水庫(kù)移民社會(huì)管理中的“法場(chǎng)域”研究*

劉永飛 溫丙存 徐孝昶 許佳君

(河海大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210098)

水庫(kù)移民社會(huì)管理中的“法場(chǎng)域”研究*

劉永飛 溫丙存 徐孝昶 許佳君

(河海大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210098)

水利水電工程的建設(shè)引發(fā)了大量的水庫(kù)非自愿移民，由于大量的土地、房屋等實(shí)物被淹占，只能進(jìn)行搬遷安置。然而，在搬遷安置過(guò)程中，移民社會(huì)管理工作面臨著經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化等方面的問(wèn)題，急需把“法治保障”納入到水庫(kù)移民社會(huì)管理場(chǎng)域中，對(duì)這一法場(chǎng)域的研究對(duì)維護(hù)水庫(kù)移民權(quán)益、構(gòu)建和諧水利事業(yè)社會(huì)秩序以及實(shí)現(xiàn)水利事業(yè)的科學(xué)發(fā)展等都具有重要理論意義和實(shí)踐價(jià)值。當(dāng)前水庫(kù)移民社會(huì)管理中的法場(chǎng)域主要包括水庫(kù)移民政法制度建設(shè)、水庫(kù)移民利益補(bǔ)償與扶持、水庫(kù)移民糾紛與訴訟等內(nèi)容。

水庫(kù)移民；法治保障；法場(chǎng)域；社會(huì)管理

加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理現(xiàn)已成為當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要課題，逐步得到黨和國(guó)家重視。黨的十八大在原有的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理格局基礎(chǔ)上，新加入了“法治保障”?；诓煌鐣?huì)觀基礎(chǔ)，學(xué)界對(duì)社會(huì)管理亦有不同認(rèn)識(shí)。馬凱認(rèn)為，社會(huì)管理是指“通過(guò)政府主導(dǎo)、多方參與，規(guī)范社會(huì)行為、協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、促進(jìn)社會(huì)認(rèn)同、秉持社會(huì)公正、解決社會(huì)問(wèn)題、化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)治安、應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)， 為人類社會(huì)生存和發(fā)展創(chuàng)造既有秩序又有活力的基礎(chǔ)運(yùn)行條件和社會(huì)環(huán)境、促進(jìn)社會(huì)和諧的活動(dòng)”。[1]鄭杭生從社會(huì)運(yùn)行論角度指出維系社會(huì)秩序和化解社會(huì)矛盾是社會(huì)管理的總體目標(biāo)和任務(wù)。陸學(xué)藝本著社會(huì)系統(tǒng)論認(rèn)為，社會(huì)建設(shè)就是建設(shè)社會(huì)現(xiàn)代化，其中社會(huì)管理的現(xiàn)代化尤為重要。孫立平以沖突論為視覺(jué)，認(rèn)為積極的社會(huì)管理就是“以主動(dòng)的建設(shè)和變革為手段，以改善社會(huì)的狀況、建設(shè)一個(gè)更好的社會(huì)為目標(biāo)”。

社會(huì)管理包括的領(lǐng)域眾多，水庫(kù)移民社會(huì)管理是我國(guó)水利社會(huì)管理的重點(diǎn)領(lǐng)域，是指在水利社會(huì)管理工作中，由包括黨委、政府、社會(huì)和公民等在內(nèi)的管理主體，為促進(jìn)水利事業(yè)科學(xué)發(fā)展，構(gòu)建和諧水事關(guān)系，化解水庫(kù)移民矛盾與糾紛，采用法律、宣教、協(xié)商、幫扶等手段和方式，對(duì)水庫(kù)移民中搬遷安置、重建后扶等工作進(jìn)行共同管理。依法治國(guó)是執(zhí)政興國(guó)的基本方略，要求在社會(huì)管理工作中注重發(fā)揮法治的重要保障作用。布迪厄認(rèn)為，場(chǎng)域是指在各種位置之間存在的客觀關(guān)系的一個(gè)網(wǎng)絡(luò)或一個(gè)構(gòu)型，所謂社會(huì)管理的法場(chǎng)域就是指為了有效的保障水庫(kù)移民社會(huì)管理工作有效進(jìn)行，法治手段和法律制度在哪些方面可以發(fā)揮重要的作用？水庫(kù)移民社會(huì)管理中的法治保障主要涉及移民政法制度、移民搬遷、補(bǔ)償與后扶、移民弱勢(shì)群體與信訪以及移民沖突與訴訟等問(wèn)題，具有復(fù)雜性，既有經(jīng)濟(jì)法律問(wèn)題，還有更深層次的社會(huì)文化問(wèn)題。本文基于移民社會(huì)學(xué)、法律社會(huì)學(xué)視角，結(jié)合水庫(kù)移民領(lǐng)域的重點(diǎn)法律問(wèn)題，探討新形勢(shì)下水庫(kù)移民社會(huì)管理場(chǎng)域中的法治保障問(wèn)題。

一、水庫(kù)移民政法制度建設(shè)“法場(chǎng)域”

在治官權(quán)與治民權(quán)分設(shè)而形成的“上下分治”的治理體制中，中央政府主掌治官權(quán)，即選拔、監(jiān)督和獎(jiǎng)懲官員的權(quán)力；地方官則主掌治民權(quán)，即實(shí)際管治各地區(qū)民眾的權(quán)力。[2]只要地方官不違背中央政府所定大政方針，均可以因地制宜地行使其治民權(quán)，靈活處置轄區(qū)內(nèi)民眾事務(wù)。這種上下分治的治理體制，同樣地體現(xiàn)在水庫(kù)移民工作中。

韋伯用理想類型來(lái)探討事物的普遍規(guī)則，認(rèn)為，只有用“純粹的”(“理想”)類型，社會(huì)學(xué)的辨析才是可能的。[3]通過(guò)分析其他國(guó)家和地區(qū)水庫(kù)移民社會(huì)管理實(shí)踐，發(fā)現(xiàn)，水庫(kù)移民政法框架通常有兩種“理想類型”，即橫向型政法制度和縱向型政法制度。橫向型政法制度主要表現(xiàn)為政府與移民的法律關(guān)系接近或類似于平等主體間的民事法律關(guān)系，這種類型需要政府適當(dāng)放權(quán)于社會(huì)，淡化和轉(zhuǎn)變政府包攬一切、簡(jiǎn)單粗暴的行政執(zhí)法和動(dòng)員模式，政府更加注重與移民群體的平等協(xié)商和溝通，保障移民切身利益?？v向型政法制度則強(qiáng)調(diào)政府依靠傳統(tǒng)行政權(quán)威和行政治理等強(qiáng)勢(shì)手段，采用強(qiáng)制性、單向性舉措推進(jìn)水庫(kù)移民工作，而相對(duì)弱勢(shì)的移民群體只是作為被動(dòng)的、“沉默的”被領(lǐng)導(dǎo)者與不利影響的承擔(dān)者，因而縱向型政法制度更接近于行政法律關(guān)系。

從新時(shí)期加強(qiáng)和創(chuàng)新水庫(kù)移民社會(huì)管理的要求出發(fā)，可見(jiàn)，橫向型政法制度更加符合水庫(kù)移民工作的新形勢(shì)和新要求，各地各級(jí)政府特別是水庫(kù)移民主管部門轉(zhuǎn)變工作理念和作風(fēng)，加強(qiáng)公共服務(wù)，堅(jiān)持依法移民，更加尊重和保護(hù)移民各項(xiàng)權(quán)益，鼓勵(lì)社會(huì)組織和社會(huì)公眾參與，堅(jiān)持以人為本，民生為先，積極化解水庫(kù)移民信訪、群體性事件等社會(huì)矛盾，構(gòu)建和諧水事社會(huì)關(guān)系，促進(jìn)水庫(kù)移民工作的科學(xué)發(fā)展。

從20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)水庫(kù)移民工作開(kāi)始納入法制化軌道。目前涉及水庫(kù)移民社會(huì)管理領(lǐng)域最主要的法律法規(guī)有《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》、《長(zhǎng)江三峽工程建設(shè)移民條例》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫(kù)移民后期扶持政策的意見(jiàn)》以及《南水北調(diào)工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置暫行辦法》等。

從法律層級(jí)方面看，我國(guó)水庫(kù)移民法律體系包括：(1)法律規(guī)定：《中華人民共和國(guó)水法》第二十九條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)水工程建設(shè)移民實(shí)行開(kāi)發(fā)性移民的方針，按照前期補(bǔ)償、補(bǔ)助與后期扶持相結(jié)合的原則，妥善安排移民的生產(chǎn)和生活，保護(hù)移民的合法權(quán)益。”(2)行政法規(guī)，如《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》，確立了大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置的基本原則與管理體制。(3)部委規(guī)章，如《水庫(kù)移民專項(xiàng)資金管理辦法》、《南水北調(diào)工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置暫行辦法》等。(4)地方性法規(guī)，如《四川省大型水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置辦法》、《湖南省大中型水庫(kù)移民條例》以及《廣東省飛來(lái)峽水利工程移民安置辦法》、《大化瑤族自治縣水電站庫(kù)區(qū)移民安置條例》等。

我國(guó)水庫(kù)移民法律體系確立了縱向型政法制度，比如強(qiáng)調(diào)“顧全大局，服從國(guó)家整體安排”的原則、實(shí)行“政府領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)、縣為基礎(chǔ)、項(xiàng)目法人參與”的管理體制等。因此，在當(dāng)前水庫(kù)移民社會(huì)管理的法治保障工作中，要重點(diǎn)實(shí)施由縱向型政法制度向橫向型政法制度轉(zhuǎn)變，充分實(shí)現(xiàn)“妥善安排移民的生產(chǎn)和生活”，做到“以人為本，保障移民的合法權(quán)益，滿足移民生存與發(fā)展的需求”，“兼顧國(guó)家、集體和個(gè)人的利益”，落實(shí)“國(guó)家扶持、各方支援與自力更生相結(jié)合”的原則。這是化解水庫(kù)移民糾紛與矛盾，維護(hù)移民社會(huì)穩(wěn)定，構(gòu)建和諧社會(huì)的內(nèi)在要求。

二、水庫(kù)移民利益補(bǔ)償與扶持“法場(chǎng)域”

黃曉星從微觀視角來(lái)探析社區(qū)空間的生產(chǎn)機(jī)制，發(fā)現(xiàn)自上而下的空間規(guī)劃?rùn)?quán)力在執(zhí)行過(guò)程中隱蔽在市場(chǎng)化的話語(yǔ)體系下，以程序合法性及產(chǎn)權(quán)的話語(yǔ)獲得壟斷地位；而自下而上的抗?fàn)幰砸?guī)則、權(quán)利等意識(shí)為主導(dǎo)，通過(guò)“間隙運(yùn)用”的策略生產(chǎn)出社會(huì)空間，但最終服從于空間的霸權(quán)體系。[4]水利水電工程建設(shè)本身也是各級(jí)政府、項(xiàng)目法人與移民對(duì)生活和生產(chǎn)空間及其所承載的利益的博弈，雙方的政治社會(huì)地位、社會(huì)資源動(dòng)員能力以及利益表達(dá)機(jī)制等共同形塑了移民征地搬遷與利益補(bǔ)償機(jī)制，從而導(dǎo)致了弱勢(shì)群體“新的貧困”問(wèn)題。

保護(hù)和恢復(fù)水庫(kù)移民生計(jì)是移民安置項(xiàng)目的核心要求?！洞笾行退姽こ探ㄔO(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》確定了移民征地補(bǔ)償項(xiàng)目及標(biāo)準(zhǔn)等制度，比如第22條規(guī)定：大中型水利水電工程建設(shè)征收耕地的，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)之和為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的16倍。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)不能使需要安置的移民保持原有生活水平、需要提高標(biāo)準(zhǔn)的，由項(xiàng)目法人或者項(xiàng)目主管部門報(bào)項(xiàng)目審批或者核準(zhǔn)部門批準(zhǔn)。被征收土地上的附著建筑物按照其原規(guī)模、原標(biāo)準(zhǔn)或者恢復(fù)原功能的原則補(bǔ)償；對(duì)補(bǔ)償費(fèi)用不足以修建基本用房的貧困移民，應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)助。

但是，由于水庫(kù)移民征地補(bǔ)償和后扶政策、標(biāo)準(zhǔn)不同且普遍偏低以及移民直接受益少等原因，導(dǎo)致移民生產(chǎn)生活條件較差，有相當(dāng)多移民仍處于貧困狀態(tài)。對(duì)此，以土地?fù)Q保障、構(gòu)建社會(huì)保障體系、庫(kù)區(qū)生態(tài)移民戰(zhàn)略、受益區(qū)優(yōu)先原則、對(duì)口支援以及土地入股分期支付補(bǔ)償?shù)纫幌盗醒a(bǔ)償配套舉措必不可少。為加大對(duì)水庫(kù)移民的后期扶持，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，國(guó)務(wù)院在2006年制定《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫(kù)移民后期扶持政策的意見(jiàn)》，以期改善移民生產(chǎn)生活條件，加強(qiáng)庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，解決水庫(kù)移民溫飽問(wèn)題以及庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的突出問(wèn)題，幫助水庫(kù)移民脫貧致富，促進(jìn)庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，保障新時(shí)期水利水電事業(yè)健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)水庫(kù)移民工作的科學(xué)發(fā)展。

《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫(kù)移民后期扶持政策的意見(jiàn)》確立了“堅(jiān)持前期補(bǔ)償補(bǔ)助與后期扶持相結(jié)合”、“堅(jiān)持解決溫飽問(wèn)題與解決長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展問(wèn)題相結(jié)合”、“國(guó)家?guī)头雠c移民自力更生相結(jié)合”等原則，這符合新時(shí)期水庫(kù)移民社會(huì)管理的內(nèi)在要求，保障社會(huì)公平正義，保護(hù)了移民個(gè)人、家庭及集體財(cái)產(chǎn)權(quán)利，平衡國(guó)家利益、移民利益和社會(huì)利益間的關(guān)系。

國(guó)務(wù)院經(jīng)過(guò)在三峽庫(kù)區(qū)進(jìn)行“開(kāi)發(fā)性移民”試點(diǎn)后，以立法形式確立了開(kāi)發(fā)性移民模式，開(kāi)發(fā)性移民模式內(nèi)容和特點(diǎn)有：(1)強(qiáng)調(diào)“顧全大局，服從國(guó)家整體安排，兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人利益”；(2)實(shí)行政府領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)、縣為基礎(chǔ)、項(xiàng)目法人參與的管理體制；(3)堅(jiān)持“前期補(bǔ)償、補(bǔ)助與后期扶持相結(jié)合”的原則；(4)以人為本，保障移民的合法權(quán)益，妥善安排移民生產(chǎn)生活，使移民生活達(dá)到或者超過(guò)原有水平；(5)統(tǒng)籌使用移民資金，注重合理開(kāi)發(fā)資源，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

從其本質(zhì)內(nèi)容來(lái)講，開(kāi)發(fā)性移民是符合社會(huì)管理內(nèi)涵和要求的。但在實(shí)際操作中，地方政府過(guò)于注重自身利益，急功近利，特別是強(qiáng)力推進(jìn)移民工作，急于完成移民搬遷任務(wù)和指標(biāo)，側(cè)重實(shí)施“就地后靠”等短期行為，忽略安置和后扶環(huán)節(jié)，從而產(chǎn)生了一系列問(wèn)題。比如庫(kù)區(qū)產(chǎn)業(yè)告急且升級(jí)轉(zhuǎn)型困難；破產(chǎn)企業(yè)增多，失業(yè)人員劇增；環(huán)境污染，生態(tài)破壞；移民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、補(bǔ)償范圍較窄；移民異地融入難、子女就學(xué)難、創(chuàng)業(yè)難以及移民后期扶持操作性差等問(wèn)題和矛盾，從而使得安置方式難以維持并提高移民生活水平、移民面臨貧困化風(fēng)險(xiǎn)、移民土地產(chǎn)權(quán)不明確，進(jìn)而產(chǎn)生移民上訪、訴訟甚至群體性事件等社會(huì)矛盾。

開(kāi)發(fā)性移民法律關(guān)系應(yīng)轉(zhuǎn)變和界定為經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系，應(yīng)當(dāng)把后期扶持這種特別保障措施作為一項(xiàng)新財(cái)產(chǎn)權(quán)來(lái)看待，改變以公權(quán)為基礎(chǔ)構(gòu)建起來(lái)的規(guī)則體系和規(guī)范實(shí)踐，重構(gòu)水庫(kù)移民法制體系，建立以移民權(quán)利保障為基礎(chǔ)的移民法律制度，加強(qiáng)和提高社會(huì)管理水平，構(gòu)建和諧水利社會(huì)。因此，針對(duì)水庫(kù)移民工作重點(diǎn)問(wèn)題，應(yīng)進(jìn)一步把開(kāi)發(fā)性移民與社會(huì)管理的要求結(jié)合起來(lái)，真正實(shí)現(xiàn)以移民為本，保障移民合法權(quán)益，積極實(shí)施后扶，落實(shí)“國(guó)家扶持、各方支援與自力更生相結(jié)合”原則，實(shí)現(xiàn)社會(huì)平等與互惠正義。

三、水庫(kù)移民糾紛與訴訟“法場(chǎng)域”

水庫(kù)移民是一個(gè)綜合復(fù)雜的社會(huì)過(guò)程，一方面是水庫(kù)移民原有庫(kù)區(qū)社會(huì)的解組，主要表現(xiàn)為移民要與庫(kù)區(qū)地方政府、項(xiàng)目法人等互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)征地補(bǔ)償和“背井離鄉(xiāng)”地搬遷，另一方面是在移民安置地的新社會(huì)和新群體整合過(guò)程，主要表現(xiàn)為移民要“入鄉(xiāng)隨俗”，與安置地的地方政府和人民群眾等進(jìn)行互動(dòng)和社會(huì)融合。因此，做好水庫(kù)移民沖突和訴訟工作關(guān)系到移民社會(huì)穩(wěn)定大局，對(duì)建設(shè)和諧水事社會(huì)，創(chuàng)新水庫(kù)移民社會(huì)管理具有重要意義。

社會(huì)勞動(dòng)分工機(jī)制。涂爾干認(rèn)為社會(huì)容量和社會(huì)密度是社會(huì)分工變化的直接原因。在社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，分工之所以不斷擴(kuò)大和進(jìn)步，是因?yàn)樯鐣?huì)密度的恒定增加和社會(huì)容量的普遍擴(kuò)大。在水庫(kù)移民外遷安置與社會(huì)整合中，由于外來(lái)移民的進(jìn)入，對(duì)安置地居民的人口數(shù)量和密度、勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)分工以及社會(huì)資源分配等都產(chǎn)生了重要影響，帶來(lái)新的社會(huì)挑戰(zhàn)。參照塞尼關(guān)于移民安置與重建的貧困、風(fēng)險(xiǎn)與重建理論，影響水庫(kù)移民社會(huì)融合因素主要包括移民搬遷補(bǔ)償與安置政策、后期扶持政策、社會(huì)角色和社會(huì)心態(tài)等移民身份以及社會(huì)文化等。

利益分配與相對(duì)剝奪機(jī)制。水庫(kù)移民作為非自愿移民，具有非自愿移民活動(dòng)沖突的一般特點(diǎn)與性質(zhì)。人口遷移的推拉理論及其修正可用以解釋水庫(kù)移民搬遷動(dòng)力。比如，陶傳進(jìn)提出了共同影響工程移民搬遷態(tài)度和行為的“成本—收益性因素”與“非成本—收益性因素”概念。施國(guó)慶認(rèn)為，非自愿移民活動(dòng)中的沖突根源在于發(fā)展的收益與損失的分配不公平。非自愿移民過(guò)程處理的不好極容易導(dǎo)致道德缺失、社會(huì)失公、利益失衡、群體沖突等現(xiàn)象發(fā)生。并且非自愿移民沖突易產(chǎn)生移民次生貧困化、移民邊緣化、移民原有社區(qū)解體、移民社會(huì)適應(yīng)度降低以及生態(tài)環(huán)境破壞等風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)于水庫(kù)移民沖突，翁定軍研究認(rèn)為，一方面，地方政府這個(gè)特定的上層社會(huì)運(yùn)用其強(qiáng)大的政治社會(huì)資源從體制調(diào)整的角度掌控著社會(huì)秩序的設(shè)計(jì)，控制與保護(hù)相輔相成，以此達(dá)到社會(huì)整合的目的；另一方面，底層社會(huì)也在利用其有限的資源，采取著適合他們自身特點(diǎn)的各種形式，以擴(kuò)展他們的生活空間，既有抵制也有迎合；沖突，不僅出自于經(jīng)濟(jì)利益，還有超出利益的象征性成分，即通過(guò)沖突來(lái)形成有利于自己的態(tài)勢(shì)。[5]水庫(kù)移民正是在各種沖突及其解決中，逐漸適應(yīng)安置地生活，最終融入安置地社會(huì)。

水庫(kù)移民弱勢(shì)群體是指由于水利水電工程而搬遷安置的部分移民，在生產(chǎn)發(fā)展機(jī)遇、安置地工作、生活、融入與資源獲取等方面處于劣勢(shì)，不能完全有效行使自己的權(quán)力和權(quán)利，導(dǎo)致就業(yè)創(chuàng)業(yè)困難、生活質(zhì)量差、生活水平低以及社會(huì)融入困難等問(wèn)題。這主要包括水庫(kù)移民中的下崗失業(yè)人員、老弱病殘孤人員等。這迫切要求建立健全移民弱勢(shì)群體安全保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，做好統(tǒng)計(jì)調(diào)查檔案工作，實(shí)現(xiàn)政府扶持、社會(huì)救助和個(gè)人自助等多方面、全方位統(tǒng)籌安排。

水庫(kù)移民穩(wěn)定主要是指移民思想穩(wěn)定，安居樂(lè)業(yè)，對(duì)安置地產(chǎn)生社會(huì)歸屬感，進(jìn)而保障安置地社會(huì)治安秩序良好，社會(huì)團(tuán)結(jié)安定有序。在移民搬遷安置中，“集體上訪和群體鬧事是對(duì)移民工作全局影響最突出的兩種群體性事件”，進(jìn)而威脅水庫(kù)移民社會(huì)穩(wěn)定。當(dāng)前水庫(kù)移民信訪特點(diǎn)主要有：(1)法律維權(quán)意識(shí)淡薄，迷信行政領(lǐng)導(dǎo)直接解決，信“訪”不信“法”；過(guò)于依靠行政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)干部的個(gè)人作用，信“上”不信“下”，呈現(xiàn)纏訪、越級(jí)訪等特點(diǎn)；要求不合理，無(wú)政策法律依據(jù)，上訪要求超標(biāo)超高，移民信訪對(duì)象呈擴(kuò)大化，信“鬧”不信“理”等；(2)水庫(kù)移民信訪方式逐步組織化，由起初的個(gè)人分散信訪轉(zhuǎn)向串聯(lián)訪、跨區(qū)域訪和群體訪等方式；(3)部分移民盲目攀比，過(guò)于追求個(gè)人不合理利益，表達(dá)訴求行為極端化，甚至出現(xiàn)與恐怖組織、分裂分子以及敵對(duì)勢(shì)力相勾結(jié)，從而構(gòu)成違法犯罪，危害國(guó)家安全。

在水庫(kù)移民社會(huì)管理中，水庫(kù)移民群體一方面在異地安置后不能維持并逐步提高原有生活水平，導(dǎo)致生活艱難，生活水平和幸福滿意度降低，進(jìn)而面臨經(jīng)濟(jì)、文化、習(xí)慣等多重焦慮，不得不通過(guò)信訪、群體性事件、沖突等形式來(lái)釋放和表達(dá)。另一方面，由于地方政府和項(xiàng)目法人過(guò)于追求政績(jī)和各自利益，忽視甚至損害了處于弱勢(shì)地位的移民群體的相關(guān)權(quán)益，再加上現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的城鄉(xiāng)發(fā)展差距不斷拉大、區(qū)域發(fā)展不平衡、貧富分化拉大等問(wèn)題，導(dǎo)致水庫(kù)移民產(chǎn)生相對(duì)剝奪感，不能共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特別是水利水電工程開(kāi)發(fā)與建設(shè)的成果與利益，對(duì)社會(huì)、政府、項(xiàng)目法人等產(chǎn)生敵視和對(duì)立情緒，對(duì)社會(huì)安定與和諧形成一種不穩(wěn)定因素和破壞性力量，增加了水庫(kù)移民社會(huì)管理的難度。

水庫(kù)移民訴訟案件具有獨(dú)特性。首先表現(xiàn)在案件類型多樣，既有移民程序問(wèn)題的訴訟也有移民實(shí)體利益問(wèn)題的訴訟，移民案件涉及移民安置、征地補(bǔ)償、搬遷安置以及后期扶持等各個(gè)環(huán)節(jié)，涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)身份、生態(tài)環(huán)境、文化以及安置地社會(huì)整合等問(wèn)題。其次，水庫(kù)移民訴訟主體具有特殊性。一般來(lái)說(shuō)，作為訴訟一方主體的水庫(kù)移民具有經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化背景多樣性、涉及家庭、宗族等社會(huì)共同體的廣泛性與群體性以及水庫(kù)移民處于相對(duì)弱勢(shì)地位的特定社會(huì)角色，這使移民訴訟案件容易引起纏訴、申訴以及群體性沖突等問(wèn)題。

此外，水庫(kù)移民訴訟多涉及政府行為，關(guān)切干群、黨群關(guān)系。水利水電工程規(guī)劃、建設(shè)、移民、資金發(fā)放以及后扶等環(huán)節(jié)多有政府參與，與行政行為有直接或者間接關(guān)系。比如項(xiàng)目單位盲目擴(kuò)大規(guī)模、移民建設(shè)工程監(jiān)督管理不善以及移民專項(xiàng)資金管理不嚴(yán)等有法不依、違法亂紀(jì)問(wèn)題，容易引發(fā)集體訴訟，且處理不當(dāng)容易引發(fā)群體性事件。另外，在法律適用方面也存在立法層次較低和不完善、移民法規(guī)政策不一致和不配套、移民法規(guī)政策滯后經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及移民案件執(zhí)行難、移民資金管理難等問(wèn)題。

四、討論與建議

本文在水庫(kù)移民社會(huì)管理的法治保障理論基礎(chǔ)上，探討和分析了當(dāng)前我國(guó)水庫(kù)移民工作中的法治保障重點(diǎn)問(wèn)題，這主要包括水庫(kù)移民政法制度類型、水庫(kù)移民法律體系、開(kāi)發(fā)性移民、水庫(kù)移民補(bǔ)償與扶持、水庫(kù)移民弱勢(shì)群體與信訪以及水庫(kù)移民沖突與訴訟等。在今后加強(qiáng)和創(chuàng)新水庫(kù)移民社會(huì)管理中，應(yīng)進(jìn)一步做好法治保障工作。

其一，繼續(xù)完善水庫(kù)移民立法體系，特別是在提高移民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、建立健全移民社會(huì)保障體系、移民子女教育等關(guān)切水庫(kù)移民民生問(wèn)題的立法工作。建立健全橫向型水庫(kù)移民政法體制，深入推進(jìn)開(kāi)發(fā)性移民政策。同時(shí)，應(yīng)做好水庫(kù)移民司法監(jiān)督工作，必須建立有效的法律適用監(jiān)督、管理機(jī)制，建立和完善庫(kù)區(qū)移民法律適用體系，把握正確的法律適用依據(jù)和基本原則，同時(shí)加強(qiáng)移民執(zhí)法、司法人員素質(zhì)的培養(yǎng)[6]。

其二，積極宣傳移民法律政策，引導(dǎo)水庫(kù)移民合法、合理地維護(hù)自身權(quán)益，做好重點(diǎn)移民群體的信訪工作，建立健全防范和應(yīng)急處理移民群體性事件的體制機(jī)制，有效化解沖突與矛盾，維護(hù)移民社會(huì)穩(wěn)定。通過(guò)對(duì)多個(gè)省市農(nóng)村居民對(duì)村委會(huì)選舉公平性的情景實(shí)驗(yàn)調(diào)查數(shù)據(jù)的研究分析，程序公平和分配公平在農(nóng)村居民的公平觀中地位相當(dāng)，中國(guó)農(nóng)民是具有現(xiàn)代民主和法制意識(shí)的，中國(guó)基層政治民主化是具有公民政治文化基礎(chǔ)的。水庫(kù)移民的文化素質(zhì)、民主與法制意識(shí)都直接影響著水庫(kù)移民的搬遷與社會(huì)整合。

其三，各級(jí)政府特別是水庫(kù)移民相關(guān)部門要轉(zhuǎn)變政府職能和工作作風(fēng)，堅(jiān)持依法行政、依法處理移民工作，保障和維護(hù)水庫(kù)移民合法合理權(quán)益。尊重水庫(kù)移民權(quán)利不僅是法律一致性問(wèn)題，還可構(gòu)成完整的開(kāi)發(fā)實(shí)踐。這不僅要有完善的法律框架，還要求觀念的轉(zhuǎn)變——要求承認(rèn)移民們的財(cái)產(chǎn)權(quán)利、需要和文化共性；同時(shí)，在水庫(kù)移民社會(huì)管理中，政府部門要堅(jiān)持原則，堅(jiān)持有法有理有據(jù)調(diào)處移民糾紛，避免政策朝令夕改，減少違規(guī)“超標(biāo)”承諾和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一問(wèn)題，扭轉(zhuǎn)針對(duì)信訪群體和信訪問(wèn)題采用“花錢買平安”等管理方式，重點(diǎn)加大對(duì)水庫(kù)移民弱勢(shì)群體的扶持力度，做好移民群體信訪工作。

總之，水庫(kù)移民“不可避免地會(huì)涉及一些整體性、全局性和一般性的問(wèn)題”。因此，要深入貫徹落實(shí)十八大有關(guān)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的精神，運(yùn)用社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)等綜合視角，加強(qiáng)水庫(kù)移民社會(huì)管理的法治保障研究，正確處理水庫(kù)移民矛盾，建立健全以黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)移民群眾權(quán)益的體制機(jī)制，完善水庫(kù)移民信訪制度，做好人民調(diào)解、行政調(diào)解與司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)的移民糾紛調(diào)處體系，暢通和規(guī)范水庫(kù)移民群眾的訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)與權(quán)益保障渠道，建立健全水庫(kù)移民重大決策的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。

[1] 馬凱.努力加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理[J].求是,2010,(20):8.

[2] 曹正漢.中國(guó)上下分治的治理體制及其穩(wěn)定機(jī)制[J].社會(huì)學(xué)研究,2011,(1):1.

[3] (德)馬克斯·韋伯.經(jīng)濟(jì)與社會(huì)(上卷)[M].北京：商務(wù)印書館，1997.

[4] 黃曉星.“上下分合軌跡”：社區(qū)空間的生產(chǎn)——關(guān)于南苑腫瘤醫(yī)院的抗?fàn)幑适耓J].社會(huì)學(xué)研究,2012,(1):199.

[5] 翁定軍.沖突的策略——以S市三峽移民的生活適應(yīng)為例[J].社會(huì),2005,(2):135-136.

[6] 劉發(fā)成.三峽庫(kù)區(qū)移民法律適用的對(duì)策[J].重慶大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2000,(4):68.

LegalFieldStudyintheSocialManagementofReservoirResettlement

Liu Yongfei, Wen Bingcun, Xu Xiaochang, Xu Jiajun

(School of Public Administration, Hohai University, Nanjing 210098, China)

The construction of water conservancy and hydropower engineering causes a lot of involuntary resettlement. Because plenty of land, houses and other objects are inundated, local people have to be resettled. However, in the process of resettlement, the social management is faced with economic, political, social, and cultural problems. Legal safeguard for the social management of reservoir resettlement has both important theoretical and practical value not only to the local people's rights, the construction of harmonious social order but also to implementation of the scientific development of water conservancy. The legal safeguard problems include the construction of political and legal system, local people's benefits compensation and support, and their conflicts and litigation.

reservoir resettlement; legal safeguard; legal field; social management

D509

A

1672-335X(2013)06-0092-05

責(zé)任編輯：鞠德峰

2013-08-08

水利部重大課題“水利社會(huì)管理現(xiàn)狀、問(wèn)題及對(duì)策研究”(水重大2012-8)；江蘇省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“太湖環(huán)湖地區(qū)環(huán)境治理長(zhǎng)效補(bǔ)償機(jī)制”(09EYB008)；江蘇省普通高?？蒲袆?chuàng)新計(jì)劃“水庫(kù)移民創(chuàng)業(yè)致富的實(shí)踐邏輯研究”(CXZZ11-0417)；江蘇省科研創(chuàng)新基金項(xiàng)目“非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的現(xiàn)代傳承”(CXLX12_0221)階段性研究成果

劉永飛(1986- )，男，江蘇連云港人，河海大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，研究方向?yàn)橐泼裆鐣?huì)學(xué)、社會(huì)工作、社會(huì)評(píng)價(jià)。