憲政體制分析,由最高國家權(quán)力——全國人大常委會作為緊急狀態(tài)的確認(rèn)機(jī)關(guān),并具有最終的行政緊急權(quán)的啟動權(quán)力為宜。

權(quán)力的延長與終止的決定權(quán)也應(yīng)慎重考慮,原則上為了使權(quán)力的行使具有統(tǒng)一性和權(quán)威性,宜歸啟動機(jī)關(guān)行使。

(二)明確規(guī)定在緊急狀態(tài)下,政府與行政機(jī)關(guān)的職責(zé)與義務(wù)

“如有的國家的法律規(guī)定,政府在緊急狀態(tài)出現(xiàn)后,應(yīng)迅速制定應(yīng)急預(yù)案,組織有關(guān)突發(fā)事件信息的收集、分析、報告和發(fā)布,對突發(fā)事件現(xiàn)場及時有效地予以控制,采取救助遇難、遇險、致病、致傷人員,積極采取防止危險擴(kuò)大的措施,組織應(yīng)急設(shè)施、設(shè)備、救治藥品等。”我國的《突發(fā)事件應(yīng)對法》也劈專章對政府在突發(fā)事件發(fā)生時期的職權(quán),以及法律責(zé)任進(jìn)行規(guī)定。一方面,賦權(quán)政府“便宜行事”的權(quán)力,另一方面也規(guī)定責(zé)任問題,約束政府權(quán)力的適當(dāng)行使。

(三)規(guī)定公民基本權(quán)利保障制度,為行政緊急權(quán)的行使劃定禁區(qū)

任何緊急應(yīng)對措施都會直接或間接地增加國民的義務(wù)、限制或停止國民一定的權(quán)利。如果不加規(guī)范,行政緊急權(quán)必然造成對公民權(quán)利不應(yīng)有的侵害,同時其違法行使也必然擠壓國民基本權(quán)利。為了保護(hù)國民的基本權(quán)利,一方面必須明確規(guī)定限制、中止的范圍、時間和條件,另一方面必須明確規(guī)定人權(quán)保護(hù)的最低標(biāo)準(zhǔn)。我國政府已于1998年10月簽署了《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》,2004年《憲法修正案》也規(guī)定“國家尊重和保障人權(quán)”。劃定行政緊急權(quán)行使的范圍時,應(yīng)當(dāng)依據(jù)上述內(nèi)容,規(guī)定生存權(quán)、人格尊嚴(yán)、人道待遇、不受奴役的自由、思想信念的自由等。從立法上而言,可以通過如下兩種途徑解決:一是在憲法中明確規(guī)定即使國家處于緊急狀態(tài)下,也不可剝奪的公民基本權(quán)利的類型和種類。雖然我國04年憲法修正案增加了保護(hù)人權(quán)條款和緊急狀態(tài)條款,已經(jīng)將人權(quán)保護(hù)上升到一個很高的高度,但仍然不足以保護(hù)緊急狀態(tài)下公民基本權(quán)利受侵犯的威脅,仍然需要進(jìn)一步規(guī)定和細(xì)化哪些權(quán)利是不可剝奪;二是制定《緊急狀態(tài)法》。

(四)嚴(yán)格規(guī)定不同類型的應(yīng)對措施的適用條件,以防止行政緊急權(quán)的濫用

當(dāng)國家采用諸如戒嚴(yán)、軍事管制、宵禁等緊急手段恢復(fù)社會秩序時,由于這些措施對公民權(quán)利和公共生活有不同曾度的限制與禁止,必須要求法律對其行用的條件、范圍、權(quán)限等等進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)范?！皩τ诮鋰?yán),有的國家,如泰國,規(guī)定比較原則,具體由有關(guān)當(dāng)局自行判斷,但通常設(shè)定程序加以限制;大多數(shù)國家都要求只有在出現(xiàn)情況極其嚴(yán)重的緊急事態(tài),用正常手段不足以維護(hù)憲法和法律秩序的時候,才可以實(shí)行戒嚴(yán);有的劃分了戒嚴(yán)的種類,并對不同種類的戒嚴(yán)規(guī)定了不同條件。對軍事管制的適用條件應(yīng)當(dāng)規(guī)定得更為嚴(yán)格。軍事管制只有在戰(zhàn)爭或內(nèi)亂引起的嚴(yán)重危機(jī)、用戒嚴(yán)以下的手段不足以維護(hù)憲法和法律秩序時才能適用。適用軍事管制必須同時具備以下幾個條件:一是緊急狀態(tài)達(dá)到非常嚴(yán)重程度;二是采用戒嚴(yán)以下手段無法消除緊急狀態(tài),維持或恢復(fù)憲法和法律秩序”。

(五)具體規(guī)定行政緊急權(quán)行使的程序以保障緊急權(quán)的正當(dāng)行使

程序的規(guī)制可以避免傳統(tǒng)實(shí)體控權(quán)機(jī)制的僵硬、死板,用行政程序規(guī)范行政權(quán)的行使,既可不過于束縛 政府行為的手腳,又可防止政府實(shí)施行政行為的恣意、濫權(quán)。不論是行使行政緊急權(quán)的權(quán)限、自由裁量權(quán)等都必須遵守行政程序中傳統(tǒng)的價值:公正、公開、公平;制定有效的程度能有利的改進(jìn)政府內(nèi)部運(yùn)作機(jī)制,提高行政效率。如非典、太湖藍(lán)藻爆發(fā)、全國雪災(zāi)和四川地震等突發(fā)事件的處理拖延耽擱,就可能使千百萬人失去生命,造成重大社會災(zāi)難。而制定具體行政緊急權(quán)行使的程序,顯得尤為重要,既能有利于保障公正,又有利于保障效率。

綜上所述,在憲政背景下的法治國家不存在絕對的國家權(quán)力,即使是處于緊急狀態(tài)下的國家權(quán)力也要受到憲法和法律的拘束。行政緊急權(quán)能有效并具有長久的生命力,必須具有 合法的權(quán)源,必須納入法治的軌道;同時現(xiàn)代憲政國家強(qiáng)調(diào)行政權(quán)的積極干預(yù)的前提下,也必須對行政權(quán),特別是行政緊急權(quán)用法律進(jìn)行規(guī)制,才能保障公民的基本權(quán)利以及權(quán)力的和諧運(yùn)作。

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