規(guī)范與現(xiàn)實之間：道路交通管制制度檢視

何 湘

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，公眾的生活越來越離不開便捷的交通條件，“交通管制”一詞也因與日常出行密切相關而漸入公眾視野。據(jù)報道，2011年初至2012年初，北京共發(fā)布了80次交通管制通告。[1]這些交通管制涉及的區(qū)域線路之廣、出行人數(shù)之眾、執(zhí)勤力量之多，令人不禁感慨：在機動車保有量已經(jīng)超過500萬輛的北京，頻繁的交通管制使得北京極為擁堵的交通狀況雪上加霜。交通管制的法律依據(jù)何在？交通行政執(zhí)法或交通管制立法是否有可以改進的空間？對這些問題，本文嘗試從相關法律規(guī)定和實踐現(xiàn)狀入手做出分析和解答。

一、正本清源：交通管制概念的兩個版本

1.傳統(tǒng)認識上的交通管制概念

有一種觀點認為，交通管制是“交管部門對交通的管理和控制”。[2]這種認識在一些較有權威的工具書中得到體現(xiàn)?！敖煌ü苤剖侵冈趹?zhàn)爭或特定條件及面臨突發(fā)事件時，對指定范圍臨時實施的一種強制性交通管理和控制?！盵3]該定義還指出：“特定條件是指大型集會、文藝演出、體育比賽、迎送外國元首、黨和國家領導人參加群眾活動、慶典游行、搶修橋隧、路線施工等。突發(fā)事件是指天災人禍，如地震、水患、火災、風害、交通事故等?！睆脑撚^點的表述來看，可進行管理和控制的情形極其廣泛，既包括戰(zhàn)爭和突發(fā)事件，又以“特定條件”將一系列不同場合囊括在交通管制的適用情形之內(nèi)，范圍較廣。

2.法律層面上的交通管制概念

交通管制作為交通管理部門所實施的行政行為，根據(jù)依法行政的一般原理，應當以法律授權為前提。就筆者所查閱到的交通管制公告來看，多以“根據(jù)《道路交通安全法》的有關規(guī)定”示人，具體根據(jù)哪一條則語焉不詳。

《道路交通安全法》(以下簡稱“道交法”)第40條規(guī)定：“遇有自然災害、惡劣氣象條件或者重大交通事故等嚴重影響交通安全的情形，采取其他措施難以保證交通安全時，公安機關交通管理部門可以實行交通管制?！贝颂庪m未明確給出定義，卻對實行交通管制的條件作出了規(guī)定。與此相關聯(lián)，該法第39條規(guī)定了限制交通的措施：“公安機關交通管理部門根據(jù)道路和交通流量的具體情況，可以對機動車、非機動車、行人采取疏導、限制通行、禁止通行等措施。遇有大型群眾性活動、大范圍施工等情況，需要采取限制交通的措施，或者作出與公眾的道路交通活動直接有關的決定，應當提前向社會公告?！睘槔迩暹@兩個條文之間的關系，下文對這兩個條文試作解讀。

(1)對第39條的解讀。按照法理學上語法解釋的觀點，我們“對法律條文的語法結構、文字排列和標點符號等進行分析”[4]，可知：首先，法律賦予了公安機關交通管理部門(以下簡稱“交管部門”)一定的權力，即根據(jù)具體情況采取相應措施，包括“疏導、限制、禁止”；其次，交管部門在兩種情況下應當提前向社會公告，一是“需要采取限制交通的措施”，二是“作出與公眾的道路交通活動直接有關的決定”。顯然，該條文并未提到“交通管制”，且核心是“限制交通的措施”。該條所涉“大型群眾性活動、大范圍施工等情況”與前述百科全書版定義中的“特定條件”相呼應。

(2)對第40條的解讀。分析前引條文可知，第40條實際上規(guī)定了實行交通管制的三個要件：一是基本前提，即“遇有嚴重影響交通安全的情形”；二是進一步的適用條件，即“采取其他措施難以保證交通安全”，這意味著實行交通管制之前需要用盡其他處理措施，體現(xiàn)了行政法上比例原則的精神；三是實行的主體，該條規(guī)定交通管制即“由公安機關交通管理部門實行”。由此產(chǎn)生以下問題：首先，第39條中的大型群眾性活動(比如體育比賽、文藝演出)是否構成“嚴重影響交通安全”？采取其他措施是否難以保證大型群眾性活動時的交通安全？根據(jù)《大型群眾性活動安全管理條例》對大型群眾性活動的定義*本條例所稱大型群眾性活動，是指法人或者其他組織面向社會公眾舉辦的每場次預計參加人數(shù)達到1000人以上的下列活動：(一)體育比賽活動；(二)演唱會、音樂會等文藝演出活動；(三)展覽、展銷等活動；(四)游園、燈會、廟會、花會、焰火晚會等活動；(五)人才招聘會、現(xiàn)場開獎的彩票銷售等活動。，不難知道答案是否定的。其次，第40條中的“其他措施”是指“由交通警察現(xiàn)場指揮、疏通、引導交通或使用人工消除障礙等措施”[5]，據(jù)此，只有在“限制交通的措施”不能有效保證交通安全時才可以實行交通管制。

(3)對第39條和第40條關系之辨析。

兩者所體現(xiàn)的法律價值不同。就前者而言，其規(guī)定著眼于“道路和交通流量情況”，并據(jù)以采取疏導、限制或禁止等措施，可知其價值取向側重于暢通交通“秩序”。提前向社會公告乃基于公眾出行預期性之需要。該條文立足于提高道路通行效率，謀求較高的社會經(jīng)濟效益；而后者則著眼于極端特殊情形下的交通狀況，明確指出在其他應對措施不足以保證安全時，可以實行交通管制。該條文所欲達致的最終目的是保障人的生命健康權，而最終價值歸宿則為“交通安全”。顯然二者的價值位階有別。

相關措施所適用的情況不同。在前者規(guī)定的情形下，交管部門尚能對道路和交通流量的具體情況做出分析判斷，從而決定是否采取措施、采取何種措施。而且，這些措施是適用于法益受侵害的風險較低階段，其情境于交通執(zhí)法人員而言具有較強的可判斷性，因而法律設定可以采取的措施相對柔和，富有針對性與選擇性。而后者規(guī)定則不同，其所預設的交通執(zhí)法環(huán)境更加復雜、突然，屬于“非常態(tài)狀況”，這無疑對執(zhí)法人員而言具有很大的挑戰(zhàn)性，因此法律賦予交管部門實行交通管制的權力，通過采取更為剛性、嚴厲的措施，將不利后果發(fā)生的風險降到最低。

實施相關措施的條件不同。對前者，法律賦予了交管部門根據(jù)其執(zhí)法慣例、經(jīng)驗對道路和交通流量的具體情況作出專業(yè)判斷之后是否采取限制交通措施的裁量權。認為需要，就可以采取疏導、限制和禁止等措施；認為沒有必要則無需采取這些措施?？傊还懿块T具有較大的裁量空間，“為”與“不為”都符合該條規(guī)定，盡管這種較大的選擇空間存在被濫用的可能性。而后者則嚴格規(guī)定了實行交通管制的三個條件，三者缺一不可，全部滿足后方可實行交通管制，否則即屬缺乏法律依據(jù)構成違法。

應否提前公告不同。前者規(guī)定了交管部門提前向社會公告的義務。根據(jù)該條，在下列兩種情況下，應當提前向社會公告：一是采取限制交通的措施，二是作出與公眾的道路交通活動直接有關的決定。公告目的在于使公眾獲得交通出行的預期性，公告的形式也可以多樣，公告的時間也應使得公眾在限制之日前了解相關信息為限。而在后者，并未指出實行交通管制“應當提前向社會公告”。蓋因交通管制的執(zhí)法環(huán)境之突發(fā)性、復雜性，交管部門難以提前公告。

在法律文本中的意義不同。立法是一種影響深遠的頂層制度設計，追求法律原則、邏輯、社會生活經(jīng)驗以及法律后果的融合兼顧。法律文本的結構布局，無疑是遵循一定的邏輯順序而為。具體來講，第39條在前，規(guī)定“限制交通的措施”；而第40條位于其后，規(guī)定“可以實行交通管制的情形”，此種安排本身就反映出兩者的內(nèi)在區(qū)別和不同意義：它們調(diào)整的是情形不同、程度不一的兩種交通環(huán)境下的社會關系，因而必須在法律手段上有所區(qū)別，這也體現(xiàn)出不同情形區(qū)分對待的原則精神。

另外需要注意的是，《人民警察法》也涉及交通管制的內(nèi)容。該法第15條規(guī)定，縣級以上人民政府公安機關，為預防和制止嚴重危害社會治安秩序的行為，可以在一定的區(qū)域和時間，限制人員、車輛的通行或者停留，必要時可以實行交通管制。公安機關的人民警察依照前款規(guī)定，可以采取相應的交通管制措施。據(jù)此，縣級以上政府公安機關也被賦予了實行交通管制的權力，以維持特殊情形下的社會治安秩序。對于如何實行交通管制，該法則只字未提。那么，此處的交通管制和《道交法》第40條的交通管制有何區(qū)別？基于以下幾點理由，筆者認為兩處的概念應屬一致：其一，交通警察屬于人民警察的一種，僅由于行政事務的專業(yè)性，而在公安機關內(nèi)部有所劃分，以便各司其職，交通管制權力賦予公安機關交管部門名正言順。其二，人民警察為預防和制止嚴重危害社會治安秩序的行為，必然要采取一定措施，因而極可能威脅交通安全，與第40條之立法目的相同。其三，從法律體系整體的邏輯連貫性要求考慮，交通管制在兩部均由全國人大常委會通過的法律中之含義應無二致。

交通管制是一種十分嚴肅的交通行政執(zhí)法行為，立法將一般情況下的限制交通措施與特殊情況下的交通管制措施作了區(qū)分，當下各地的“限行政策”應當屬于前者的范疇。當然，第39條和第40條之間也存在一定程度的關聯(lián)：前者旨在保證“秩序”，后者追求實現(xiàn)“安全”，而保證秩序恰恰是實現(xiàn)安全的重要途徑。另外，結合兩個條文來看，它們所調(diào)整的不同關系、所采取的不同手段清晰地反映了比例原則內(nèi)含的層次性要求。因此，傳統(tǒng)認識中將大型群眾性活動等一般情況和自然災害等特殊情況一并囊括在內(nèi)，掩蓋了第39條和第40條的諸多本質(zhì)區(qū)別，實為不妥。基于以上分析，本文認為，交通管制是交管部門在出現(xiàn)嚴重影響交通安全的情形、采取一般限制交通的措施難以保證交通安全的情況下或公安部門在預防和制止嚴重危害社會治安秩序行為的必要情況下所實行的特殊交通行政行為。

二、當前我國交通管制實踐的現(xiàn)狀

交通管制已經(jīng)日益頻繁地與公眾的日常生活相關聯(lián)。據(jù)報道，北京年均交通管制7 000次，平均一天20次。[6]筆者要追問的是，這么多的交通管制都是在執(zhí)行《道交法》第40條之規(guī)定嗎？實踐中將傳統(tǒng)認識上的概念混同于法律概念的現(xiàn)象十分普遍，背離了法律規(guī)范的本義。以下將實踐中的“交通管制”按其違規(guī)程度，大致分為三類：

1.交通管制之名錯用

仍以北京為例。北京市公安局發(fā)布的《關于2012年中國足球超級聯(lián)賽亞足聯(lián)冠軍聯(lián)賽及足協(xié)杯賽交通管制通告》(2012年第3號)主要內(nèi)容如下[7]：為保證比賽期間(2012-3-16—2012-11月中旬)賽場周邊道路交通安全暢通，相關賽事順利進行，根據(jù)《中華人民共和國道路交通安全法》的有關規(guī)定，通告如下：(1)在……比賽期間，視具體情況對……路實施臨時交通管制，除公共電、汽車和持有組委會核發(fā)證件的機動車輛外，禁止其他機動車輛通行。(2)實施交通管制后，在上述交通管制區(qū)域內(nèi)的道路兩側，禁止停放各種機動車輛。

從上述公告內(nèi)容可知，保證賽場周邊交通秩序是基本出發(fā)點，“禁止其他機動車輛通行”、“禁止停放各種機動車輛”是其采取的“限制交通”的措施，公告所涉內(nèi)容并未表明有“嚴重影響交通安全的情形”存在。因而，此公告雖冠以“交通管制”之名，并以“交通安全”措辭，但也不能改變其適用《道交法》第39條的事實，因而，此類情況屬于有權主體適用法律依據(jù)錯誤。

2.交通管制權力濫用

交管部門“在法定職權范圍內(nèi)出于不合法的動機而做出的違反法定目的的交通行政行為”[8]，屬于交通管制權力濫用。實踐中這種情形極為普遍，也是造成公眾對交通管制存有微詞的重要原因。比如地方政府召開招商引資的商務會議，地方黨政領導進行基層調(diào)研、考察或出席各類慶典、儀式等，不一而足。在不具備第40條所定條件情況下實施交通管制，屬于有權主體濫用交通管制權力，而此時采取的實為限制交通的措施，也屬于適用法律依據(jù)錯誤。本應正常運行的交通秩序被以各種名義包裝下的“交通管制”所擾亂，權力的恣意使其德行在公共道路這一公共利益載體面前全然失守。

3.無權主體的交通管制

根據(jù)前面對交通管制概念的解讀，公安機關(交管部門)才是實施這一行政行為的適格主體，其他任何個人、組織、社會團體或國家機關均無權實施。而現(xiàn)實是，許多企事業(yè)單位，包括一些高校的文件在內(nèi)也嚴重誤讀了這一法律概念，動輒實施所謂“交通管制”，令人啼笑皆非。這些無權主體基于暢通特定場所秩序或清空特定道路而采取第39條中所規(guī)定的引導、限制等措施，明顯屬于借用“交通管制”之名而實施的內(nèi)部空間的管理行為，可以說與《道交法》第40條毫無關聯(lián)。法律規(guī)范是公共意志的集中體現(xiàn)，而不是任人打扮的小姑娘。交通管制受到如此青睞的現(xiàn)象背后，是法律意識匱乏的真實反映。

上述情形中主體雖有不同，但都是借“交通管制”之名而行“限制交通”之實，這就帶來一系列惡果。首先，交通管制概念誤讀侵蝕依法行政的思想基礎，挑戰(zhàn)了法律自身的權威和尊嚴。依法行政原則要求某一主體依據(jù)某一規(guī)范才能實施某一行為，在行政執(zhí)法中的“張冠李戴”等問題表面上無傷大雅，實則是依法行政的硬傷：造成行政機關適用法律依據(jù)錯誤及其行政行為違法。其次，交通管制的功能異化。原本為保證交通安全而在法定條件下才能實行的“交通管制”，在某些地方的實踐運作中淪為了權力和地位的象征，成為提升個人影響力、炫耀權勢的工具，與國家公器不能為私人所用的原則背道而馳，由此引發(fā)公眾對制度的偏見，進而造成對制度本身的正當性基礎之沖擊。再次，交通管制權力濫用影響深遠。無必要的管制造成了時間、經(jīng)濟成本的浪費，也大大透支了寶貴的政府公信力和執(zhí)法形象。最后，以“根據(jù)《道交法》相關規(guī)定采取交通管制”的“模糊執(zhí)法”誤導公眾視線，長此以往將給公眾守法帶來負面影響。

三、多管齊下：基于概念和實踐的反思

1.原始概念亟待回歸

道路的暢通無阻有助于公眾道路通行權的直接實現(xiàn)和社會經(jīng)濟效益的最大化，但特殊情況下的交通管制需以更高位階的安全價值為依歸，因而其設定、實施等都應當更加嚴格、謹慎。而理論上的研究闕如和實踐中的運用混亂，使得交通管制這個原本極為嚴肅的法律概念成為一個普通的生活用語，特定含義被泛化，應然狀態(tài)與實然狀況出現(xiàn)嚴重脫節(jié)，致使法律規(guī)范空洞化、法律的權威性喪失。因此，有必要正本清源，回歸到交通管制的法律含義，引導并重塑全社會公眾對交通管制的理解，為實現(xiàn)交通管制的法治化打下思想基礎。

2.行政理念尚需更新

交通管制權力被濫用的實踐折射出行政理念的滯后，許多所謂“管制”實際呈現(xiàn)出公權力行使者肆意妄為的囂張做派以及對公民的正常道路通行權利的隨意剝奪，一定程度上反映出公權力和公民權利之間的內(nèi)在緊張關系。正如西方學者所言，“如果一個國家的人民缺乏一種賦予這些制度以真實生命力的廣泛的心理基礎，如果執(zhí)行和運用著這些制度的人，自身還沒有從心理、思想、態(tài)度和行為方式上都經(jīng)歷一個向現(xiàn)代化的轉變，失敗和畸形的悲劇結局是不可避免的?！盵9]實踐呼喚行政理念的更新，摒棄管理者的思維，樹立服務行政的理念，唯此才能建立弱化公權和公民權對抗的法律意識基礎，使交通管制真正成為為保證交通相對人安全服務的一道屏障。

3.行政執(zhí)法的法律依據(jù)適用錯誤

以“交通管制”之名而行“限制交通”之實，應適用此條款卻適用了彼條款，屬于行政執(zhí)法的法律依據(jù)適用錯誤。在依法行政的框架下，“執(zhí)法者在適用某一法律的某一具體條文時，不僅要正確理解該條文的內(nèi)涵和外延，而且必須同時考慮相應法律的相關條文”，[10]否則只會令“依法行政”徒增尷尬。當制度不能正確地加以執(zhí)行，即背離了法律本旨的執(zhí)法，實際上是執(zhí)法者在既有立法之外自行創(chuàng)制了一套規(guī)則，執(zhí)法者間接地成了立法者。這種帶有角色錯位的執(zhí)法不可能實現(xiàn)真正的規(guī)則之治。

4.地方性法規(guī)的違法規(guī)定曲解法律

《北京市實施〈中華人民共和國道路交通安全法〉辦法》第38條規(guī)定：“遇有重大國事、外事活動，公安機關交通管理部門可以采取臨時交通管制措施；舉辦大型群眾性活動，需要公安機關交通管理部門采取交通管制措施的，公安機關交通管理部門應當在采取管制措施3日前向社會公告?！本瓦@一規(guī)定而言，究竟重大國事、外事活動能否構成實行“交通管制”的情形，仍有待商榷。①筆者認為，在遇重大國事、外事活動時采取的特殊交通管理措施并非直接指向其作為一般的交通相對方之身份，而是基于其作為領導人或外交官等特殊身份而采取的非常手段；它并非直接指向因交通活動而引發(fā)的安全風險，而是在預設一個前提(即可能在行車途中會發(fā)生暗殺、襲擊等恐怖活動)之后為保證領導人的生命健康安全、避免陷入外交上的不利所實施的對策。這體現(xiàn)出鮮明的外交禮儀和政治意義，與第40條規(guī)定的交通管制之目的并不一致。此外，該條明確規(guī)定交管部門在交通管制之前應當提前公告，如前所述，公告義務有其現(xiàn)實性的難度，這實際上是在《道路交通安全法》之外給交管部門增設了程序義務，既違反了《立法法》的相關規(guī)定，②根據(jù)《立法法》第63、64條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以就“為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況作具體規(guī)定的事項”制定地方性法規(guī)。北京市的這一地方性法規(guī)明顯構成違法。也有損法律的權威。

5.交通管制制度的規(guī)則有待完善

《道路交通安全法》的既有規(guī)定不能滿足交通行政執(zhí)法的實踐，也未能適應程序法治的時代要求。首先，實體性規(guī)則不完善。比如第40條規(guī)定的“嚴重影響交通安全的情形”范圍邊界不甚明晰，對于重大國事活動能否實行交通管制？交通管制時具體可以采取哪些措施來保證交通安全？濫用管制權力造成交通相對方權益受損的責任承擔機制為何？等等。其次，程序性規(guī)則欠缺。交通管制是交管部門自行決定并執(zhí)行，還是由上級主管部門批準、下級交管部門執(zhí)行？交通管制應遵循哪些原則和程序規(guī)定？公眾是否有權參與管制決定的制定過程？這些問題的解決，無疑呼喚高位階的法律對交通管制程序加以規(guī)定、完善。

就交通管制制度而言，立法的過于簡陋、執(zhí)法的亂象叢生和公眾的認識誤區(qū)之間，存在著相互交織的影響，從立法、執(zhí)法到守法都存在程度不一的問題：立法不完善、執(zhí)法適用依據(jù)錯誤和權力濫用，守法被錯誤引導。所有這些問題都在細節(jié)之處掣肘了法治政府目標的早日實現(xiàn)。只有從根本上還原立法本意，回歸到原始的法律概念上來，并進一步完善交通管制的實體性規(guī)則和程序性規(guī)則設計，在行政執(zhí)法中正確地理解和適用交通管制制度，才能真正做到依“法”行政、權責一致。

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