城市擴(kuò)容中拆遷安置小區(qū)公共管理模式研究——以常德市公寓樓安置模式為例

◎ 胡守勇

隨著城鎮(zhèn)化步伐的加快，靠延展城市路網(wǎng)骨架來引領(lǐng)的城市擴(kuò)容工程，很快就面臨在對規(guī)劃區(qū)內(nèi)村莊進(jìn)行拆遷安置時，如何更好地集約節(jié)約利用土地，讓無限接近城市生活的郊區(qū)農(nóng)民完成向市民轉(zhuǎn)變的課題。這是一項涉及面廣、政策性強(qiáng)、利益調(diào)整層次深、配套性要求多、容易引發(fā)社會矛盾的工作。常德市位于湖南省西北部，在多年發(fā)展中形成了“一城三區(qū)”的組團(tuán)式布局結(jié)構(gòu)。為突破中心城區(qū)規(guī)模小、輻射帶動能力不強(qiáng)的“瓶頸”問題，常德市委市政府于2008年正式啟動了征地拆遷的公寓樓安置模式。在江北城區(qū)規(guī)劃建設(shè)公寓樓小區(qū)64個（用地79宗），占地約3600畝，總建筑面積430萬平方米，共計36000套，計劃總投資60億元。經(jīng)測算，如果在城市規(guī)劃區(qū)征地拆遷實施傳統(tǒng)的“一戶一宅”安置，每畝僅能安置3戶左右，實行公寓樓安置標(biāo)準(zhǔn)，每畝可安置5.5戶以上，公寓樓安置模式實現(xiàn)了土地資源的節(jié)約集約利用。隨著公寓樓小區(qū)安置點建設(shè)完工和交付使用，公共管理模式的選擇關(guān)系到安置戶的民生福祉和城市的科學(xué)發(fā)展。公寓樓社區(qū)的公共管理除了具備城市公共管理的一般功能外，還肩負(fù)著推進(jìn)安置居民城市融入，實現(xiàn)由“農(nóng)民”到“市民”身份轉(zhuǎn)換的重要使命。

本研究采取實地調(diào)查和問卷調(diào)查相結(jié)合的方法，于2013年1月至5月先后4次走村入戶實地調(diào)查，分別對拆遷安置前的村民、處于安置過渡期的村民以及已經(jīng)入住公寓樓小區(qū)的居民進(jìn)行了訪談。在對公寓樓安置模式的總體運行情況大致了解的基礎(chǔ)上，設(shè)計了2份調(diào)查問卷。一份針對所有征地拆遷居民。課題組分別在常德市的柳葉湖區(qū)和武陵區(qū)隨機(jī)選取了竹根譚、白馬湖、戴家崗、高坪頭、沙崗、三岔路、皂果、萬壽、雙橋、巖子堰、西城、高車、南坪、七里橋、泉水橋、三閭、香梓園、康橋等18個安置小區(qū)，共走訪了408戶居民家庭，分發(fā)問卷408份，收回有效問卷400份，回收率98%。一份專門針對常德市江北城區(qū)公寓樓所在村（社區(qū)）干部，覆蓋范圍涉及丹洲、東江、東郊、灌溪、河洑、護(hù)城、柳葉湖、蘆荻山、南坪、南坪崗、竹根譚等11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)所轄的白馬湖、戴家崗、東風(fēng)、東江、高車、高坪頭、高泗、關(guān)天坪、合興、皇經(jīng)閣、黃土山、靳家灣、聚寶、柳葉湖、楠竹山、七里橋、青林、泉水橋、三岔路、沙港、石公廟、雙橋、湯家坪、唐家溶、唐家溶社區(qū)、馱古堤、萬壽、仙沅、興發(fā)垸、巖坪、巖橋、巖子堰、竹根潭等33個村和社區(qū)，發(fā)放并回收問卷62份，其中有效問卷58份，回收率93.5%。對兩份問卷采用SPSS17.0統(tǒng)計軟件對調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行了統(tǒng)計和分析，以此為依據(jù)研究探討常德市公寓樓社區(qū)的公共管理模式。

一、公寓樓社區(qū)公共管理面臨的突出問題

公共問題的確立不僅是公共管理目標(biāo)設(shè)定的事實與價值前提，也是公共管理不可或缺的認(rèn)識和技術(shù)前提。[1]公寓樓社區(qū)是常德市加快城市擴(kuò)容提質(zhì)、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，在政府主導(dǎo)下，由拆遷安置戶集中居住形成的，這既不同于“單位制”時代形成的傳統(tǒng)社區(qū)，也不同于房地產(chǎn)開發(fā)形成的各類商品房小區(qū)，公共管理面臨的突出問題主要體現(xiàn)在四個方面。

（一）建設(shè)選址負(fù)面影響漸現(xiàn)

公寓樓建設(shè)選址采取的是“一村一點”或“一村多點”的就近安置模式，這種嵌入性的分散安置策略，或許是為了隔開被拆遷安置農(nóng)村群體的社會網(wǎng)絡(luò)，防止群體性社會矛盾的發(fā)生；或許是基于城市文化融合的考慮，讓帶有鄉(xiāng)土氣息的農(nóng)村文化據(jù)點逐漸消失在現(xiàn)代都市文化的汪洋大海之中，加快推進(jìn)農(nóng)民變市民的進(jìn)程。但這種地理空間點綴式嵌入性分布的負(fù)面影響也逐漸顯現(xiàn)。一是安置小區(qū)配套設(shè)施建設(shè)壓力大。選點過度分散，偏離了城市原有水、電、氣、路等公共設(shè)施的覆蓋范圍，不少安置小區(qū)在入住后，城市公共物品（文、教、衛(wèi)、交通、商業(yè)及管理等）難以有效地與公寓樓建設(shè)匹配，安置群眾不能夠很好地分享城市建設(shè)與發(fā)展的紅利。二是小區(qū)布局與城市規(guī)劃銜接性差。點多、面廣的分散格局，常忽視了與城市發(fā)展各類上位、平行規(guī)劃的銜接性，不利于片區(qū)整體推進(jìn)建設(shè)及城市整體形象提升，對未來城市生長形成規(guī)劃障礙。三是公共管理幅度增加。分散安置導(dǎo)致具有同質(zhì)性的社區(qū)分散成為單獨的管理客體，在管理層級不變的情況下，增加了管理幅度，不利于公共管理效率的提升。據(jù)實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不少入住居民向管理部門的訴求常難以得到及時有效答復(fù)，而負(fù)責(zé)安置入住的公共部門卻苦于人手不夠疲于應(yīng)付。四是居民對選址滿意度不高。就近安置的位置依然在原來的村莊范圍之內(nèi)，大多數(shù)安置點都遠(yuǎn)離城區(qū)，給居民從事非農(nóng)就業(yè)、實現(xiàn)城市生活轉(zhuǎn)型帶來諸多不便，不少居民對建設(shè)選址不滿意。問卷調(diào)查顯示，對公寓樓小區(qū)的選址，很不滿意的占23.3%，不太滿意的占39.5%。

（二）前期遺留矛盾化解較難

作為一項創(chuàng)造性工作，公寓樓安置模式從謀劃到實施的各個階段不可避免會存在一些矛盾和問題，由于沒有得到及時有效解決，一些問題成為遺留問題往后積壓。居民入住以后，這些遺留問題全部被集中起來，如果得不到及時有效化解，極易釀成群體性事件，危害社會穩(wěn)定。一是政府對安置戶的承諾沒有及時兌現(xiàn)引發(fā)的問題。由于公寓樓建設(shè)資金等方面的原因，導(dǎo)致一些公寓樓小區(qū)的交付時間大大超過了政府對拆遷安置戶的承諾，為此引發(fā)了安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置過渡費、房屋裝修成本、其他間接損失補(bǔ)償，甚至安置資格等問題，有些問題愈演愈烈，很可能會成為影響政府誠信、破壞干群關(guān)系的風(fēng)險源。二是物業(yè)質(zhì)量缺陷和配套設(shè)施不足問題。由于受施工材料質(zhì)量、施工工藝、施工環(huán)境、現(xiàn)場管理等因素影響，部分公寓樓存在樓板和墻體開裂、屋頂和外墻滲漏等質(zhì)量瑕疵問題。入住居民對公寓樓本身的建設(shè)質(zhì)量不滿意，很多質(zhì)量問題還難以及時找到責(zé)任主體。在專門針對村干部的問卷調(diào)查中，回答“您認(rèn)為公寓樓小區(qū)物業(yè)管理的最大難題是？”，32.8%的人認(rèn)為是“物業(yè)質(zhì)量問題難以找到責(zé)任單位”，在所列選項中所占比例最高。一些公寓樓小區(qū)與城區(qū)水、電、氣、路等公用設(shè)施沒有聯(lián)網(wǎng)，小區(qū)內(nèi)部環(huán)保、綠化、娛樂、安全等配套設(shè)施缺乏和質(zhì)量不高等問題逐步成為遺留問題等待化解。三是物業(yè)管理介入滯后引發(fā)的問題。由于整個公寓樓小區(qū)的入住時間不統(tǒng)一，缺乏物業(yè)管理的先期介入，目前物業(yè)管理的模式多樣化，服務(wù)質(zhì)量良莠不齊，管理相對混亂。問卷調(diào)查顯示，目前的物業(yè)由村組管理的占36%，業(yè)主自發(fā)管理的占7.5%，物業(yè)公司管理的占43.3%，業(yè)主委員會管理的占10%。安置居民在回答“您現(xiàn)在的公寓樓房的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)是什么？”時，回答有完全產(chǎn)權(quán)的占13.3%，部分產(chǎn)權(quán)的占26.3%，沒有產(chǎn)權(quán)的占29%，不清楚的占44.8%。這說明公寓樓社區(qū)的產(chǎn)權(quán)歸屬還有待盡快理清。對小區(qū)物業(yè)管理感到滿意的只占18.0%，不滿意的占到47.8%。上述問題由于沒有及時化解，成為遺留問題積累到現(xiàn)在，隨著時間的推移，新舊問題會交織在一起，增加了解決的難度。這些問題的化解既有現(xiàn)實緊迫性，又必須在機(jī)制建設(shè)方面做好長遠(yuǎn)的思想準(zhǔn)備。

（三）居民角色轉(zhuǎn)換任重道遠(yuǎn)

實現(xiàn)從“農(nóng)民”向“市民”的轉(zhuǎn)換是公寓樓安置模式的重要目標(biāo)，也是城市擴(kuò)容提質(zhì)的內(nèi)在要求。從發(fā)展現(xiàn)狀來看，實現(xiàn)這個目標(biāo)任重道遠(yuǎn)。一是鄉(xiāng)土社會經(jīng)驗的長期影響。被拆遷安置的村民原有的社會空間帶有明顯的鄉(xiāng)土氣息和熟人特性，入住公寓樓社區(qū)后新的社會空間的建構(gòu)是一個較長的過程，鄉(xiāng)土社會經(jīng)驗將制約居民的角色轉(zhuǎn)換。如小區(qū)預(yù)留的綠地本是種植花草的，但根據(jù)調(diào)研組實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些居民認(rèn)為這些地空著太可惜，不少綠地就被小區(qū)居民改為菜園；在公寓樓安置小區(qū)，居民們普遍留戀鄉(xiāng)土儀式[2]，保持著紅白喜事、逢年過節(jié)舉辦傳統(tǒng)儀式的習(xí)慣，由于小區(qū)沒有此類儀式的活動場地，于是他們便在社區(qū)道路旁、花壇邊燒紙祭祀。二是城市融入的障礙。安置戶入住公寓樓社區(qū)后，只是居住位置和居住方式發(fā)生了改變，要實現(xiàn)對城市的融入，則受到城市公共服務(wù)、自身適應(yīng)能力等多方面的制約。從交際網(wǎng)絡(luò)看，具有親緣、姻緣等“強(qiáng)關(guān)系”的人大多還住在一起，依然是主要互動、交往對象。根據(jù)問卷調(diào)查，在回答“您住進(jìn)公寓樓后新結(jié)識過其他城市居民嗎？”這一問題時，回答經(jīng)常結(jié)識的只占6.8%，回答偶爾結(jié)識、很少結(jié)識和沒有結(jié)識的占到了93.2%。在回答“您生活中聯(lián)系最多的人是？”時，回答“家人和親戚”的占到了95.5%。在對村（社區(qū)）干部的問卷調(diào)查中，將“同城待遇”問題作為“村改居迫切需要解決的”占到了48.3%，高居管理方式、經(jīng)濟(jì)條件、戶籍身份等問題之首，說明了在公共服務(wù)方面存在嚴(yán)重的排斥問題，這些成為居民融入城市的障礙。三是社區(qū)認(rèn)同的艱難。社區(qū)認(rèn)同是社會生活共同體建設(shè)的核心和靈魂。公寓樓社區(qū)作為規(guī)劃中常德市區(qū)的一部分，拆遷安置戶對整個城市社區(qū)產(chǎn)生認(rèn)同是公寓樓安置模式的內(nèi)在要求。安置居民對城市社區(qū)的認(rèn)同既是實現(xiàn)由“農(nóng)民”到“市民”的內(nèi)在動力，也是實現(xiàn)身份轉(zhuǎn)換的最終標(biāo)志。問卷調(diào)查顯示，認(rèn)為城里人將自己當(dāng)市民看的只占到9.8%；認(rèn)為社會地位與城里人相比低很多的占15.3%，稍低些的占41%。承認(rèn)自己社會身份為市民的只占9.3%，為農(nóng)民的占21.5%，為半農(nóng)民半市民的占38.8%，說不清楚的占30.5%。

（四）現(xiàn)行管理體制難以為繼

公寓樓安置是一項長期性、經(jīng)常性、堅苦性的工作，涉及公寓樓建設(shè)、組織安置戶入住、安置小區(qū)后期維護(hù)管理等組織協(xié)調(diào)工作?，F(xiàn)行的管理體制難以符合居民入住后公共管理的現(xiàn)實需要。一是農(nóng)村管理體制不適應(yīng)社區(qū)發(fā)展的需要。大多數(shù)安置小區(qū)現(xiàn)行管理體制還是沿用原來基層政府對農(nóng)村的管理模式，被拆遷安置的行政村還沒有從編制上改變?yōu)榻值老聦偕鐓^(qū)，在對村（社區(qū)）干部的問卷調(diào)查中，回答“您所在村（社區(qū)）的建制”為“仍為農(nóng)村建制”的占到87.5%；少數(shù)實現(xiàn)“村”改“居”的安置小區(qū)只占全部小區(qū)的3.6%。由于城市公共服務(wù)主要以行政社區(qū)為單位供給，所以公寓樓社區(qū)必須被“改編”為行政社區(qū)才能納入到城市管理體系中去。二是公寓樓安置機(jī)構(gòu)對后期管理鞭長莫及。為推進(jìn)公寓樓安置模式的實施，常德市于2007年在市區(qū)兩級政府成立了公寓樓安置辦公室這個臨時機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)在項目報建、工程建設(shè)、資金撥付、安置入住等各個環(huán)節(jié)發(fā)揮著組織、協(xié)調(diào)、實施等職責(zé)，發(fā)揮了重要的作用。但居民入住后，隨著公寓樓安置工作重點向社區(qū)建設(shè)和管理的轉(zhuǎn)移，市區(qū)兩級安置辦公室基于編制和授權(quán)的限制，難以應(yīng)付公共管理方面的新情況新問題。三是公寓樓社區(qū)內(nèi)部相關(guān)管理主體還沒有健全。政府、社區(qū)、其他社會組織都是城市社區(qū)公共管理的主體，良好的公共管理離不開這些主體的協(xié)同配合。但目前公寓樓社區(qū)的自治組織、黨團(tuán)組織還沒有完全實現(xiàn)職能的轉(zhuǎn)換，其他社會組織在公共管理活動中的作用還遠(yuǎn)沒得到發(fā)揮。

二、公寓樓社區(qū)公共管理的主要任務(wù)

明確承擔(dān)的主要任務(wù)，是確定公寓樓社區(qū)公共管理模式的重要前提?；诎仓镁用竦目傮w狀況和公寓樓安置模式的實施情況，要以四個方面的任務(wù)作為工作主線，貫穿于公共管理的全過程。

（一）改善民生

保障和改善民生是公寓樓社區(qū)公共管理的首要任務(wù)。確保公寓樓安置“住得進(jìn)”、“住得好”是公寓樓后期管理的根本目標(biāo)。實現(xiàn)這個目標(biāo)的關(guān)鍵就是能夠使安置群眾的民生權(quán)益得到有效保障。就業(yè)是民生之本，對于失去土地的安置居民更顯重要。問卷調(diào)查顯示，“征地拆遷前您家的收入來源”的答案包括：務(wù)農(nóng)30.8%，務(wù)農(nóng)+打工43.0%，打工16%，經(jīng)商8%；“征地拆遷后的收入來源”的答案包括：務(wù)農(nóng)7.8%，務(wù)農(nóng)+打工13.3%，打工61%，經(jīng)商9.8%。“您從事的職業(yè)”的答案排名前幾位的分別是：失業(yè)33.5%，零散幫工15.3%，個體經(jīng)營12%，服務(wù)業(yè)打工10%。由此可見，一些農(nóng)民由于失去了土地，就失去了工作機(jī)會，有占33.5%的人處于失業(yè)狀態(tài)，沒有技術(shù)含量的零散幫工占到了15.3%。這體現(xiàn)了公寓樓社區(qū)居民民生問題的嚴(yán)重性。為此，要結(jié)合安置居民的生產(chǎn)生活實際，加強(qiáng)對安置居民民生狀況的調(diào)查研究，從群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的困難入手，制定發(fā)展規(guī)劃和政策措施，有針對性地加大對就業(yè)、醫(yī)療、教育、社會保障等的投入力度，建立促進(jìn)民生水平不斷改善的長效機(jī)制，確保安置群眾生活質(zhì)量不下降。

（二）強(qiáng)化服務(wù)

持續(xù)有效的公共服務(wù)供給是推進(jìn)公寓樓社區(qū)居民市民化的強(qiáng)大動力。公寓樓社區(qū)居民被拆遷安置后，面臨著居住環(huán)境改變、生計方式調(diào)整、交際網(wǎng)絡(luò)變化等新情況，對各類社會服務(wù)的需求量很大。問卷調(diào)查顯示，公寓樓社區(qū)居民目前生活方面存在的最大難題排在前2位的依次是，就業(yè)難題占60.5%，創(chuàng)業(yè)難題占12.5%；而只有11.8%的人參加過就業(yè)培訓(xùn)或進(jìn)修，沒有參加過的占到88.2%，這說明了就業(yè)公共服務(wù)供給的欠缺。根據(jù)社區(qū)居民生產(chǎn)生活的實際困難，有針對性地強(qiáng)化公共服務(wù)供給，是社區(qū)居民適應(yīng)新環(huán)境，加快城市融入的強(qiáng)大動力。一要構(gòu)建完備的生產(chǎn)生活服務(wù)設(shè)施。加強(qiáng)小區(qū)生活設(shè)施、文化設(shè)施和公共空間的配套建設(shè)，給安置居民的生產(chǎn)提供幫助、生活提供便利、交往提供場所，增加安置群眾歸屬感，為小區(qū)創(chuàng)造一個溫馨、舒適的居住環(huán)境。二要完善以社區(qū)為單元的公共服務(wù)供給體制。問卷調(diào)查顯示，公寓樓社區(qū)居民對公共服務(wù)感到不滿意和非常不滿意的占到44.3%，比較滿意和非常滿意的只占15.8%。說明了在供給量恒定的前提下完善供給體制的必要性。要結(jié)合社區(qū)自治組織的調(diào)整，通過設(shè)立公寓樓社區(qū)公共服務(wù)站（中心）等形式，就近服務(wù)社區(qū)居民，完善以社區(qū)為單元的公共服務(wù)供給體制。三要構(gòu)建靈活有效的公共服務(wù)供給機(jī)制。公寓樓社區(qū)居民對公共服務(wù)需求的同質(zhì)性較強(qiáng)，且有別于城市其他社區(qū)的公共服務(wù)需求，為此，要根據(jù)公寓樓社區(qū)居民生產(chǎn)生活實際，構(gòu)建靈活有效的公共服務(wù)供給機(jī)制，通過機(jī)制創(chuàng)新提升公共服務(wù)供給的有效性。

（三）維護(hù)穩(wěn)定

確保社會大局問題是城市擴(kuò)容提質(zhì)的基本前提，也是公寓樓社區(qū)安置模式成功的重要標(biāo)志。一要做好前期遺留矛盾的化解。在公寓樓社區(qū)公共管理過程中，前期遺留問題的妥善解決是維護(hù)穩(wěn)定的關(guān)鍵。要建立前期遺留問題的登記、歸類和清零制度，明確責(zé)任主體和辦理時限，按照同類問題同樣對待、特殊問題特殊解決的原則，盡可能早地解決遺留問題，防止遺留問題的久拖不決和群體性事件的發(fā)生。二要加強(qiáng)公寓樓小區(qū)周邊社會治安防范。街道（管委會）要探索健全公寓樓社區(qū)管理制度，提高綜合管理水平。加強(qiáng)公寓樓社區(qū)房屋出租的管理，建立以房管人的流動人口管理制度。將公寓樓社區(qū)的社會治安防范工作納入到整個城市片區(qū)統(tǒng)一管理，防止公寓樓社區(qū)成為社會治安管理的薄弱地帶。三要加強(qiáng)社會心理疏導(dǎo)和法制宣傳教育。引導(dǎo)社會工作介入公寓樓社區(qū)社會管理，加強(qiáng)心理疏導(dǎo)和訴求表達(dá)方面的幫扶，幫助安置入住居民更好更快地適應(yīng)城市生活。加強(qiáng)城市管理方面法律法規(guī)的宣傳教育、加強(qiáng)文明創(chuàng)建、豐富文化生活，為維護(hù)社會穩(wěn)定營造良好的社會環(huán)境。

（四）探索規(guī)律

在加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的歷史條件下，城市擴(kuò)容提質(zhì)帶來的拆遷安置是一個全國性的熱點和難點問題。拆遷安置工作系統(tǒng)性較強(qiáng)，安置戶入住后的公共管理問題是整個拆遷安置工作的邏輯延伸。國外社區(qū)治理相對成熟的有以美國為代表的“社區(qū)自治”模式、英國為代表的“實用主義”模式、新加坡為代表的政府主導(dǎo)模式和以日本為代表的“混合”模式[3]，國內(nèi)社區(qū)公共管理也先后出現(xiàn)了“沈陽模式”、“上海模式”、“青島模式”、天津“泰達(dá)”社區(qū)社會管理模式和成都錦江區(qū)“社區(qū)小單元治理模式”等多種社區(qū)管理模式。[4]由于各地社區(qū)發(fā)展階段不一樣，還沒有統(tǒng)一的管理模式。基于公寓樓安置模式的創(chuàng)新性，公寓樓社區(qū)的公共管理也有不同于國內(nèi)外其他社區(qū)公共管理的特點，如何有效地進(jìn)行公共管理沒有現(xiàn)存的答案，需要不斷地進(jìn)行探索。為此，公寓樓社區(qū)的公共管理應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起改革創(chuàng)新、總結(jié)經(jīng)驗、探索模式的重要任務(wù)。要以創(chuàng)新的精神，加強(qiáng)對公寓樓社區(qū)物業(yè)服務(wù)以及對失地農(nóng)民就業(yè)、就醫(yī)、就學(xué)和農(nóng)民變市民思想觀念轉(zhuǎn)變等問題的研究，并對各種創(chuàng)新實踐及時進(jìn)行總結(jié)，通過公寓樓社區(qū)管理創(chuàng)新帶動整個片區(qū)的城市社會管理，豐富征地拆遷公寓樓安置常德模式的內(nèi)涵。

三、公寓樓社區(qū)公共管理模式

現(xiàn)代以來的國際公共管理領(lǐng)域先后演化形成了 “公共行政”、“新公共管理”和“新公共治理” 三種主要的范式，這三大范式在我國的公共管理領(lǐng)域，無論是在理論上還是在實踐的層面上，長期以來均有著或顯或晦的深刻影響。[5]公寓樓社區(qū)的公共管理要積極借鑒國際上的學(xué)術(shù)思想和國內(nèi)的成功經(jīng)驗，著眼于主要任務(wù)，從管理理念、管理格局和實施路徑方面構(gòu)建具有地方特色的公共管理模式。

（一）公寓樓社區(qū)公共管理理念

以人為本。“以人為本”是科學(xué)發(fā)展觀的基本要求，已成為黨的治國方略和政府的執(zhí)政理念。對于常德市公寓樓社區(qū)公共管理而言，“以人為本”更有現(xiàn)實意義。公寓樓安置模式本身存在著拆遷安置戶民生權(quán)益與城市擴(kuò)容提質(zhì)公共利益的矛盾，這些矛盾將會貫穿于公共管理的全過程。堅持“以人為本”就是政府要充分體會到拆遷安置戶現(xiàn)實困難，不與民爭利，多謀民生之福，讓拆遷安置戶成為常德市城市擴(kuò)容提質(zhì)的受益者。

服務(wù)為要?，F(xiàn)代公共管理的本質(zhì)是服務(wù)。公寓樓社區(qū)入住居民的居住環(huán)境、生活方式、交際網(wǎng)絡(luò)等都發(fā)生了或正在發(fā)生改變，實現(xiàn)從“農(nóng)民”到“市民”身份的轉(zhuǎn)換，是一個較長時間的適應(yīng)過程，將會遇到各種各樣的困難和問題，這些都離不開來自政府和社會各界的幫扶?！胺?wù)為要” 就是在對公寓樓社區(qū)公共管理過程中，以服務(wù)為管理的基本手段，在服務(wù)中管理，在管理中服務(wù)。

精細(xì)為策。精細(xì)化管理是現(xiàn)代公共管理適應(yīng)社會分工細(xì)化的必然要求。公寓樓社區(qū)公共管理事關(guān)入住居民的城市融入和身份轉(zhuǎn)換，事關(guān)小區(qū)所在城區(qū)的社區(qū)整合等重大問題，涉及面非常廣泛，系統(tǒng)性和牽連性較強(qiáng)，必須采取精細(xì)化的策略?！熬?xì)為策”就是在管理的過程中要細(xì)化管理事務(wù)，注重專業(yè)性、注重細(xì)節(jié)、注重質(zhì)量、注重實效。

法制為綱。法治原則是公共管理的基本原則。公寓樓社區(qū)公共管理堅持“法制為綱”就是要在各項管理活動中堅持依法辦事，在社區(qū)自治組織成立、物業(yè)管理模式選擇、各種矛盾化解等方面都以法律法規(guī)規(guī)章為基本依據(jù)，確保公寓樓社區(qū)建設(shè)和管理始終在城市管理活動依托的統(tǒng)一法治軌道上運行。

（二）公寓樓社區(qū)公共管理格局

常德市采取公寓樓安置模式的目的不只是為了集約節(jié)約利用土地，或者讓拆遷安置戶改變一個居住方式，從根本上來講是要通過讓拆遷戶實現(xiàn)由“農(nóng)民”到“市民”的轉(zhuǎn)變，推進(jìn)城市擴(kuò)容提質(zhì)。公寓樓社區(qū)公共管理模式的選擇，就是要在顧及公寓樓社區(qū)居民當(dāng)前生產(chǎn)生活實際的前提下，著眼于公寓樓安置模式的根本目標(biāo)。政府既不能對那些應(yīng)當(dāng)由權(quán)利人決策的事項橫加干涉，“替民作主”，也不能把應(yīng)當(dāng)屬于國家代表公共利益的行政管理職能事項，簡單地交由被征地人進(jìn)行民主討論和民主決策。[6]為此，公寓樓社區(qū)公共管理應(yīng)按照“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法制保障”社會管理體制的基本要求，構(gòu)建“政府主導(dǎo)+業(yè)主選擇+多方參與+社區(qū)整合”四位一體的公共管理格局，如圖1所示。

其內(nèi)涵如下：

圖1 公寓樓社區(qū)公共管理模式示意圖

政府主導(dǎo)。政府在公寓樓小區(qū)的后期管理中發(fā)揮主導(dǎo)作用。統(tǒng)一協(xié)調(diào)處理拆遷安置過程中發(fā)生的遺留問題，制定公寓樓小區(qū)行政管理和公共服務(wù)方面的相關(guān)政策、制度，提供多樣化的公共服務(wù)，監(jiān)管其他主體參與社區(qū)公共管理活動，為公寓樓社區(qū)居民參與社區(qū)自治提供條件，為公寓樓社區(qū)居民的市民化提供持久的幫扶。

業(yè)主選擇。業(yè)主在整個公共管理活動中居于主體地位。充分發(fā)揮業(yè)主委員會在社區(qū)公共管理活動中的積極作用。政府或者其他主體應(yīng)該提供管理或者服務(wù)的多種選項，由業(yè)主進(jìn)行選擇。這樣既可以發(fā)揮業(yè)主的主體作用，又可以發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，還可以發(fā)揮其他主體在社區(qū)公共管理活動中的能動性，加快社區(qū)居民的城市融入。

多方參與。公寓樓社區(qū)公共管理的主體是多元的，主要包括政府、自治組織、其他社會組織三方?；诠巧鐓^(qū)在設(shè)計、施工、前期物業(yè)管理方面存在一些遺留問題，在一段時間之內(nèi)，公寓樓社區(qū)的設(shè)計單位、施工單位及有關(guān)各方也應(yīng)該參與到公寓樓社區(qū)公共管理活動中，配合處理相關(guān)遺留問題。

社區(qū)整合。公寓樓社區(qū)將被納入城市的統(tǒng)一管理。基于當(dāng)前的城市管理體制和社區(qū)規(guī)模，公共服務(wù)和行政管理都必須以行政社區(qū)為單位進(jìn)行。其他社會組織參與公寓樓社區(qū)的公共管理活動也必須通過行政社區(qū)。公寓樓社區(qū)要通過組織建設(shè)，文化建設(shè)等多種途徑逐步整合到行政社區(qū)中去，使公寓樓社區(qū)的居民產(chǎn)生對城市社區(qū)的認(rèn)同和歸屬管，實現(xiàn)由“農(nóng)民”到“市民”的身份轉(zhuǎn)換。

（三）公寓樓公共管理實施路徑

1.統(tǒng)籌推進(jìn)。公寓樓社區(qū)公共管理牽涉面廣，要按照城市治理的思維，將公寓樓社區(qū)的管理作為城市建設(shè)的一部分統(tǒng)籌推進(jìn)。一要統(tǒng)籌城市管理與公寓樓社區(qū)管理。按照規(guī)劃，公寓樓社區(qū)要實現(xiàn)從村莊到城市社區(qū)的轉(zhuǎn)變，隨著城建項目的推進(jìn)，這些由農(nóng)村集中安置的公寓樓小區(qū)將被城區(qū)所包圍，成為真正意義上的城區(qū)，所以社區(qū)公共管理要統(tǒng)籌于城市管理中。二要統(tǒng)籌農(nóng)地與非農(nóng)地的使用安排。根據(jù)城市擴(kuò)容規(guī)劃和用地要求，不少安置戶還有耕地沒有征用完，這些農(nóng)村與安置小區(qū)居民有著千絲萬縷的聯(lián)系，會直接影響到公寓樓社區(qū)的管理。要加強(qiáng)引導(dǎo)，推進(jìn)未征用土地的流轉(zhuǎn)和集中經(jīng)營，與征用的建設(shè)用地相互為用，以不同的形式服務(wù)城市發(fā)展。三要統(tǒng)籌制度建設(shè)與文化建設(shè)。公寓樓社區(qū)的發(fā)展方向是與城市原有社區(qū)融為一體。公寓樓社區(qū)的公共管理既要注重制度建設(shè)的剛性約束，又要注重文化建設(shè)的柔性促進(jìn)。要將公寓樓社區(qū)納入到城市的統(tǒng)一管理中，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一管理幅度。要以推進(jìn)社區(qū)認(rèn)同為目標(biāo)，常態(tài)化推進(jìn)社區(qū)的文化建設(shè)工作，為公寓樓社區(qū)的公共管理活動提供精神動力和智力支持。

2.健全體制。健全管理體制是實現(xiàn)由“村”到“居”轉(zhuǎn)變的必然要求。一要實現(xiàn)從農(nóng)村管理到城市社區(qū)管理的體制轉(zhuǎn)變。按照民政部門的有關(guān)規(guī)定，調(diào)整城市原有相關(guān)社區(qū)的建制，將公寓樓小區(qū)納入到城市社區(qū)的統(tǒng)一管理中。二要理順政府與社區(qū)的關(guān)系。要在體制上實現(xiàn)街道（管委會）——村莊的管理到街道（管委會）——社區(qū)管理的轉(zhuǎn)變。明晰街道與社區(qū)“指導(dǎo)與協(xié)助、服務(wù)與監(jiān)督”的關(guān)系定位，重新界定街道對社區(qū)的職責(zé)，合理劃分街道（管委會）與社區(qū)居委會的職權(quán)，防止政府行為失范和社區(qū)居委會職能錯位的問題。三要健全社區(qū)公共管理主體群。社區(qū)公共管理是一個包括政府、第三部門、社區(qū)居民等共同參與的多中心治理活動。健全的社區(qū)公共管理主體群是實現(xiàn)多元治理的關(guān)鍵。要進(jìn)一步明確基層政府的管理職責(zé)，依法產(chǎn)生社區(qū)自治組織（含黨團(tuán)組織）、業(yè)主委員會。創(chuàng)造條件讓其他社會組織通過有償或者志愿等形式介入到公寓樓社區(qū)的公共管理活動中，為社區(qū)居民的生產(chǎn)生活提供服務(wù)，為社區(qū)居民融入城市社區(qū)搭建平臺。

3.整合資源。城市社區(qū)是公共管理的基本單元?！吧厦媲l線，下面一根針”。資源整合是有效推進(jìn)公寓樓社區(qū)公共管理的內(nèi)在要求。一要整合政府資源。政府的公共管理職責(zé)和公共服務(wù)資源分布在不同的部門中，要按照“部門管事、街道管人、社區(qū)履職”的原則，在社區(qū)層面構(gòu)建社區(qū)服務(wù)中心，對相同職能進(jìn)行合并、不同職能進(jìn)行分開，實現(xiàn)單一服務(wù)向綜合服務(wù)轉(zhuǎn)變、單一協(xié)助執(zhí)法向綜合協(xié)助執(zhí)法轉(zhuǎn)變，最大限度地提升政府社會服務(wù)的能力和水平。二要整合社區(qū)資源。社區(qū)在公共管理活動中發(fā)揮著獨特的作用。從公寓樓社區(qū)的現(xiàn)狀來看，社區(qū)通過自然生成、社會捐贈、法律規(guī)定等途徑擁有人力、公共物業(yè)、信息等資源，整合社區(qū)資源能有效提升社區(qū)在公共管理活動中的能力。三要整合社會資源。充分發(fā)揮社會組織在提供公共服務(wù)、反映利益訴求、擴(kuò)大公眾參與、增強(qiáng)社會活力、促進(jìn)社會發(fā)展等方面的積極作用，在政府主導(dǎo)下實現(xiàn)社會自我服務(wù)、自我管理。引導(dǎo)社區(qū)居民自愿組建服務(wù)性、互助性、公益性等各類社會組織，豐富群眾生活，反映群眾訴求，參與社會監(jiān)督，促進(jìn)社區(qū)建設(shè)。

4.責(zé)任考評。責(zé)任考評是推進(jìn)公寓樓社區(qū)公共管理的重要抓手。通過責(zé)任考評能夠檢驗公共管理的成效，更好地推動公寓樓社區(qū)公共管理的發(fā)展。一要細(xì)分公共管理事務(wù)。對公寓樓社區(qū)公共事務(wù)進(jìn)行分解，明確相關(guān)主體的職責(zé)范圍，是進(jìn)行責(zé)任考核評價的基本前提。公寓樓社區(qū)公共事務(wù)可以分解為社區(qū)行政事務(wù)、社區(qū)公共服務(wù)和社區(qū)自治事務(wù)三大類[7]，不同的主體承擔(dān)的職責(zé)范圍都需要理清。二要明確公共管理的標(biāo)準(zhǔn)。要明確各項社區(qū)公共管理事項管理的目標(biāo)，作為責(zé)任考評的基本依據(jù)。三要建立激勵機(jī)制。對相關(guān)主體的公共管理活動進(jìn)行責(zé)任考評后，要將考評結(jié)果作為相關(guān)單位評優(yōu)、相關(guān)人員職務(wù)晉升的依據(jù)。四要建立責(zé)任追究機(jī)制。對公寓樓公共管理活動中出現(xiàn)的責(zé)任事故要進(jìn)行責(zé)任追究，對考核評價中暴露出來的問題，要制定相關(guān)的措施給予及時解決，推進(jìn)公寓樓社區(qū)公共管理水平的不斷提高。

四、結(jié)語

征地拆遷安置是快速城市化進(jìn)程中的頭號難題，進(jìn)行模式創(chuàng)新是應(yīng)對各種困難和約束條件的必由之路。在探討安置模式的過程中，如何把農(nóng)民非農(nóng)業(yè)化、城市化和市民化三者有機(jī)協(xié)調(diào)起來，是一個亟待解決的新課題。[8]不同的拆遷安置模式會造就出不同的安置小區(qū)，對安置小區(qū)進(jìn)行有效的公共管理是增進(jìn)安置群眾民生福祉，推進(jìn)城市科學(xué)發(fā)展的內(nèi)在要求。常德市城區(qū)地處洞庭湖平原，土地肥沃，耕地較多，城市發(fā)展所需建設(shè)用地獲批相對難度大、成本高，保護(hù)耕地紅線與保障城鎮(zhèn)發(fā)展的矛盾很突出。拆遷安置的公寓樓安置模式實現(xiàn)了節(jié)約集約用地的目標(biāo)，為城市的擴(kuò)容騰出了較多的土地資源，保障了城市擴(kuò)容中的土地供應(yīng)。安置戶入住公寓樓小區(qū)只是公寓樓安置模式成功的一半，對后期的公共管理會面臨一系列特殊復(fù)雜的問題?？茖W(xué)有效的公共管理模式能使前期遺留問題逐步化解在城鎮(zhèn)化的汪洋大海之中，真正實現(xiàn)城市擴(kuò)容提質(zhì)的目標(biāo)。反之，如果公共管理不到位，不但會成為科學(xué)發(fā)展的軟肋，甚至?xí)榇烁冻龀林氐拇鷥r。為此，必須堅持以人為本、服務(wù)為要、精細(xì)為策、法制為綱的理念，構(gòu)建“政府主導(dǎo)+業(yè)主選擇+多方參與+社區(qū)整合”四位一體的公共管理格局，妥善安排好群眾的生產(chǎn)生活，并建立長效機(jī)制，穩(wěn)步解決“村”改“居”、“農(nóng)民”變“市民”過程中出現(xiàn)的各種問題。

[1] 張正軍.公共管理中的問題選擇.天津社會科學(xué),2011(6).

[2] 吳業(yè)苗.農(nóng)民轉(zhuǎn)身：新型農(nóng)村社區(qū)的適應(yīng)處境與公共服務(wù)建設(shè).浙江社會科學(xué),2013(1).

[3] 汪大海,徐穎.國外管理社區(qū)公共事務(wù)的四種模式.中國社會報,2011,8,2.

[4] 付誠,王一.新公共管理視角下的社區(qū)社會管理創(chuàng)新研究.社會科學(xué)戰(zhàn)線,2011(11).

[5] 顧建光.論當(dāng)代公共管理三大范式及其轉(zhuǎn)換.華中科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2012(5).

[6] 常宇.農(nóng)村城市化征地拆遷中的民意參與——以B市X淺山新城建設(shè)為例.江蘇社會科學(xué),2012(4).

[7] 盧愛國,曾凡麗.社區(qū)公共事務(wù)的分類與治理機(jī)制.城市問題,2009(11).

[8] 許經(jīng)勇.安置房建設(shè)模式比較研究——以廈門市為基本案例.福建論壇(人文社會科學(xué)版),2012( 9).