構(gòu)建我國工程質(zhì)量責(zé)任保險運(yùn)行機(jī)制

徐友全， 張世洋

(山東建筑大學(xué) 管理工程學(xué)院， 山東 濟(jì)南 250101)

建筑工程本身復(fù)雜多樣，涉及的單位和人員數(shù)目繁多，再加上設(shè)計的不斷創(chuàng)新、新型材料的應(yīng)用、施工難度的加大以及施工合同的大量變更，致使建筑物出現(xiàn)質(zhì)量缺陷的風(fēng)險不斷增大。雖然在法律上開發(fā)商或承包商有義務(wù)就這些質(zhì)量缺陷對業(yè)主承擔(dān)維修或賠償責(zé)任，但現(xiàn)實(shí)情況往往是業(yè)主找不到責(zé)任方或者不知道找誰去承擔(dān)責(zé)任，若出現(xiàn)重大質(zhì)量事故，一些單位的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償能力有限，這些責(zé)任最終卻要由政府買單。為分散潛在質(zhì)量缺陷帶來的責(zé)任風(fēng)險，確保業(yè)主權(quán)益遭受損害時求償有門，許多國家相繼實(shí)施工程質(zhì)量責(zé)任保險。

1 我國工程質(zhì)量責(zé)任保險現(xiàn)狀分析

1.1 我國建筑工程質(zhì)量責(zé)任保險發(fā)展現(xiàn)狀

目前我國主要是通過行政手段和法律手段來保證工程質(zhì)量和解決質(zhì)量糾紛。為提高工程質(zhì)量，保護(hù)業(yè)主權(quán)益，建設(shè)部制定的《建設(shè)工程質(zhì)量保證金管理暫行辦法》第六條規(guī)定“建設(shè)工程竣工結(jié)算后，發(fā)包人應(yīng)按照合同約定及時向承包人支付工程結(jié)算價款并預(yù)留保證金”。[1]但這種做法收效甚微，質(zhì)量事故仍然頻頻發(fā)生。

1.1.1國內(nèi)工程質(zhì)量責(zé)任保險模式比較

2001年，建設(shè)部住宅產(chǎn)業(yè)化促進(jìn)中心聯(lián)合國家建筑工程質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)中心、中國人民財產(chǎn)保險公司等單位就我國的“住宅質(zhì)量保證保險”開展研究，結(jié)合我國的實(shí)際情況，在借鑒法國、日本等國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，引入了住宅質(zhì)量保證保險機(jī)制。即建設(shè)單位為其通過建設(shè)部A級住宅性能認(rèn)定的住宅項目購買質(zhì)量責(zé)任保險，保險公司負(fù)責(zé)賠償修理、加固或重新購置的費(fèi)用。2004年，在進(jìn)行多國考察的基礎(chǔ)上，建設(shè)部起草了《建設(shè)工程質(zhì)量保修保險試行辦法》(草案)(以下簡稱《試行辦法》)，規(guī)定三類工程必須辦理工程質(zhì)量保險，并編寫了相應(yīng)的保險條款[2]，于2005年在上海、北京、廣州等12個城市開展建設(shè)工程質(zhì)量保險試行工作[3，4]。幾個城市工程質(zhì)量責(zé)任保險模式比較如表1所示。

表1 國內(nèi)城市工程質(zhì)量責(zé)任保險模式比較

1.1.2工程質(zhì)量責(zé)任險與工程保證擔(dān)保比較

確保工程質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)工具除工程質(zhì)量責(zé)任險外，還有工程保證擔(dān)保制度。工程保證擔(dān)保所解決的是建筑市場信息不對稱所產(chǎn)生的逆向選擇和道德風(fēng)險問題，在建筑領(lǐng)域，業(yè)主方作為買方往往不了解真實(shí)情況，而承包商作為建筑產(chǎn)品的建造者通過隱瞞真實(shí)信息而欺騙業(yè)主方，從而損害業(yè)主方權(quán)益，降低工程質(zhì)量。本文對其與工程質(zhì)量責(zé)任險進(jìn)行簡單對比，如表2所示。從表2可以看出，工程質(zhì)量責(zé)任保險與工程質(zhì)量保證擔(dān)保在承受風(fēng)險類型、管理模式和承保范圍等方面有本質(zhì)區(qū)別，本文僅從保險角度對我國工程質(zhì)量保證模式進(jìn)行探討。

表2 工程質(zhì)量責(zé)任險與保證擔(dān)保比較

1.2 國內(nèi)外工程質(zhì)量保險制度比較

與國外工程質(zhì)量保險制度的比較如表3所示。

表3 國內(nèi)外工程質(zhì)量保險制度對比分析

續(xù)表

1.3 原因分析

(1) 法律法規(guī)體系不完善。目前，我國關(guān)于工程質(zhì)量責(zé)任險的立法，除了《保險法》稍微涉及外，其他法律法規(guī)基本沒有提及。建設(shè)部起草的《建設(shè)工程質(zhì)量保修保險試行辦法》(草案)還正在試行中。另外，我國法律對責(zé)任主體所承擔(dān)的責(zé)任內(nèi)容也沒有詳細(xì)的劃分。例如，我國《建筑法》第80條規(guī)定“在建筑物的合理使用壽命內(nèi)，因建筑工程質(zhì)量不合格受到損害的，有權(quán)向責(zé)任者要求賠償”[8]，《房屋建筑工程質(zhì)量保修辦法》也規(guī)定“地基基礎(chǔ)工程和主體結(jié)構(gòu)工程的最低保修期限為設(shè)計文件規(guī)定的合理使用年限”[9]，但并沒有說明合理使用年限內(nèi)責(zé)任者到底是誰以及應(yīng)付哪些責(zé)任。

(2) 信用評價體系不完善，信用等級披露機(jī)制缺失，道德風(fēng)險高。保險公司敢于承包，是因?yàn)槠淙嬲莆樟送侗Ｈ说男庞脿顩r，在法國和西班牙等國家，保險公司不僅自身掌握大量的客戶資料，還委托各種信用調(diào)查公司對投保人進(jìn)行信用評價和排名，使保險公司能夠較全面的掌握投保人的信用狀況，從而做出準(zhǔn)確的承保風(fēng)險判斷。而我國的質(zhì)量責(zé)任保險公司卻缺乏客戶的信用資料，再加上信用等級披露機(jī)制缺失以及高度的道德風(fēng)險是我國工程質(zhì)量責(zé)任險推行的一大阻礙。

(3) 復(fù)合型人才稀缺，人員素質(zhì)差，缺乏專業(yè)的培訓(xùn)和考試。目前的一些專業(yè)的保險公司，其保險從業(yè)人員對責(zé)任險方面的知識掌握有限，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，并且從業(yè)門檻低，具備工程、經(jīng)濟(jì)、法律和合同等方面的綜合知識的人才稀缺。

2 構(gòu)建我國質(zhì)量責(zé)任保險運(yùn)行機(jī)制

通過對國外工程質(zhì)量責(zé)任保險機(jī)制的比較分析，可以發(fā)現(xiàn)一個高效科學(xué)的質(zhì)量責(zé)任保險機(jī)制一般應(yīng)達(dá)到以下幾個標(biāo)準(zhǔn)[10，11]：政策上的可行性；優(yōu)秀的風(fēng)險管控水平；完善的信用評價體系；穩(wěn)定的賠付能力；高效的理賠系統(tǒng)。在總結(jié)國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國建筑行業(yè)實(shí)際情況，嘗試構(gòu)建我國的工程質(zhì)量責(zé)任保險運(yùn)行機(jī)制的基本框架，并從法律基礎(chǔ)、權(quán)利義務(wù)關(guān)系、風(fēng)險控制和分擔(dān)以及賠付系統(tǒng)四個方面進(jìn)行建立。

2.1 法律基礎(chǔ)

質(zhì)量責(zé)任保險的全面推行需要完善的法律法規(guī)作引導(dǎo)，沒有強(qiáng)制性的法律體系，質(zhì)量責(zé)任險就像是無根之木、無源之水。我國目前只有建設(shè)部起草的《建設(shè)工程質(zhì)量保修保險試行辦法》(草案)，以“辦法”的形式將工程質(zhì)量保險納入我國法律體系，該辦法正在試行中，還沒有正式發(fā)布。另外《建筑法》和《保險法》也沒有涉及工程質(zhì)量保險。要大力推廣工程質(zhì)量保險，首先面臨的就是立法障礙的問題。我國的工程質(zhì)量責(zé)任保險的法律體系應(yīng)涵蓋四個層次的內(nèi)容，如圖1所示。

圖1 我國工程質(zhì)量保險法律體系框架

第一層為國家法律，建議將工程質(zhì)量責(zé)任保險寫進(jìn)《刑法》、《侵權(quán)責(zé)任法》、《合同法》、《建筑法》以及《保險法》，對其進(jìn)行明確的定義，并根據(jù)建筑用途和投資來源界定強(qiáng)制保險和非強(qiáng)制保險的工程范圍，將市場準(zhǔn)入原則以法律形式體現(xiàn)出來；第二層是行政法規(guī)，在兩部法律之下，可再編制針對工程質(zhì)量責(zé)任險的管理條例，規(guī)定投保人、風(fēng)險范圍、保險期限、未投強(qiáng)制險的處罰方式等；第三層為部門規(guī)章和地方性法規(guī)，規(guī)定保險險種、保險條款、保險責(zé)任范圍、保險費(fèi)率確定方法、保險中介管理辦法、理賠程序、理賠限額、代位追償、爭議處理辦法等；在這三層體系外，還可以輔以若干行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，如工程質(zhì)量責(zé)任險合同規(guī)范、質(zhì)量檢查機(jī)構(gòu)行為規(guī)范、投保人與保險人行為規(guī)范等。

2.2 責(zé)權(quán)關(guān)系

質(zhì)量責(zé)任保險是對因工程潛在質(zhì)量缺陷造成的建筑物損壞而進(jìn)行的擔(dān)保，而潛在缺陷比普通缺陷的概念要寬泛，通常不易鑒定，這就要求對建筑施工工程進(jìn)行嚴(yán)密的質(zhì)量監(jiān)控，防止開發(fā)商及各參建主體不履行自身義務(wù)而降低工程質(zhì)量，使得內(nèi)在缺陷引發(fā)質(zhì)量問題或事故的可能性增加。為能夠有效對責(zé)任主體的行為進(jìn)行管控，需明確各主體的責(zé)權(quán)關(guān)系，見圖2。

圖2 工程質(zhì)量責(zé)任保險各方關(guān)系

國家多部法律法規(guī)及部門規(guī)章對各參建主體的具體責(zé)任分工已有明確界定，不再贅述。這里主要對保險公司的責(zé)任進(jìn)行明確。

(1) 承保。當(dāng)參建主體向保險公司發(fā)出投保要求時，保險公司應(yīng)委托專業(yè)機(jī)構(gòu)對各參建主體進(jìn)行風(fēng)險評估和信用評價，或通過客戶資料庫對其進(jìn)行篩選；保險公司還應(yīng)積極開發(fā)多樣保險產(chǎn)品，并向投保人宣傳推廣自己的產(chǎn)品；保險合同成立后，保險公司應(yīng)及時向投保人簽發(fā)投保單。

(2) 控制。保險意向簽訂后，保險公司應(yīng)委托監(jiān)理、施工圖審查以及質(zhì)量檢測機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)的風(fēng)險管理機(jī)構(gòu)對建設(shè)工程全過程進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)控。

(3) 賠償。在保險期間內(nèi)發(fā)生質(zhì)量問題或事故，需質(zhì)量檢查機(jī)構(gòu)對其進(jìn)行核定，核定期限不得超過30天；經(jīng)核定在保險責(zé)任范圍內(nèi)后，應(yīng)被保險人索賠要求，保險公司要及時賠償； 如有其他責(zé)任單位，保險公司在賠償后可代位追償。

2.3 風(fēng)險控制和分擔(dān)體系

對于保險公司來說，穩(wěn)定的保費(fèi)收入和較低的賠付率是其保持營業(yè)活力，能夠長久支付賠償款、委托費(fèi)和自身管理費(fèi)用的保證，這也是工程質(zhì)量責(zé)任險機(jī)制能否成功運(yùn)行的關(guān)鍵。而賠付率的高低很大程度上取決于對工程的風(fēng)險控制能力，保費(fèi)的高低也與工程的風(fēng)險級別掛鉤[12]。因此，建立風(fēng)險控制和分擔(dān)體系，對建造過程中存在的質(zhì)量風(fēng)險進(jìn)行預(yù)測和控制是十分必要的。其體系框架如圖3所示。

圖3 工程質(zhì)量責(zé)任險風(fēng)險管控體系框架

開工前，保險公司與投保人簽訂投保意向協(xié)議[13]，該協(xié)議并不是最終的保險合同。為降低風(fēng)險，保險公司需要一個服務(wù)性的專業(yè)機(jī)構(gòu)，即質(zhì)量檢查機(jī)構(gòu)，來加強(qiáng)對質(zhì)量風(fēng)險的識別、控制和分擔(dān)。這里的質(zhì)量檢查機(jī)構(gòu)整合了施工圖審查機(jī)構(gòu)、質(zhì)量檢測機(jī)構(gòu)和監(jiān)理單位的業(yè)務(wù)，并接受保險公司委托，負(fù)責(zé)工程質(zhì)量責(zé)任險的風(fēng)險管控。

在整個風(fēng)險管控過程中，質(zhì)量檢查機(jī)構(gòu)分三個階段對工程進(jìn)行評估：(1)勘察、設(shè)計和施工階段，質(zhì)量檢查機(jī)構(gòu)對投保工程的地質(zhì)勘察資料、設(shè)計文件等進(jìn)行審查復(fù)核，對施工過程分階段進(jìn)行檢查；(2)竣工驗(yàn)收時，質(zhì)量檢查機(jī)構(gòu)對工程項目進(jìn)行風(fēng)險評估，編制竣工驗(yàn)收復(fù)核檢查報告，建筑工程如果不符合保險要求，承包商必須進(jìn)行整改；(3)竣工驗(yàn)收一年后，質(zhì)量檢查機(jī)構(gòu)再次對該建筑工程項目進(jìn)行質(zhì)量評定和風(fēng)險評估，檢查第二階段的問題是否得到解決以及是否有新問題產(chǎn)生，并編制最終風(fēng)險評估報告，根據(jù)三個階段投保人行為的規(guī)范程度和錯誤改正情況對其進(jìn)行綜合評價，確定信用等級。

質(zhì)量檢查機(jī)構(gòu)完成最后一次評估后，保險公司根據(jù)最終風(fēng)險評估報告決定是否承保，以及是否需要對初始保費(fèi)進(jìn)行調(diào)整。根據(jù)投保人信用等級，將差等級的投保人列入黑名單，并通過信息系統(tǒng)公布，供其他保險公司參考；對于承保的工程，應(yīng)實(shí)行浮動費(fèi)率，以降低發(fā)生道德風(fēng)險的概率[14]。

在該體系下，質(zhì)量檢查機(jī)構(gòu)權(quán)力過大，若不加約束，勢必會發(fā)生與投保人串通的情況，危害保險人利益，影響工程質(zhì)量。因此建議政府和相關(guān)機(jī)構(gòu)盡快制定質(zhì)量檢查機(jī)構(gòu)的管理辦法，加大其違法成本，保險公司也可以通過激勵手段鼓勵質(zhì)量檢查機(jī)構(gòu)報告投保人的不當(dāng)行為。

2.4 賠付系統(tǒng)

為確保在發(fā)生保險事故后，受害人能夠盡快獲得賠償，一個高效順暢的賠付系統(tǒng)是不可或缺的。該系統(tǒng)應(yīng)包含以下幾個方面。

(1) 保險理賠程序。保險理賠程序如圖4所示。理賠流程確定后，還存在一個問題，即何時啟動該理賠流程，或滿足何種條件時才可按該程序進(jìn)行理賠，這涉及到賠付啟動時間的設(shè)定。所謂賠付啟動時間指的是當(dāng)發(fā)生合同中約定的質(zhì)量問題后，保險公司進(jìn)行賠償或支付保險金的開始時間。當(dāng)損害發(fā)生后，如果損失原因?qū)儆诒ｋU責(zé)任范圍，保險人應(yīng)當(dāng)立即賠償，然后給予投保人一定的時間進(jìn)行舉證，如果在給定時間內(nèi)，投保人能夠證明自己可以免責(zé)的，保險公司無代位追償權(quán)；如果投保人不能提供有效證據(jù)證明自己沒有過錯的，保險公司可行使代位追償權(quán)(圖5)。投保人若確定是承包商的責(zé)任，可和承包商共同舉證，若承包商無法證明自己免責(zé)，保險公司依舊可以向投保人行使代位追償，之后投保人可依合同追究承包商使自己蒙受損失的責(zé)任。

圖4 保險理賠程序

圖5 賠償關(guān)系

(2) 質(zhì)量責(zé)任鑒定。保險理賠需要質(zhì)量責(zé)任鑒定小組的配合，尤其是保險公司評估人員要以鑒定小組的結(jié)果為依據(jù)來確定追償對象和數(shù)額，責(zé)任鑒定小組關(guān)系到質(zhì)量責(zé)任歸屬和保險公司的理賠能力。因此，建議責(zé)任鑒定小組應(yīng)由結(jié)構(gòu)工程師、建筑師等專業(yè)人員組成，也可由具備鑒定機(jī)制的大型工程咨詢公司擔(dān)當(dāng)，鑒定工作應(yīng)該在保險事故發(fā)生后一定時間內(nèi)完成，并且將結(jié)果與質(zhì)量風(fēng)險管理單位進(jìn)行比對，以加強(qiáng)其準(zhǔn)確性和公平性。另外，鑒定小組應(yīng)由政府組織成立并承擔(dān)相應(yīng)費(fèi)用，避免保險公司付費(fèi)而有失客觀和公正。

(3) 代位追償機(jī)制。代位追償機(jī)制是指在保險期間內(nèi)發(fā)生保險事故后，保險公司應(yīng)先賠償被保險人的損失，在鑒定結(jié)論的基礎(chǔ)上，由政府有關(guān)部門協(xié)助對工程的全過程如發(fā)包、設(shè)計、施工、監(jiān)理、竣工驗(yàn)收與備案等環(huán)節(jié)進(jìn)行調(diào)查。如果建筑物的損壞或倒塌并非完全是內(nèi)在質(zhì)量缺陷的問題，而是人為原因，例如建設(shè)單位違規(guī)發(fā)包、設(shè)計單位設(shè)計錯誤、施工單位偷工減料、監(jiān)理單位監(jiān)理工作不到位、政府建設(shè)主管部門對竣工備案的違規(guī)操作，以及建筑所有人或使用人使用管理不當(dāng)?shù)?，保險人可以代替被保險人向責(zé)任方追償。

(4) 事后總結(jié)評價。每次保險事故發(fā)生后，都要組織專家、保險公司以及建設(shè)行政主管部門的人員進(jìn)行事后評價和總結(jié)，從而對保險責(zé)任范圍、保險費(fèi)率以及風(fēng)險控制等方面作出調(diào)整和改進(jìn)。

3 結(jié) 語

本文通過對國內(nèi)外工程質(zhì)量責(zé)任險運(yùn)行現(xiàn)狀進(jìn)行分析，結(jié)合我國國情，初步構(gòu)建了適合我國現(xiàn)實(shí)狀況的工程質(zhì)量責(zé)任險運(yùn)行機(jī)制的框架，該框架致力于用市場和經(jīng)濟(jì)手段解決建筑質(zhì)量糾紛，符合我國發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的需求，為推行工程質(zhì)量責(zé)任險提供幫助。但是，本文并沒有對保險費(fèi)率確定方法以及保險公司、投保人和質(zhì)量檢查機(jī)構(gòu)三方博弈情況進(jìn)行詳細(xì)分析，這有待筆者的進(jìn)一步研究。

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