論失地農(nóng)民權(quán)益保障的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究

徐國香

[摘 要] 現(xiàn)階段農(nóng)村集體土地被征用，導(dǎo)致越來越多的農(nóng)民失去了給予他們生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。加之自身思想觀念陳舊，文化素質(zhì)、就業(yè)技能偏低，政府安置補(bǔ)償形式單一及標(biāo)準(zhǔn)偏低等主客觀原因。作為農(nóng)民，他們沒有土地；作為城市居民，又沒有就業(yè)的門路、養(yǎng)老的退路。因此，在經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)與制度跟進(jìn)不對稱的情況下，失地農(nóng)民的社會保障問題既是應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注和解決的民生問題，也是建設(shè)社會主義新農(nóng)村和構(gòu)建社會主義和諧社會的重要問題。

[關(guān)鍵詞] 失地農(nóng)民 權(quán)益保障 經(jīng)濟(jì)制度 法律對策

[中圖分類號] F323 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1003-1650 （2013）11-0022-02

一、 前言

土地是農(nóng)民賴以生存最基本的生產(chǎn)資料和生活保障。工業(yè)化、城市化的加快，導(dǎo)致越來越多的人失去土地。加之，失地農(nóng)民權(quán)益所得與城市土地增值之間的“剪刀差”不斷增大，農(nóng)民就業(yè)困難、生活無助的問題日益顯現(xiàn)，嚴(yán)重影響到經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長和社會穩(wěn)定。

二、 征地問題重重，農(nóng)民權(quán)益受損

1.生活缺乏保障

改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、就業(yè)市場的要求，已經(jīng)沒有辦法以招工安置和農(nóng)業(yè)安置解決失地農(nóng)民的后顧之憂。

2.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低

征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定保障失地農(nóng)民生活的關(guān)鍵。現(xiàn)有失地農(nóng)民沒有真正享受到工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化帶來的好處，卻要為此付出沉重的代價。

3.缺乏民主參與

在土地征用過程中，農(nóng)民缺乏充分的參與，無法保障其知情權(quán)、協(xié)商權(quán)。在實(shí)踐中，土地征用往往沒有達(dá)到村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意的要求，有的甚至是只經(jīng)過個別領(lǐng)導(dǎo)的同意，村民會議就只是走一個程序而已。盡管有“兩公告一登記”制度，但實(shí)際上是讓失地農(nóng)民到指定單位領(lǐng)取辦理“通知書”，對失地農(nóng)民提出的意見只有在確需修改的情況下才改動方案，極大限制了農(nóng)民的知情權(quán)、協(xié)商權(quán)。

4.“公益”范圍不明

農(nóng)村集體土地要轉(zhuǎn)換為城市土地的時候，不論是否符合公共利益，必須先經(jīng)征為國有。同一部法律前后條款顯然相互矛盾，對“公共利益”的外延界定不明，使得非公益性用地與經(jīng)營性用地均列入征地范圍。

土地征用過程中補(bǔ)償費(fèi)與土地拍賣價之間存在巨額級差收益，一些地方政府或部門為了當(dāng)時的行政業(yè)績或個人利益，只重視眼前利益，不重視長遠(yuǎn)利益；只重視經(jīng)濟(jì)效益，不重視社會公平，不論是國家公益性建設(shè)項(xiàng)目，還是商業(yè)性項(xiàng)目，均以公共利益的名義動用國家征地權(quán)，甚至亂圈濫占集體所有土地。違背可持續(xù)發(fā)展的理念、忽略生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)。

5.救濟(jì)渠道不暢

我國現(xiàn)行體制下，土地征用由當(dāng)?shù)卣畞砜刂?。作為征地拆遷方的政府在征地拆遷中，為響應(yīng)“零強(qiáng)拆”、“零投訴”等漂亮口號，難得通過司法程序解決。所以，如果對征地補(bǔ)償糾紛不予受理，不僅與建設(shè)法治國家的宏偉目標(biāo)相悖，也直接危及現(xiàn)實(shí)社會的穩(wěn)定性。

三、 完善法律對策，保障失地權(quán)益

征地補(bǔ)償是失地農(nóng)民獲得的最直接的經(jīng)濟(jì)賠償權(quán)益，也是最容易引發(fā)矛盾的焦點(diǎn)。因此，建立合理的征地補(bǔ)償、利益分享機(jī)制是淡化失地矛盾、確保社會穩(wěn)定的關(guān)鍵。為此提出以下建議：

1.建立社保體系，強(qiáng)化就業(yè)培訓(xùn)

1.1建立和完善社會保障制度

2006年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》（國發(fā)[2006]31號）明確提出“征地補(bǔ)償安置必須以確保征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障為原則。”但通過何種方式和途徑為其提供應(yīng)得的補(bǔ)償和保障，不僅關(guān)系到農(nóng)民的生活質(zhì)量、社會的穩(wěn)定，而且對下階段城市化的推進(jìn)和全面建設(shè)小康社會有著直接的影響。為此，必須要保證失地農(nóng)民①建立最低生活保障制度。②建立醫(yī)療保險制度。③建立基本養(yǎng)老保險制度。針對失地農(nóng)民的特殊狀況，在現(xiàn)有的農(nóng)村基本養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步出臺專門針對失地農(nóng)民養(yǎng)老保險的政策和意見，確保他們老有所養(yǎng)。

1.2建立就業(yè)培訓(xùn)制度

農(nóng)民失去土地后，從喪失生產(chǎn)資料的這一層面而言，與下崗職工的性質(zhì)是相同的[2]。因此，應(yīng)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的勞動力市場，政府在稅收、就業(yè)門路等方面給予失地農(nóng)民政策性扶持，確保他們享受城鎮(zhèn)下崗職工的待遇。按照“公平對待、合理引導(dǎo)、完善管理、搞好服務(wù)”的原則，可以采取以下措施 ：①建立失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)資金。培訓(xùn)資金可從土地征用款與集體資產(chǎn)積累中按一定比例提取。②提高農(nóng)民自身素質(zhì)和就業(yè)能力，針對性地開展創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，并優(yōu)先安排就業(yè)崗位。③加強(qiáng)就業(yè)服務(wù)信息系統(tǒng)的建設(shè)。大力發(fā)展勞動力市場中介組織，形成包括就業(yè)信息、咨詢、職業(yè)介紹、培訓(xùn)在內(nèi)的社會化就業(yè)服務(wù)體系，及時發(fā)布信息，幫助實(shí)現(xiàn)就業(yè)轉(zhuǎn)移。④落實(shí)被征地農(nóng)民就業(yè)安置責(zé)任[3]。

2.確立補(bǔ)償原則，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

我國憲法和法律對于征用土地采用的是“相當(dāng)補(bǔ)償”原則。實(shí)際征地中往往分歧較大。我國憲法應(yīng)確立新的“公平補(bǔ)償”原則，踐行“以人為本”和“以民為本”的思想，最大限度地補(bǔ)償失地農(nóng)民的損失。

我國應(yīng)該滿足這樣幾個內(nèi)容的要求：安家費(fèi)，轉(zhuǎn)業(yè)費(fèi)，養(yǎng)老保險費(fèi)，醫(yī)療保險費(fèi)，學(xué)齡兒童教育保險費(fèi)等。讓被征收人和征收受益人雙方均能信服接受。

3.健全征地程序，彌補(bǔ)主體缺位

3.1健全征地程序

農(nóng)用地征用事關(guān)農(nóng)民的生存，不僅要完善土地征用程序，更重要的是要嚴(yán)格落實(shí)征用程序，按照以下步驟進(jìn)行：發(fā)布征地通告；征詢村民意見；地籍調(diào)查和地上附著物登記。務(wù)必做到“兩公告一登記”。要做到“兩公告一登記”，就必須加強(qiáng)對征詢村民意見這一環(huán)節(jié)的執(zhí)行和監(jiān)督，充分保障失地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、協(xié)商權(quán)，避免“兩公告一登記”制度流于形式。切實(shí)改變農(nóng)民處于被動接受的地位，讓他們主動參與，獲得真正意義上的發(fā)言權(quán)、協(xié)商權(quán)，真正保障其合法權(quán)益。

3.2彌補(bǔ)主體缺位

在制定方案時應(yīng)當(dāng)充分考慮、聽取村民代表的意見和建議。如果補(bǔ)償方案不能得到村民代表的認(rèn)可不得向村民發(fā)布征地公告、召開村民代表大會。還有學(xué)者提出設(shè)立農(nóng)村土地管理委員會解決農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體缺位問題。

4.完善征用法規(guī)，規(guī)范“公益”范圍

4.1完善征用法規(guī)

我國目前沒有土地征用法，《土地管理法》中的有關(guān)內(nèi)容還很不全面，比如沒有明確征用權(quán)的主體、范圍等。因此，我國有必要設(shè)立《土地征用法》，有必要將土地征用權(quán)嚴(yán)格限定在以公共利益為目的使用范圍之內(nèi)。對于非公共利益需要使用土地的，應(yīng)首先考慮使用存量土地，建立農(nóng)村土地使用權(quán)交易市場，讓征地方在公開的土地市場上獲取土地使用權(quán)，并按照規(guī)定對其進(jìn)行嚴(yán)格的審批。

4.2規(guī)范“公益”范圍

針對征地權(quán)濫用的現(xiàn)實(shí)情況，國家應(yīng)在相關(guān)的法律、法規(guī)中對“公共利益”作列舉性。并按照公開、公正、高效的征地程序、方式，建立健全公告、公示制度，規(guī)范征地過程中各方利益關(guān)系和行為，以消滅征地過程中“暗箱”操作行為，提高征地工作效率。

5.追究違法責(zé)任，完善救濟(jì)體系

5.1追究違法征地責(zé)任

綜前所述，土地違法征用成本低，特別是政府及其官員違法違規(guī)征用集體土地的成本非常低。為此，應(yīng)盡快完善違法征用土地法律責(zé)任的相關(guān)規(guī)定，提高土地違法的成本。相關(guān)土地監(jiān)管機(jī)關(guān)應(yīng)大膽負(fù)起法律賦予的責(zé)任，加大違法違規(guī)征地案件的查處力度。對土地監(jiān)管機(jī)關(guān)及其人員，面對土地違法違規(guī)案件不依法查處或查處不力的，必須依法追究其相應(yīng)的法律責(zé)任。

5.2完善救濟(jì)體系

征地過程中，農(nóng)民因?yàn)槿狈Ψ芍R，往往難以維護(hù)自身合法權(quán)益?，F(xiàn)實(shí)案例反映出的問題是：被征地農(nóng)民為了尋求救濟(jì)途徑，訴訟無門的情況下采用上訪或圍攻政府鬧事的非正常途徑，不但影響社會穩(wěn)定，對政府形象也造成極大損害。可見，如果想要有效地解決和處理糾紛，需將法律援助引入農(nóng)用地征用糾紛之中。另外，很多失地農(nóng)民法律意識比較淡薄，對于從事農(nóng)業(yè)以外的其他行業(yè)往往沒有信心，不想讓土地被征收。因此，在征用的過程中，律師有必要參與其中：為失地農(nóng)民提供法律咨詢、代理失地農(nóng)民參與聽證、出具法律意見、協(xié)調(diào)失地農(nóng)民與政府的關(guān)系。這樣有利于及時有效地解決糾紛，減少社會執(zhí)法成本，同時提高人們守法、執(zhí)法的自覺性。有必要在司法系統(tǒng)內(nèi)部建立專門土地及其相關(guān)問題的解決機(jī)構(gòu)，由該專門機(jī)構(gòu)、專門人員對爭議采取價值性審查，從而達(dá)到結(jié)案的效率性與正確性的統(tǒng)一。

四、結(jié)束語

征用土地是城市發(fā)展進(jìn)程中必要的一項(xiàng)工作。確保失地農(nóng)民安置和長遠(yuǎn)生活保障，可有效化解征地過程中的突出矛盾，同時也只有完善土地征用制度，才能保障征地工作的順利進(jìn)行。

參考文獻(xiàn)

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