淺談“城中村”改造建設(shè)規(guī)劃

景德營 賴宏偉

摘要：目前，“城中有村，村中有城；村外現(xiàn)代化，城內(nèi)臟亂差”的“城中村”現(xiàn)象，已經(jīng)成為中國城市化的重要障礙，成為社會熱點(diǎn)的“城中村”問題也有賴于通過產(chǎn)權(quán)改革、市場機(jī)制與規(guī)劃管制的結(jié)合加以解決。本文立足于城中村產(chǎn)生的原因與原因分析，論述南陽市實(shí)施城中村改造的措施。

關(guān)鍵詞：“城中村”、產(chǎn)生原因、分析、改造措施

村落制度是“城中村”的村民們世代生活的規(guī)則, 但某些城市功能的缺失使“城中村”似乎有成為“新貧民窟”和“藏污納垢”之地的可能，給城市管理造成一定麻煩，使其自身發(fā)展也陷入惡性循環(huán)。

一、“城中村”產(chǎn)生的原因

“城中村”土地未能及時歸國有，宅基地制度的存在，是造成“城中村”問題的根本原因。至今，“城中村”的土地所有權(quán)仍屬農(nóng)村集體所有。這種產(chǎn)權(quán)制度的存在進(jìn)一步導(dǎo)致住宅建設(shè)的混亂，也使“城中村”的改造更難于舊城區(qū)的改造。目前未形成一套真正有效的針對于“城中村”情況的建設(shè)管理制度；在各個層次的城市規(guī)劃編制與實(shí)施過程中，對“城中村”所帶來的后遺癥缺乏足夠的重視和深入的研究，未能及時針對“城中村”特有的情況制定合理可行的規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，也是造成“城中村”現(xiàn)象的原因之一。從市場的供需關(guān)系看，“城中村”優(yōu)越的區(qū)位條件使之成為房地產(chǎn)開發(fā)的熱點(diǎn)，也是他們一本萬利的投資場所。低收入人群則偏向低成本住宅，而“城中村”地區(qū)正具有這種條件。從市場供給方看，村民存有短期內(nèi)獲取既得利益的心態(tài)使開發(fā)建設(shè)偏離了正確的軌道。

二、 管不了“城中村”原因分析

“城中村”的出現(xiàn)與蔓延集中表現(xiàn)在以下兩個方面：一是城市規(guī)劃和土地管理部門對“城中村”的建設(shè)和管理近乎失效從而導(dǎo)致“城中村”的形成和出現(xiàn)；二是政府對這個特殊的地段難以實(shí)施有效的城市管理和改造，即如何將之容入城市的問題。可以看出，“城中村”土地未能及時收歸國有，宅基地制度的存在乃是造成各級政府部門對“城中村”管不了、治不好的根本原因。我國法律規(guī)定農(nóng)村土地歸集體所有，由村民委員會等集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營管理，使土地所有權(quán)主體不夠明確，既會導(dǎo)致真正的所有權(quán)主體多元化，又會導(dǎo)致真正的所有者主體缺位；這種土地所有權(quán)主體的不確定和土地使用產(chǎn)權(quán)的不明確，兼之歷史的原因和法制、社會保障體系的不完善，村民將自己擁有的土地使用權(quán)的宅基地視為養(yǎng)生活命的資本，想方設(shè)法地以次獲取更大的經(jīng)濟(jì)效益，每任“集體”也熱衷于把土地投入到短期見效的項目上去。這些必然會導(dǎo)致“城中村”中建設(shè)的無序化。

“城中村”無序化增長現(xiàn)象正在對周圍環(huán)境造成越來越大的“負(fù)面影響”。土地產(chǎn)權(quán)的不明晰與規(guī)劃圖則的法律地位不明確導(dǎo)致亂搭亂建的現(xiàn)象產(chǎn)生：①大量的違章違規(guī)建筑存在，而沒有任何規(guī)劃與建設(shè)部門的批準(zhǔn)；②存在大量亂占、亂圈地現(xiàn)象；③非法租賃土地；④以土地入股開辦各種實(shí)業(yè)；⑤用集體土地抵押貸款；⑥用集體土地進(jìn)行非法的房地產(chǎn)開發(fā)、經(jīng)營等。由于“城中村” 集體土地的邊緣性、稀缺性、區(qū)位性、固定性，多樣性，復(fù)雜性以及相比較于國有土地使用權(quán)的低廉性，是它擁有旺盛的需求市場，土地使用權(quán)的差別使“城中村”得以客觀存在。

三、實(shí)施“城中村”改造的措施

城中村的改造必須根據(jù)每個城市本身的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、歷史、地理、文化與風(fēng)俗習(xí)慣的差異，具體實(shí)施方法也有所不同。加強(qiáng)法制，實(shí)現(xiàn)公眾參與。同時在“城中村”的社區(qū)管理上要轉(zhuǎn)向政府倡導(dǎo)，社區(qū)介入和公眾參與的共同管理，增進(jìn)市民在城市規(guī)劃、建設(shè)、管理上的知情權(quán)和市民參與城市管理的積極性、主動性和自覺性，形成行政直線制，社會職能制與群眾參與管理制相結(jié)合的新型社區(qū)管理體制。

以南陽市為例在城中村的改造上應(yīng)盡可能使用以下做法：全面固化村民住宅建設(shè)用地，納入城市規(guī)劃統(tǒng)一管理。要求農(nóng)村集體所有土地權(quán)屬依法有序轉(zhuǎn)讓成為國有土地，因歷史原因，全部“一刀切”是不可行的。因農(nóng)民在過去沒有公房、房改、公費(fèi)醫(yī)療等城市居民福利，只有宅基地與承包耕種的土地。故“城中村”的改造產(chǎn)權(quán)改革必需面對現(xiàn)實(shí)，承認(rèn)與限制村民住宅建設(shè)用地，但決不能馬上全部取消。為了防止因“城中村”的改造帶來房屋過量供給和房地產(chǎn)市場的波動，改造顯然不宜大規(guī)模的進(jìn)行，而要有步驟的、分階段的進(jìn)行，不能侈望在短期內(nèi)完成。在“城中村”的改造建設(shè)上也可以實(shí)行通過市場機(jī)制,拆除、搬遷“城中村”的徹底改造模式，體現(xiàn)經(jīng)營城市的理念。那么我們不得不考慮的是在“城中村”改造的博弈中，存在著三方對弈者：政府、房地產(chǎn)商和“村民”?！俺侵写濉钡淖罱K改造方案，將是這三方利益平衡的合理安排?！按迕瘛眰兊囊笫窃诟脑熘斜Ｗo(hù)他們的租金收益或?qū)p失的租金收益給予補(bǔ)償，房地產(chǎn)商的要求是在投資改造中至少獲得平均收益，而政府的希望是避免財政的壓力和保證市場、社會的穩(wěn)定。在這種情況下，“城中村”改造的真正難點(diǎn)，就是改造的資金從哪里來？政府的擔(dān)憂是，拆遷過程中的利益沖突會成為社會不穩(wěn)定的因素，政府自己開發(fā)因成本過于高昂難以啟動，而給予優(yōu)惠政策吸引房地產(chǎn)商介入開發(fā)，又可能造成房屋過量供給，沖擊業(yè)已趨近飽和的房地產(chǎn)市場，使目前房地產(chǎn)開發(fā)中大量的國有銀行貸款無法收回；房地產(chǎn)商的擔(dān)憂是，此種拆遷開發(fā)中的利益矛盾重重，不確定的變數(shù)很多，高昂的交易成本會吞沒和消散房地產(chǎn)開發(fā)的正常收益，政府對樓層高度的管制會使開發(fā)最終變得無利可圖；“村民”們的擔(dān)憂是，他們既得的房地產(chǎn)租金收益在開發(fā)中得不到保護(hù)，而且會損失市中心區(qū)域房地產(chǎn)升值前景的好處,他們會以幾百年來祖祖輩輩居住在這里為由，對他們的既得利益寸金必爭。能不能處理好這些棘手問題將是“城中村”改造的關(guān)鍵。

南陽市現(xiàn)有20多個“城中村”，主要現(xiàn)狀是（1）人口雜亂，“城中村” 由村民、市民和流動人口混合構(gòu)成。流動人口成為主要犯罪群體。治安形勢嚴(yán)峻。（2）違法違章建筑相當(dāng)集中，“一線天”、“握手樓”、“貼面樓” 風(fēng)景獨(dú)特。由于房屋密度高、采光通風(fēng)條件差，村民居住環(huán)境差。（3）基礎(chǔ)設(shè)施不完善，衛(wèi)生條件太差。各種管線雜亂無章，排水排污不暢，垃圾成災(zāi)。街巷狹窄、擁擠，存在嚴(yán)重消防隱患，（4）土地使用存在諸多問題，宅基地、工業(yè)用地、商業(yè)用地相互交織，非法出租、轉(zhuǎn)讓、倒賣，管理混亂等?！俺侵写濉辈粌H影響城市的美觀，也阻礙城市化進(jìn)程，制約著城市的發(fā)展，已成為困擾許多城市發(fā)展的“痼疾”。因此2003年--2005年間，南陽市相繼對中州東路區(qū)域、小莊區(qū)域、東包莊區(qū)域、府衙區(qū)域等進(jìn)行拆遷改造。在拆遷過程中舊城更新改造難度很大。現(xiàn)狀人口密度高，建筑密度高，質(zhì)量差，文物破損情況嚴(yán)重，政府近期無較大的資金投入，如何形成良性循環(huán)的更新改造的機(jī)制，吸引多渠道的資金投入舊城更新改造。這是南陽舊城更新改造的關(guān)鍵所在。因此市政府實(shí)行經(jīng)營城市戰(zhàn)略，把城市作為最大的國有資產(chǎn)，充分發(fā)揮城市規(guī)劃的龍頭作用，運(yùn)用市場經(jīng)濟(jì)手段，對構(gòu)成城市空間和城市功能載體的自然生成資本（如土地）、人力作用資本（如路、橋）等進(jìn)行集聚、重組和營運(yùn)，走以城養(yǎng)城、以城建城、以城興城的城市建設(shè)市場化之路，在政府逐步減少投入的情況下，實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)的自我滾動、自我積累、自我增值的新觀念和新模式。在拆遷后已經(jīng)建設(shè)完成的中州東路區(qū)域，我們可以看到原來老城范圍的小東關(guān)、小西關(guān)，東馬道這些“都市里的村莊”居民自建（改建）的、質(zhì)量較差、設(shè)施不配套的低層建筑已經(jīng)不存在了，取而代之的多是配套完善的底商住宅，它更好地體現(xiàn)城市特色，振興了舊城經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)了城市活力。中州東路區(qū)域改造是南陽“城中村”改造的一個樣例，大家看到改造后的景觀充分認(rèn)識到“城中村”改造的必要性?，F(xiàn)在小莊區(qū)域、府衙區(qū)域、東包莊區(qū)域正在拆遷進(jìn)行中，三個區(qū)域都經(jīng)過了詳細(xì)規(guī)劃和合理的賠償，相信不久我們又可以看到南陽“城中村”改造后新的亮點(diǎn)。

結(jié)束語

“城中村”的改造是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須充分發(fā)揮各級政府職能部門及廣大市民與農(nóng)民的積極性，還要科學(xué)計劃，嚴(yán)格監(jiān)督和檢查，要加強(qiáng)宣傳，使干部、群眾都能意識到“城中村”改造的意義及價值。同時使舊城的調(diào)整、“城中村”的改造與歷史文化名城的保護(hù)相結(jié)合，不斷完善機(jī)制，協(xié)調(diào)與廣大群眾的利益關(guān)系，堅持做到以人為本，才能使我們的城市向著美好的明天不斷發(fā)展！

參考文獻(xiàn):

《城市規(guī)劃原理》(第三版) 同濟(jì)大學(xué)

《南陽市總體規(guī)劃》 2000年