加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的思考

谷淑君

(漯河市財政局，河南 漯河462000)

近年來，為適應(yīng)公共財政體制改革的要求，漯河市逐步實(shí)施了政府采購、部門預(yù)算、收支兩條線、國庫集中收付制度等一系列財政收支改革，有效地解決了財政支出管理中存在的一些問題。但是，目前各行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制還比較薄弱，存在著諸多問題。盡快建立健全有效的內(nèi)部控制制度，能夠預(yù)防、發(fā)現(xiàn)、糾正財務(wù)工作中的錯誤與舞弊，確保財務(wù)信息的真實(shí)性、財政資金的安全性、財政支出的有效性，實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位職能管理目標(biāo)。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的主要問題

(一)內(nèi)部控制意識相對淡薄

有些單位對內(nèi)部控制重視不夠，重事業(yè)發(fā)展、輕內(nèi)部管理，內(nèi)部控制意識相對淡薄。有的單位認(rèn)為行政事業(yè)單位的資金主要來自財政預(yù)算安排，只要按規(guī)定編制預(yù)算，能取得和使用資金就可以了。也有的單位認(rèn)為內(nèi)部控制只是財務(wù)部門的事，平時單位的財務(wù)狀況由財政部門把關(guān)，單位內(nèi)部控制可有可無。有的單位甚至認(rèn)為建立內(nèi)部控制制度不過是建章立制，根本沒有認(rèn)識到內(nèi)部控制是一種業(yè)務(wù)運(yùn)作過程中環(huán)環(huán)相扣的動態(tài)制衡監(jiān)督機(jī)制，也沒有認(rèn)識到管理者和相關(guān)業(yè)務(wù)部門在內(nèi)部控制過程中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)。

(二)內(nèi)部控制制度不夠健全

我國《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》自2014年1月1日起施行，目前，各單位還是處于學(xué)習(xí)培訓(xùn)階段，尚未建立適合本單位實(shí)際情況的內(nèi)部控制體系。多數(shù)單位只是用財經(jīng)制度或工作經(jīng)驗(yàn)來代替內(nèi)部控制制度，有些單位對內(nèi)部業(yè)務(wù)流程控制的設(shè)計過于簡單，未能形成一個完整有效的內(nèi)部控制體系。

(三)內(nèi)部控制方法體系不夠完善

主要表現(xiàn)在:1.不相容職務(wù)未分離控制。比如有些單位財務(wù)出納兼任會計、檔案保管等。2.未實(shí)行授權(quán)批準(zhǔn)控制。一些重大的業(yè)務(wù)和事項(xiàng)，未實(shí)行集體決策審批或者聯(lián)簽制度。3.票據(jù)、印鑒管理混亂。單位票據(jù)的購買、領(lǐng)取、使用、核銷不按規(guī)定程序建立相應(yīng)臺賬;對票據(jù)使用情況缺乏定期或不定期抽查制度，致使一些執(zhí)收部門延期上繳相應(yīng)收入，甚至出現(xiàn)挪用公款問題;對使用后的票據(jù)不能及時辦理交驗(yàn)、核銷，容易出現(xiàn)收入不入賬、私設(shè)“小金庫”等問題。有的單位將支付款項(xiàng)所需的全部印章及票據(jù)交由一人保管等。4.未實(shí)行關(guān)鍵崗位人員的強(qiáng)制休假制度和定期崗位輪換制度。5.未實(shí)行員工培訓(xùn)和繼續(xù)教育。6.預(yù)算控制相對弱化。主要表現(xiàn)為:一是預(yù)算編制比較簡單粗糙;二是預(yù)算調(diào)整追加較為頻繁，資金使用缺乏預(yù)見性。7.對內(nèi)部控制制度的執(zhí)行缺乏必要的監(jiān)督，內(nèi)部控制制度形同虛設(shè)。

(四)財務(wù)管理不夠規(guī)范

主要表現(xiàn)在:1.財務(wù)管理制度不健全。2.資金管理混亂，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)被擠占、挪用。3.現(xiàn)金管理混亂，大額支取現(xiàn)金，坐支現(xiàn)金，套取現(xiàn)金，庫存現(xiàn)金過多等。4.實(shí)物資產(chǎn)管理混亂。5.原始憑證管理不規(guī)范。不少單位對原始憑證審核粗糙，原始憑證規(guī)定的內(nèi)容填寫不全、手續(xù)不齊，購買實(shí)物的憑證只有經(jīng)手人和領(lǐng)導(dǎo)簽批，沒有驗(yàn)收人簽字;一些單位自制原始憑證，格式和內(nèi)容都不規(guī)范。另外，部分收入掛在往來賬，掩蓋收入。6.經(jīng)費(fèi)支出缺乏嚴(yán)格的控制標(biāo)準(zhǔn)，較多采用實(shí)報實(shí)銷制，只要有相應(yīng)審批人員簽字同意，會計人員就予以報銷。

(五)內(nèi)部控制人員職業(yè)道德修養(yǎng)不高，專業(yè)勝任能力不足，綜合素質(zhì)有待提高

目前，有一部分行政事業(yè)單位的財務(wù)工作由不具備會計基礎(chǔ)知識的人員兼任，他們的財務(wù)知識和專業(yè)技能匱乏，業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，原始憑證審核不嚴(yán)，會計核算不符合制度要求，自行設(shè)置和隨意使用、混用會計科目，造成會計核算不倫不類、會計信息失真，對違反財經(jīng)法規(guī)行為缺乏辨別能力。相關(guān)人員不能適應(yīng)內(nèi)部控制的要求，造成內(nèi)部控制制度執(zhí)行力不強(qiáng)，內(nèi)部控制效果較差。

(六)監(jiān)督考核機(jī)制不到位

目前，大部分行政事業(yè)單位的內(nèi)部審計人員一般由財務(wù)人員兼任，缺少一定的獨(dú)立性。財政、審計部門作為主要的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，大多偏重于對單位財政資金的運(yùn)用是否合法、合規(guī)進(jìn)行監(jiān)督，較少對被審計單位是否建立有效的內(nèi)部控制制度及有效執(zhí)行進(jìn)行檢查，忽視內(nèi)部控制制度與考核掛鉤的監(jiān)督機(jī)制，形成了重考核、輕內(nèi)部控制的現(xiàn)象。

二、強(qiáng)化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的對策

內(nèi)部控制建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，單位負(fù)責(zé)人對建立健全和有效實(shí)施內(nèi)部控制負(fù)總責(zé)，管理層及內(nèi)部各職能部門共同參與并承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)，同時應(yīng)當(dāng)重視全體人員在內(nèi)部控制中的作用，為反映訴求提供信息通道。

(一)進(jìn)一步強(qiáng)化內(nèi)部控制意識，營造良好的內(nèi)部控制環(huán)境

單位負(fù)責(zé)人作為單位會計工作及內(nèi)部控制的第一責(zé)任人，對本單位財務(wù)會計工作的真實(shí)性、完整性及內(nèi)部控制制度的合規(guī)性、有效性負(fù)主要責(zé)任，應(yīng)積極支持有關(guān)部門開展內(nèi)部控制。首先是按照內(nèi)部控制“全面性原則”的要求，在全體人員中(包括管理層和普通人員)開展內(nèi)部控制知識的普及教育，實(shí)現(xiàn)全程控制和全員控制。其次是按照內(nèi)部控制“重要性原則”“制衡性原則”及“適應(yīng)性原則”設(shè)置或調(diào)整單位內(nèi)部機(jī)構(gòu)、分配權(quán)責(zé)、完善內(nèi)部審計機(jī)制等，創(chuàng)造良好的內(nèi)部控制環(huán)境。

(二)完善會計基礎(chǔ)工作，提高財務(wù)管理水平，建立健全內(nèi)部控制方法體系

按照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》中“五控制目標(biāo)”“四控制原則”“八控制方法”的要求，充分發(fā)揮財會、內(nèi)部審計、紀(jì)檢監(jiān)察、政府采購、基建、資產(chǎn)管理等部門或崗位在內(nèi)部控制中的作用，分單位層面內(nèi)部控制和業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制，制定一套切實(shí)可行的內(nèi)部控制制度，做到用制度管人，責(zé)任到人，形成一個相對完整的內(nèi)部控制體系。

1.不相容職務(wù)相互分離控制。單位內(nèi)任何一項(xiàng)業(yè)務(wù)不能由同一機(jī)構(gòu)或人員單獨(dú)操作，必須由兩個以上機(jī)構(gòu)或人員經(jīng)辦，而且經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或人員能在各自的職權(quán)范圍內(nèi)作出處理。不相容職務(wù)一般包括:授權(quán)批準(zhǔn)與業(yè)務(wù)經(jīng)辦、業(yè)務(wù)經(jīng)辦與會計記錄、會計記錄與財產(chǎn)保管、業(yè)務(wù)經(jīng)辦與稽核檢查等;出納、會計不能由一人兼任，出納人員不兼任稽核、會計檔案管理和收入、支出、費(fèi)用、債權(quán)債務(wù)賬目的登記工作;出納等關(guān)鍵崗位人員應(yīng)實(shí)行強(qiáng)制休假和定期崗位輪換制度;印章和支票分開保管，不能由一人保管支付款項(xiàng)所需的全部印章和票據(jù);不能由一人辦理采購與付款全過程業(yè)務(wù);不能由一人辦理債務(wù)業(yè)務(wù)的全過程。

2.授權(quán)審批控制。必須在授權(quán)范圍內(nèi)辦理業(yè)務(wù)，對一般授權(quán)業(yè)務(wù)，每項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)都有人把關(guān)，防止授權(quán)不當(dāng)或?yàn)E用職權(quán)現(xiàn)象的發(fā)生。審批人應(yīng)當(dāng)在授權(quán)范圍內(nèi)審批，不得越權(quán)審批。禁止任何個人(包括單位負(fù)責(zé)人)擁有可以超越內(nèi)部控制制度的權(quán)力，重大對外投資、資產(chǎn)處置、大額資金調(diào)度和其他重要經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)應(yīng)實(shí)行集體決策。

3.預(yù)算控制。單位應(yīng)當(dāng)建立健全預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、決算與評價等預(yù)算內(nèi)部管理制度。確保預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、決算與評價等不相容崗位相互分離。(1)按照基本支出預(yù)算的綜合預(yù)算、優(yōu)先保障、定額管理的編制原則及項(xiàng)目支出預(yù)算的綜合預(yù)算、科學(xué)論證合理排序、追蹤問效的編制原則來編制預(yù)算。(2)明確各項(xiàng)收支費(fèi)用的方向及用途，專項(xiàng)資金力求細(xì)化到具體項(xiàng)目，防止支出超預(yù)算、隨意擴(kuò)大預(yù)算范圍等行為的發(fā)生，做到科學(xué)化、精細(xì)化管理。(3)在部門預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，發(fā)揮財政國庫支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)的作用，強(qiáng)化剛性預(yù)算意識。(4)嚴(yán)格按照內(nèi)部控制制度辦事，預(yù)防發(fā)生集體舞弊行為，著重抓好專項(xiàng)資金的使用和管理，嚴(yán)防套取財政資金、挪用專項(xiàng)資金、隨意更改預(yù)算、占有、破壞集體財產(chǎn)等行為的發(fā)生。(5)加強(qiáng)預(yù)算績效管理，建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程預(yù)算績效管理機(jī)制。

4.收支業(yè)務(wù)控制。單位的各項(xiàng)收入應(yīng)當(dāng)由財會部門歸口管理并進(jìn)行會計核算，嚴(yán)禁設(shè)立賬外賬。有政府非稅收入收繳職能的單位，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)征收政府非稅收入，按照規(guī)定開具財政票據(jù)，做到收繳分離、票款一致，并及時、足額上繳國庫或財政專戶，不得以任何形式截留、挪用或者私分。財政票據(jù)、發(fā)票等各類票據(jù)的申領(lǐng)、啟用、核銷、銷毀均應(yīng)履行規(guī)定手續(xù)。不得違反規(guī)定轉(zhuǎn)讓、出借、代開、買賣財政票據(jù)、發(fā)票等票據(jù)，不得擅自擴(kuò)大票據(jù)適用范圍。按照支出業(yè)務(wù)的類型，明確內(nèi)部審批、審核、支付、核算和歸檔等支出各關(guān)鍵崗位的職責(zé)權(quán)限。實(shí)行國庫集中支付的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照財政國庫管理制度有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

5.政府采購業(yè)務(wù)控制。應(yīng)當(dāng)建立健全政府采購預(yù)算與計劃管理、政府采購活動管理、驗(yàn)收管理等政府采購內(nèi)部管理制度。根據(jù)本單位實(shí)際需求和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)編制政府采購預(yù)算，按照已批復(fù)的預(yù)算安排政府采購計劃。根據(jù)規(guī)定的驗(yàn)收制度和政府采購文件，由指定部門或?qū)Ｈ藢λ徫锲返钠贩N、規(guī)格、數(shù)量、質(zhì)量和其他相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行驗(yàn)收，并出具驗(yàn)收證明。

6.資產(chǎn)控制。對資產(chǎn)實(shí)行分類管理，建立健全資產(chǎn)內(nèi)部管理制度，加強(qiáng)對現(xiàn)金、銀行賬戶、實(shí)物資產(chǎn)、無形資產(chǎn)和對外投資的管理，按照國有資產(chǎn)管理的相關(guān)規(guī)定，明確資產(chǎn)的調(diào)劑、租借、對外投資、處置的程序、審批權(quán)限和責(zé)任。

7.建設(shè)項(xiàng)目控制。建立與建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)的審核機(jī)制，項(xiàng)目建議書、可行性研究報告、概預(yù)算、竣工決算報告等應(yīng)當(dāng)由單位內(nèi)部的規(guī)劃、技術(shù)、財會、法律等相關(guān)人員或者根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定委托具有相應(yīng)資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核，出具評審意見。按照規(guī)定的時限及時辦理竣工決算，組織竣工決算審計，并根據(jù)批復(fù)的竣工決算和有關(guān)規(guī)定辦理建設(shè)項(xiàng)目檔案和資產(chǎn)移交等工作。

8.合同控制。明確合同的授權(quán)審批和簽署權(quán)限，妥善保管和使用合同專用章，嚴(yán)禁未經(jīng)授權(quán)擅自以單位名義對外簽訂合同，嚴(yán)禁違規(guī)簽訂擔(dān)保、投資和借貸合同。

(三)加強(qiáng)內(nèi)部控制人員培訓(xùn)，提高綜合素質(zhì)

加強(qiáng)內(nèi)部控制人才隊伍建設(shè)，培養(yǎng)具有良好職業(yè)道德修養(yǎng)和專業(yè)勝任能力的高素質(zhì)人才。1.各級財政部門和單位要積極開展《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》相關(guān)內(nèi)部控制知識培訓(xùn)，重視多種形式的繼續(xù)教育，理論聯(lián)系實(shí)際。2.內(nèi)部控制人員自身也要注重業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，不斷更新、拓展自己的知識和技能。3.內(nèi)部控制人員要樹立良好的法治觀念和高尚的品德與職業(yè)道德，加強(qiáng)愛崗敬業(yè)、遵紀(jì)守法、堅持原則等職業(yè)道德教育。

(四)完善內(nèi)部控制的監(jiān)督機(jī)制

內(nèi)部控制的監(jiān)督機(jī)制分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。內(nèi)部控制內(nèi)部監(jiān)督是對內(nèi)部控制設(shè)計與運(yùn)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，評價內(nèi)部控制的有效性，對于發(fā)現(xiàn)的內(nèi)部控制缺陷，及時加以改進(jìn)，是實(shí)施內(nèi)部控制的重要保證。內(nèi)審部門和內(nèi)審人員，應(yīng)具有相對的獨(dú)立性，對內(nèi)部控制的執(zhí)行、財務(wù)情況進(jìn)行檢查和監(jiān)督。單位負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)指定專個部門或?qū)Ｈ素?fù)責(zé)對單位內(nèi)部控制的有效性進(jìn)行評價并出具單位內(nèi)部控制自我評價報告。內(nèi)部控制外部監(jiān)督是本單位以外的監(jiān)督，主管部門、財政部門、審計部門應(yīng)加強(qiáng)對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)和監(jiān)督。對于內(nèi)部控制建立及運(yùn)行過程中的缺陷，外部監(jiān)督應(yīng)有針對性地提出處理意見和建議，并督促有關(guān)單位進(jìn)行整改。

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［2］徐黎，張慶閣，席麗君.企業(yè)內(nèi)部控制制度實(shí)施問題及對策研究［Z］.國家科技成果:南陽理工學(xué)院，2009-10-22.

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