“維穩(wěn)”的績效困境：公共安全開支視角

謝 岳, 黨東升

(同濟大學(xué) 政治與國際關(guān)系學(xué)院， 上海 200092)

1978年以來的改革開放在為中國帶來經(jīng)濟奇跡的同時，社會不和諧的因素也伴隨其中，各種挑戰(zhàn)社會秩序的行為成為困擾中國繁榮與進步的難題。在過去的20年里，類似于經(jīng)濟增長的奇跡，社會不穩(wěn)定(包括各種社會矛盾、犯罪行為以及集體抗議)的形勢同樣讓人印象深刻。警察死亡率或許可以從一個側(cè)面反映矛盾與沖突的激烈程度：1949年10月至2010年底，全國共有11440名公安民警因公死亡，其中，10414名警察是1981年以后死亡的，并有15.7萬人受傷；“十一五”期間，2182名警察死亡，15734 人受傷，平均每天有1人以上死亡，每3小時有1名警察受傷。[注]①鄒偉、崔清新：《我國已有1.14 萬余名公安民警因公犧牲》，《新華網(wǎng)》，2011 年4 月4 日， http://news.xinhuanet.com/legal/2011-04/04/c_121267182.htm。嚴(yán)重的社會不穩(wěn)定不僅會打亂中國發(fā)展經(jīng)濟的步伐，甚至可能危及政治秩序，因此，維護政治社會秩序穩(wěn)定越來越受到政府的重視。維穩(wěn)工作的強化集中反映在各級政府增加公檢法司部門的預(yù)算開支。然而人們也發(fā)現(xiàn)，在公共安全支出持續(xù)增長的情況下，社會不穩(wěn)定的形勢不僅沒有得到明顯的改善，相反，它們似乎變得越來越嚴(yán)峻了，犯罪和群體性事件數(shù)量依然居高不下，特別在中西部地區(qū)，大規(guī)模的群體性事件爆發(fā)的頻率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)。1993年全國15人以上的群體性事件是8700起，到了2008年這一數(shù)字增長到了127000起，增長了十幾倍之多。[注]②Susan L Shirk, China: Fragile Superpower, London: Oxford University Press,2007.

研究中國政治的學(xué)者們已經(jīng)為理解中國的公共安全政策做出了很多有益的貢獻，這些貢獻主要包括：中國政府處理集體抗議的策略變化[注]③Murry Scot Tanner, “Challenges to China’s Internal Security Strategies”, testimony presented to the US-China Economic and Security Review Commission on February, CT-254, online: http://www.rand.org/,2006.，公共安全系統(tǒng)人事改革的不徹底性[注]④Murry Scot Tanner and Eric Green, Principals and Secret Agents: Central versus Local Control over Policing and Obstacles to ‘Rule of Law’ in: China, in: China Quarterly, 2007,(191): pp.644-670.；中國政治對中國警察角色的塑造[注]⑤Michael Dutton, Policing Chinese Politics: A History, Durham: Duke University Press,2005.；中國警察系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能的變化[注]⑥Kam C. Wong, Police Reform in China, New York: CRC Press,2012.。然而，現(xiàn)有的研究成果并沒有對中國公共安全開支持續(xù)增長而社會秩序越來越不穩(wěn)定這一現(xiàn)象給出令人滿意的解釋。

換句話說，對于公共安全開支與社會不穩(wěn)定之間的因果關(guān)系，研究者還沒有加以注意和研究。對本文要討論的主題來說，比較視野是很重要的，因為中國地域經(jīng)濟發(fā)展嚴(yán)重不平衡，東南沿海與中西部地區(qū)的貧富差異將會對本文要討論的主題產(chǎn)生重大影響。在文章中，廣東省和江蘇省被挑選出來作為經(jīng)濟發(fā)達省份的代表，青海省和寧夏回族自治區(qū)作為經(jīng)濟欠發(fā)達省份的代表。

一、 公共安全財政體制改革的背景

將經(jīng)濟決策權(quán)下放給地方的分權(quán)改革是上世紀(jì)80年代中國市場化改革的一個組成部分。[注]Kenneth Lieberthal, Governing China: From Revolution Through Reform, New York: W. W. Norton & Company, Inc, 1995.地方分權(quán)不僅僅發(fā)生在經(jīng)濟領(lǐng)域，其他領(lǐng)域也進行了分權(quán)，比如人事任命領(lǐng)域。地方分權(quán)的結(jié)果之一是，到了90年代，中央和地方的關(guān)系出現(xiàn)了重大變化，這種關(guān)系被有些學(xué)者描述為“國中之國”[注]Richard Baum and Alexei Shevchenko, “The ‘State of the State’”, in: The Paradox of China’s Post-Mao Reforms, Merle Goldman and Roderock Macfarquhar eds., Cambridge: Harvard University Press, pp. 333-362,1999.、“破碎的威權(quán)主義”[注]Kenneth Lieberthal, The ‘Fragmented Authoritarianism’ Model and Its Limitations, in: Bureaucracy, Politics, and Decision Making in Post-Mao China, Lieberthal and David M. Lampton eds., Berkeley: University of California, Berkeley,1992.或者“中國式聯(lián)邦主義”[注]Gabriella Montinola, Yingyi Qian and Barry R. Weingast, Federalism, Chinese Style: The Political Basis for Economic Success, in: World Politics, 1996,48(1): pp.50-81., 盡管在這一改革過程中中央政府加強了對其代理機構(gòu)的控制。[注]Dali Yang, Remaking the Chinese Leviathan: Market Transition and the Politics of Governance in China, Stanford: Stanford University Press,2004.

與經(jīng)濟分權(quán)一樣，地方擁有了更大的政治自主權(quán)，地方政府獲準(zhǔn)管理轄區(qū)內(nèi)的政法機關(guān)(公檢法司)，地方黨委則通過對政法系統(tǒng)的干部任命保證黨對政法隊伍的領(lǐng)導(dǎo)。在這次分權(quán)改革之后，公共安全開支政策的總體特點是，政法機關(guān)的經(jīng)費保障主要依附于地方政府，而地方政府遵循“自收自支，收支掛鉤”的辦法，鼓勵政法機關(guān)運用公權(quán)獲取更多的財政回報。[注]在這種原則指導(dǎo)之下，公安部主要依靠行政罰款，而法院與檢察院則實行辦案收費，來增加部門收入。分權(quán)改革之后，由于中央政府對地方政法機關(guān)的財政支出數(shù)量極少，地方政府對其轄區(qū)內(nèi)政法機關(guān)的經(jīng)濟控制就被確定了下來。然而地方政府提供給政法機關(guān)的財政資金同樣是極為有限的，除了同級政府負(fù)責(zé)政法機關(guān)的工資福利開支之外，其他的辦公經(jīng)費都需要政法機關(guān)通過辦案收費或罰款等方式募集。事實上，在有些貧困地區(qū)，地方政府甚至不能為政法機關(guān)提供充足的工資福利，迫使政法機關(guān)不得不通過其他途徑獲得資金。

中央和地方政府實際上鼓勵地方政法機關(guān)通過辦案收費或罰款的方式增加收入。上世紀(jì)90年代，在一些欠發(fā)達地區(qū)，縣級公安機關(guān)只能得到年人均500元的辦公預(yù)算，40%的支出來源于罰款。[注]么子國：《試論建立與完善公安經(jīng)費保障機制》，《公安研究》，2004年第12期(總第122期)，第78-81頁。與此類似，地方法院主要依靠訴訟收費來補充經(jīng)費短缺。1997年，全國地方法院總共花費47億元用于審理案件，政府的財政資金僅為7.9億元，其它的39.1億元來源于各類訴訟收費。在1996年和1997年，地方檢察院的財政預(yù)算為98.8億元，而實際支出為187.6億元， 52.6% 的支出來源于罰款和收費。作為一個典型，湖南省隆回縣法院2004年支出為648萬元，其中的439萬元來自于訴訟收費。[注]李飛：《收費五年看變化——湖南隆回法院實施〈訴訟費用交納辦法〉情況調(diào)查》，《中國法院報》，2008年12月23日(第008版)。

即使政法機關(guān)盡其所能通過收費或罰款獲得收入，但是由于財政撥款的大幅減少，致使政法機關(guān)出現(xiàn)嚴(yán)重的財政短缺，尤其是西部貧困地區(qū)。盡管無法獲取全國性的完整數(shù)據(jù)，通過觀察不同省份的情況，大致可以確認(rèn)政法機關(guān)財政短缺現(xiàn)象的普遍存在。作為經(jīng)濟最發(fā)達的省份之一，廣東省公安局在1996年面臨30%的財政短缺，而四川省公安局在同一年面臨60%的財政短缺。[注]張光遠(yuǎn)：《我國收費體制改革思路研究》，《改革》，2000年第4期，第1-15頁。1996年，陜西省的基層法院支出了8026萬元用于審理案件，其中4198萬元來自于訴訟收費，只有498萬元來自于財政預(yù)算，另有3330萬元的財政短缺。更嚴(yán)重的情況出現(xiàn)在最貧窮的地區(qū)，在那里，政府只能為公安局提供每月400元經(jīng)費用于刑事案件的偵查。[注]、③ 么子國：《試論建立與完善公安經(jīng)費保障機制》，《公安研究》，2004年第12期(總第122期)，第78-81頁。

財政分權(quán)改革的后果是，嚴(yán)重的財政短缺和對地方政府的過分依賴使得中西部貧困地區(qū)的政法機關(guān)無法有效維護社會秩序穩(wěn)定。首先，財政短缺使得政法機關(guān)無法維持正常運轉(zhuǎn)。在一些中西部地區(qū)，“縣級公安機關(guān)經(jīng)常被停水?dāng)嚯姡娫捴荒艽蜻M不能打出，案件無法辦，逃犯不能追，民警個人墊付差旅費、培訓(xùn)費和車燃車修費情況較為普遍，裝備落后，基礎(chǔ)設(shè)施簡陋等現(xiàn)象比比皆是?！盵注]、③ 么子國：《試論建立與完善公安經(jīng)費保障機制》，《公安研究》，2004年第12期(總第122期)，第78-81頁。

其次,財政短缺和扭曲的收入激勵機制鼓勵政法機關(guān)通過非法方式進行收費或罰款,從而在政府與民眾之間制造了大量的矛盾。由于政法經(jīng)費緊張，基層公檢法司機關(guān)想盡各種辦法“解決經(jīng)費問題”。調(diào)查顯示，為了保障正常運轉(zhuǎn)，許多基層公安機關(guān)利用職權(quán)亂攤派、亂罰款、亂收費，坐收坐支罰沒收入，占用取保候?qū)徺M、保證金、扣押物等涉案財物，承辦“油水案”。由于經(jīng)費難以保障，很多地方公安機關(guān)在執(zhí)法過程中，經(jīng)常將本部門的經(jīng)濟利益放在首位，結(jié)果，強制服務(wù)、壟斷經(jīng)營、不合理收費、亂罰款的現(xiàn)象時有發(fā)生。[注]張步紅：《中國行政法學(xué)前沿問題報告》，北京：中國檢察出版社，2003年，第241頁。2006年7月10日，《安徽日報》報道省內(nèi)法院多種“充實”經(jīng)費的現(xiàn)象：其一，挪用標(biāo)的款，例如，亳州市法院2004年挪用標(biāo)的款371.7萬元用于院辦公樓續(xù)建工程；其二，隱瞞應(yīng)繳財政收入，例如，阜陽市法院隱瞞訴訟費收入402.2萬元、罰沒收入和贓款贓物變價收入70.6萬元；其三，法院自定收費標(biāo)準(zhǔn)，違規(guī)收費，例如，安慶市及所轄縣(區(qū))法院2004年超標(biāo)準(zhǔn)收取其他訴訟費100.3萬元。在法院經(jīng)費保障困難的省份，以上這些做法是較為普遍的。[注]王娟：《中央與地方關(guān)系視角下的法院經(jīng)費保障體制現(xiàn)狀分析——一種基于新聞報道的實證研究》，北京鐵路運輸中級人民法院，2010年7月8日，http://bjtlzy.chinacourt.org/public/detail.php?id=2196.廣泛存在的違法行為使得政法機關(guān)在某種程度上成為不穩(wěn)定的根源，這些行為常常誘發(fā)群體性事件的發(fā)生。

再次，全國范圍內(nèi)的政法機關(guān)除了要履行本職工作——處理糾紛和維持秩序之外，還承擔(dān)了大量的額外工作。比如，為了發(fā)展地方經(jīng)濟，在土地征收和房屋拆遷過程中，地方政府會動員政法機關(guān)幫助投資者打壓那些阻礙經(jīng)濟發(fā)展的當(dāng)事人。[注]潘建中、潘林昶：《關(guān)于政府動用警察權(quán)的理性思考》，《公安研究》，2007年第1期，第66-71頁。上世紀(jì)90年代的農(nóng)村，警察經(jīng)常受政府指派從事征糧、罰款和催債等工作。[注]Thomas P. Bernstein, Instability in Rural China, in: Is China Unstable? Assessing the Factors， David Shambaugh eds., New York: M. E. Sharpe, 2000: pp.95-111.早在1992年的時候，對75個縣公安局的調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，公安警察平均承擔(dān)了地方政府指派的10%～15%的非本職工作。[注]王明新：《公安戰(zhàn)斗力論》，北京：警官教育出版社，1993年，第99頁。盡管最近的幾個正式文件禁止隨意使用警力，并明確授權(quán)地方公安機關(guān)負(fù)責(zé)人可以拒絕執(zhí)行此類事務(wù)，但是激勵地方公安機關(guān)負(fù)責(zé)人服從地方政府的力量是更具壓倒性的。[注]Murry Scot Tanner and Eric Green, “Principals and Secret Agents: Central versus Local Control over Policing and Obstacles to ‘Rule of Law’ in China”, in: China Quarterly, 2007,(191): 644-670.

地方政府的維穩(wěn)不力最終要求中央政府做出某種回應(yīng)，因為對于政府而言，維護社會政治穩(wěn)定是最重要的工作。中央政府對公共安全財政體制的改革正是在上述背景之下提出來的。改革首先是在全國公安機關(guān)展開，然后逐漸鋪開。改革的初期成果集中體現(xiàn)在2003年11月全國第20次公安工作會議上通過的《中共中央關(guān)于進一步加強和改進公安工作的決定》。《決定》第八項內(nèi)容提出了“建立和完善公安保障機制”的改革思路，具體地講，《決定》指出，“按照收支脫鉤、全額保障、突出重點、分步實施的原則”，研究制定公安機關(guān)裝備配備、各項經(jīng)費開支定額等標(biāo)準(zhǔn)，并按照事權(quán)劃分的原則，由中央財政和地方財政分別予以保障。同時，“加大中央財政對中西部地區(qū)縣級公安機關(guān)的補助力度，保障基層公安機關(guān)辦公、辦案的經(jīng)費支出?！绷硗?，“增加公安基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，實施公安監(jiān)管場所及西部地區(qū)公安派出所‘兩所’建設(shè)工程?！鄙鲜鲞@些原則成為后來財政體制改革的指導(dǎo)思想。

此后，法院與檢察院的財政體制改革也被提上了議事日程。2004年12月，《中共中央轉(zhuǎn)發(fā)〈中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于司法體制和工作機制改革的初步意見〉的通知》?！锻ㄖ访鞔_提出，“省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和司法機關(guān)業(yè)務(wù)經(jīng)費實際需要情況，制定分類別、分階段的縣級司法機關(guān)經(jīng)費基本保障標(biāo)準(zhǔn)。”2005年9月，最高人民檢察院與財政部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于制定縣級人民檢察院公用經(jīng)費保障標(biāo)準(zhǔn)的意見》，提出了制定縣級檢察院公用經(jīng)費保障標(biāo)準(zhǔn)的原則、范圍、方法和要求，為實現(xiàn)收支脫鉤、經(jīng)費全額保障創(chuàng)造了條件。2006年5月《中共中央關(guān)于進一步加強人民法院、人民檢察院工作的決定》。《決定》要求，“省級財政部門要會同高級人民法院、省級人民檢察院制定本地區(qū)基層人民法院、人民檢察院經(jīng)費基本保障標(biāo)準(zhǔn)，并予以落實。”

上述部門和地方改革的經(jīng)驗，為公共安全開支政策的全面轉(zhuǎn)型創(chuàng)造了條件。2008年11月，中共中央政治局原則同意中央政法委《關(guān)于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》?！兑庖姟访鞔_指出，政法經(jīng)費由先前主要由地方財政負(fù)擔(dān)的體制，轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒牒偷胤健懊鞔_責(zé)任、分類負(fù)擔(dān)、收支脫鉤、全額保障”的體制，具體來說，人員和日常辦公經(jīng)費由同級財政承擔(dān)，辦案和業(yè)務(wù)裝備經(jīng)費由中央、省級和同級財政分區(qū)域按責(zé)任負(fù)擔(dān)。在過去幾年中，這些政策在地方得到了落實，它們不僅確定了政法經(jīng)費保障的新框架，而且公共安全開支也得到了空前的增長。

二、 改革之下的支出增長

在2008年之前，《中國統(tǒng)計年鑒》“財政”部分沒有開列“公共安全開支”項目，只有全國和地方的“公檢法司開支”以及“武裝警察開支”項目。2008年之后，統(tǒng)計部門以“公共安全開支”代替了“公檢法司開支”與“武裝警察開支”。在本文中，2008年之前的“公共安全開支”包括“公檢法司開支”與“武警開支”兩部分之和。通常來說，中央政府負(fù)擔(dān)了公共安全開支的20%-30%，其余部分要由地方政府承擔(dān)。

在“公共安全開支”項目之外，基層政府還有一些專門的資金用于維穩(wěn)，俗稱“維穩(wěn)基金”。這些基金一般用于安撫那些因遭受不公而心懷不滿的人，或者獎勵那些為維穩(wěn)工作做出貢獻的人，比如信息員、調(diào)解員、基層社區(qū)的治安委員等。[注]Xie Yue, “The Political Logic of Weiwen in China”, in Issues & Studies, 2012, (3): 1-41.例如，2009年，太原中院設(shè)立了一支破產(chǎn)審判工作維穩(wěn)基金，用于安撫那些在企業(yè)破產(chǎn)中下崗的工人，防止因大量工人下崗造成的社會不穩(wěn)定。[注]郭衛(wèi)艷：《山西太原擬設(shè)立破產(chǎn)審判工作維穩(wěn)基金》，《山西新聞網(wǎng)》，2009年8月18日，http://news.sxrb.com/tyxw/816941.html.然而，與上文提及的“公共安全開支”相比，維穩(wěn)基金的數(shù)量要少得多，因此，它們不在本文的討論范圍。

基于2002年以來的現(xiàn)有數(shù)據(jù)，圖1顯示了2002-2009年全國性公共安全開支快速增長的態(tài)勢。2002年全國性公共安全開支為1,348億元，四年之后這一數(shù)字幾乎翻了一倍，達到2,562億元；在2007年至2009年之間，增長率雖有所降低，但是2009年的開支仍然比2007年增長了36%。

圖1 全國性公共安全開支增長情況(2002-2009)

數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計年鑒》(2003-2010)。

地方性的支出增長情況可以在較長時段中進行觀察。圖2反映了1995年到2009年全國省、自治區(qū)和直轄市“公檢法司”與“武警”開支的增長情況。1995年，全國各省直轄市公共安全開支總共只有280億元，而到了2009年，支出總量達到了3,900億元，增長達12倍以上。

圖2 全國各省、自治區(qū)和直轄市公共安全開支的增長情況(1995-2009)

近年來，由于中央政府向縣級政府的轉(zhuǎn)移支付的增加，公共安全開支得到進一步的增長。2009年，中央公共安全轉(zhuǎn)移支付資金為442億元，2010年增加到了574億元，2011年進一步增加到了593億元。[注]謝旭人：《2010年中央與地方預(yù)算執(zhí)行與2011年中央與地方預(yù)算草案報告》，《新華社》，2011年3月17日，http://www.gov.cn/2011lh/content_1826493.htm.根據(jù)《關(guān)于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》的規(guī)定，省級政府必須配套相等數(shù)額的轉(zhuǎn)移支付資金。同時，中央政府的轉(zhuǎn)移支付資金主要分給了中西部省份，2009年，442億元中的333億元分配給了西部省份。[注]錢賢良：《2009年政法經(jīng)費中央投入驚人數(shù)字》，《檢察日報》，2009年5月9日。

表1顯示，新疆額敏縣政法機關(guān)在2006年至2010年之間獲得的中央轉(zhuǎn)移支付資金迅猛增長了近三倍，人均數(shù)額從15,500元增長到了31,300元。[注]王江龍：《額敏縣加大維穩(wěn)經(jīng)費投入力度,確保了社會治安秩序良好政治穩(wěn)定》，《額敏縣人民政府公眾信息網(wǎng)》，2010年11月22日，http://www.xjem.gov.cn/Czj/ShowArticle.asp?ArticleID=17084.

表1 額敏縣政法機關(guān)財政轉(zhuǎn)移支付情況(2006-2010)(元)

由于改革增加了公共安全部門的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，因此，從上級政府下?lián)艿霓D(zhuǎn)移支付增長的速度比其他部門要快得多；一般情況下，這些部門的經(jīng)費預(yù)算是其他部門的數(shù)倍。筆者在安徽六安市金安區(qū)調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，2011年，該區(qū)的經(jīng)費預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)如下：法院與檢察院人均公務(wù)開支為18000元，司法局為15000元，黨委、人大、政協(xié)為3000元，而一般的行政部門則為人均2000元。

通過觀察公共安全開支占財政收入的比例，可以進一步認(rèn)識公共安全開支的增長情況(見圖3)。

圖3 廣東、江蘇、青海和寧夏年度公共安全開支與財政收入之比(1995-2009)

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》(1996-2010)的相關(guān)數(shù)據(jù)計算得出。

從1995年到2009年，無論是經(jīng)濟發(fā)達省份還是經(jīng)濟欠發(fā)達省份，公共安全開支占財政收入的比例都保持了上升的態(tài)勢。在此期間，江蘇省和寧夏回族自治區(qū)的公共安全開支占財政收入之比分別從8.04%和12.81%增長到了8.8%和21.4% ，廣東省和青海省分別從10.9%和18.3% 增長到了11.8%和29.7%。

三、 公共安全開支的地區(qū)差距：東西部之間

經(jīng)濟發(fā)展水平在很大程度上決定了地方政府在公共安全上的投資能力。通常情況下，經(jīng)濟發(fā)達的省份公共安全開支就大，反之亦然。圖4顯示了廣東省和寧夏回族自治區(qū)的開支差距。1995年，廣東省公共安全支出總額為41.6億元，是寧夏公共安全開支總額1.1億元的近40倍。這種差距可以通過人均公共安全開支得以更準(zhǔn)確的觀察，圖5對廣東省與寧夏回族自治區(qū)的人均公共安全開支進行了比較，1995年，寧夏回族自治區(qū)的人均公共安全開支是21.3元，廣東省是60.5元，后者是前者的近三倍；2003年，寧夏回族自治區(qū)的人均公共安全開支增長到了91元而廣東省增長到了220元；2009年，寧夏回族自治區(qū)為242元，廣東省為449元。可以發(fā)現(xiàn)，隨著公共安全財政體制改革的深入，盡管廣東、寧夏的人均公共安全開支差距與改革前相比有所縮小，但仍然保持了二倍左右的差距。

圖4 廣東與寧夏公共安全開支比較(1995-2009)

數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計年鑒》(2006-2010)，“概述”和“財政”部分。

圖5 廣東與寧夏公共安全開支(1995-2009)

數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計年鑒》(2006-2010)，“概述”和“財政”部分。

即使考慮到這些欠發(fā)達地區(qū)的財政收入增長情況，仍然基本符合上面的發(fā)現(xiàn)。以甘肅為例，如圖6所示，從1996年到2009年，有8年的時間公共安全開支增長率超過財政收入增長率，在1997年和2009年，公共安全開支增長率分別達到了45.9% 和 27.1%，而財政收入增長率僅分別為15.2% 和8.2%。很明顯，公共安全開支的增長遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了欠發(fā)達地區(qū)的財政能力。

圖6 甘肅省公共安全開支與財政收入年增長率(1996-2009)

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》(1996-2010)的相關(guān)數(shù)據(jù)計算得出。

除了公共安全開支與“維穩(wěn)”關(guān)系最為直接之外，撫恤與社會救濟方面的開支也與“維穩(wěn)”存在著十分密切的關(guān)系。因為長期以來，國家正是通過提供有限的社會救濟來避免社會最底層對公共安全帶來的挑戰(zhàn)。如果從社會救濟開支這個角度去觀察公共安全開支所帶來的區(qū)域性差距的話，我們會發(fā)現(xiàn)，相對于東南發(fā)達地區(qū)，中西部落后地區(qū)的人均社會救濟支出要高出很多，這意味著中西部落后地區(qū)所承受的財政壓力更加巨大。

這種現(xiàn)象通過觀察圖7可以得到證實：早在1995年，青海、寧夏的人均社會救濟支出和廣東、江蘇基本持平，但是到了1998年，前兩者開始超過后兩者，在這一年，青海和寧夏的人均社會救濟支出分別為52.4元和29.7元，而廣東和江蘇則分別為25.8元和19.8元。此后，這種差距越來越大。2008年，青海與寧夏的人均社會救濟支出分別達到1183.5元和599.4元，而廣東和江蘇的數(shù)字分別為380.1元和301.5元。

圖7 廣東、江蘇、青海、寧夏人均社會救濟支出(1995-2008)

數(shù)據(jù)來源：中國統(tǒng)計年鑒(1996-2009), “財政”部分。

在財政收入較低的條件下，反而要支出更多的財政資金用于社會救濟，意味著經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)為了減少社會不穩(wěn)定需要承擔(dān)更大的財政壓力。如圖8所示，寧夏和青海的社會救濟支出占財政收入的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于廣東和江蘇的相應(yīng)比例，例如，青海2007、2008和2009年分別花費了財政收入的90.3%, 91.61% 和107.0% 用于社會救濟。在1995至2008年之間，相對于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)而言，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的財政收入用于社會救濟方面的開支遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于前者，特別是在2002年，寧夏總共投入了78.88%的財政收入用于撫恤與社會救濟，而那一年，廣東省只有5.21%、江蘇省為4.13%。也就是說，越是落后地區(qū)，其政府承擔(dān)的社會救濟的財政壓力越大。青海的情況更加能夠說明問題。在2007年和2008年，它的財政收入中分別有90.25%和91.61%用于撫恤與社會救濟，盡管2009年大幅度下降到只有17.75%。這種情況也同時表明，青海省政府負(fù)債率高得驚人。

圖8 廣東、江蘇、寧夏和青海社會救濟開支占財政收入的年度比率(1995-2009)

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》(1996-2010)的相關(guān)數(shù)據(jù)計算得出。

需要指出的是，即使考慮到中央政府對公共安全和社會救濟兩項開支的轉(zhuǎn)移支付，仍然無法填補貧困地區(qū)和富裕地區(qū)的公共安全開支差距，因為中央政府的轉(zhuǎn)移支付主要用于基建和設(shè)備升級，而占公共安全開支更大份額的工資福利仍然要由地方政府承擔(dān)。同時，中央的社會救濟轉(zhuǎn)移支付數(shù)額遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于地方政府所承擔(dān)的數(shù)額。比如，2003年，中央在此項事務(wù)上的開支僅為5.13億元，而地方政府則負(fù)擔(dān)了493.69億元。[注]《中國統(tǒng)計年鑒》(2004)“財政”部分。

通過上面的分析可以發(fā)現(xiàn)，由于中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平較低，地方政府的財政收入太少，與東南沿海省份相比，即使前者將更高比例的財政收入用于公共安全支出，在支出總量和人均支出量上仍然存在較大差距。為了維持這些區(qū)域的社會穩(wěn)定，地方政府不得不投入比發(fā)達地區(qū)還要高的社會救濟資金用于安撫最底層的群眾。由于公共安全支出和社會救濟支出占據(jù)了更高比例的財政支出，與東部省份相比，中西部省份承受了更加沉重的財政壓力。上面的數(shù)據(jù)分析顯示，公共安全財政體制改革并沒有減輕這種壓力，甚至狀況變得更加糟糕了。

四、反效率的開支增長：原因分析

衡量公共安全財政體制改革的成效有多種標(biāo)準(zhǔn)，最直接的標(biāo)準(zhǔn)是看這項改革是否能夠提高基層政府的公共安全開支能力。前面的分析表明，公共安全支出已經(jīng)超出了基層政府的承受能力，尤其是在中西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)。至少從短期來看，這項政策在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的實施效果將不如經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的好。

評價這一改革成效的另一個標(biāo)準(zhǔn)是看政法機關(guān)在減少犯罪、化解糾紛和維持社會秩序方面的能力有沒有提高。按照改革設(shè)想，更多的公共安全支出應(yīng)該減少犯罪和社會不穩(wěn)定，而現(xiàn)有的數(shù)據(jù)表明，支出增長與社會秩序穩(wěn)定之間的因果關(guān)系并不明顯或者說是弱相關(guān)的。

以寧夏為例，如表1所示，2000年，寧夏三級法院審理各類案件35411起，其中刑事案件4303起，到了2009年這一數(shù)字分別增長到了98291起和5442起，而在此時期，公共安全財政體制改革已經(jīng)全面展開。

表2 寧夏各級法院審理刑事案件數(shù)量和案件總數(shù)量(2000-2009)(件)

數(shù)據(jù)來源：寧夏年鑒2001,2003,2006-2010，銀川：寧夏人民出版社，“司法公安”部分

另外，寧夏法院系統(tǒng)司法能力的下降也是一個明顯的趨勢。表3顯示，自2000年以來，一方面，寧夏法院系統(tǒng)受理了越來越多的申請強制執(zhí)行案件，這意味著法院的司法權(quán)威在持續(xù)降低；另一方面，強制執(zhí)行比率卻在逐年降低。這意味著，法院的司法能力在逐年削弱。在改革前的2000年，法院受理了16584件申請強制執(zhí)行的案件，其中的86.12%通過法院的執(zhí)行程序得以解決；然而到了2008年，申請強制執(zhí)行的案件數(shù)量達到了31682件，其中只有74.1%的案件得以執(zhí)行。

表3 寧夏法院申請強制執(zhí)行案件和強制執(zhí)行比率(2000-2008)(件)

數(shù)據(jù)來源: 寧夏年鑒2001-2003, 2006-2007，2009, 銀川: 寧夏人民出版社，“司法公安”部分

盡管無法獲取過去十年寧夏群體性事件的準(zhǔn)確數(shù)量，但從全國群體性事件數(shù)量大幅增長來推斷，該省的群體性事件在過去十年里也保持了增長的勢頭。倘若這些是真實的，那么，哪些因素可以解釋公共安全開支增長而社會秩序并未好轉(zhuǎn)的現(xiàn)象呢？

首先，由于公安系統(tǒng)正式和非正式人員的急劇膨脹，公共安全開支增量中的大部分被用于工資福利支出。20世紀(jì)80年代后期以來，公安機關(guān)被要求執(zhí)行越來越多的非本職任務(wù)，[注]Wong, Kam C., Chinese Policing: History and Reform, New York: Peter Lang,2009.執(zhí)行這些新的任務(wù)要求招募更多的職員。1988年，全國只有76.9萬公安警察，到了2008年，這一數(shù)字已經(jīng)達到了200萬，是20年前的近3倍之多。[注]Xie Yue, Party Adaptation and the Prospects for Democratization in Authoritarian China, in: Issues & Studies, 2008,44(2): 79-102.在2009年，正式警員中的86%就職于公安系統(tǒng)，其余的14%在其他政法部門。[注]Kam C. Wong, Chinese Policing: History and Reform, New York: Peter Lang,2009.

在地方分權(quán)背景下，中央政府試圖通過編制分配來控制地方政府的人員規(guī)模，同時要求新設(shè)立或重組公共安全部門必須經(jīng)過縣級政府和上級機關(guān)的批準(zhǔn)。然而這些準(zhǔn)則在基層政府并沒有得到嚴(yán)格的遵守。研究表明，地方政法機關(guān)通過名目繁多的形式招募了大量的非正式職員。例如，在公安系統(tǒng)內(nèi)部，“合同警”和“輔警”大量存在，這些職員并不占據(jù)正式警員的編制。自從公安部支持地方政府使用地方資金設(shè)立“合同警”以來，到1990年，全國范圍內(nèi)的“合同警”數(shù)量迅速擴張至10萬人。[注]Murry Scot Tanner and Eric Green, Principals and Secret Agents: Central versus Local Control over Policing and Obstacles to ‘Rule of Law’ in China, in: China Quarterly, 2007, (191): 644-670.由于“合同警”缺乏專業(yè)培訓(xùn)，地方政府又招募了大規(guī)模的“協(xié)警”——另一種不占編制的非正式警員來協(xié)助他們執(zhí)行公務(wù)。到2009年，全國公安系統(tǒng)雇傭的“輔警”和“協(xié)警”數(shù)量達到了150萬人。[注]朱振甫、杜劍虹、張應(yīng)立：《輔協(xié)警問題研究》，《公安研究》，2009年第9期，第27-35頁。在有些地方，非正式警員的數(shù)量已經(jīng)超過了正式警員的數(shù)量，二者的比例有的達到了3:1甚至10:1的比例。[注]楊旭春：《治安輔警身份與執(zhí)法權(quán)限的法理分析》，《上海公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報》，2010年第6期，第75-79頁。這些非正式警員的工資福利要么來自于地方政府的財政支持，要么來自于強制機關(guān)的自創(chuàng)收入。

大量招募人員意味著工資福利開支將占據(jù)公共安全開支的絕大部分。圖9顯示了1991至1995年間，幾乎一半的公共安全開支用于支付公檢法系統(tǒng)的工資福利。1995年之后，盡管官方?jīng)]有公布類似的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，但是，在很多政法系統(tǒng)，

圖9 全國公檢法開支結(jié)構(gòu)(1991-1995)

資料來源：財政部文教行政司編：《公檢法支出財務(wù)統(tǒng)計資料(1991-1995)》，南京：江蘇科學(xué)技術(shù)出版社，1999年，第167頁。

特別是財政狀況較差的中西部地區(qū)，“吃飯財政”的狀況依然沒有得到根本的扭轉(zhuǎn)。例如，貴州畢節(jié)地區(qū)，2008年，全區(qū)法院總支出為9,429萬元，其中工資福利支出為3,738萬元，占39.64%；2009年，全區(qū)法院總支出為9555萬元，其中，工資及福利支出4200萬元，占43.95%。[注]周毅：《貴州畢節(jié)地區(qū)法院系統(tǒng)經(jīng)費保障情況調(diào)研報告》，《畢節(jié)審判》,2010年第3期。

其次，來自于中央的公共安全轉(zhuǎn)移支付規(guī)模太小，無法有效減輕基層政府的財政負(fù)擔(dān)。對貧困地區(qū)而言，很少有哪個政法機關(guān)能夠獲得足夠用于辦案和基建的轉(zhuǎn)移支付資金。實際上，自上而下的轉(zhuǎn)移支付只能滿足不到50%的資金需求。例如，在2009到2010年間，四川資陽的四個縣級檢察院總共花費890萬元和1030萬元用于辦案和設(shè)備升級，而來自于中央和省級政府的財政轉(zhuǎn)移支付分別只占了兩項支出的29.4%和31.9%。[注]姜志英、謝維清：《對基層檢察院轉(zhuǎn)移支付管理辦法的思考》，《四川法制報》，2011年11月11日。這意味著，即使能夠獲得來自于上級的轉(zhuǎn)移支付，縣級政府仍然需要承受巨大的財政負(fù)擔(dān)。如果我們比較上級轉(zhuǎn)移支付金額和基層政府實際支出的公共安全開支總額，可以發(fā)現(xiàn)，上級轉(zhuǎn)移支付只占了很小的比重。例如，2008年四川省平昌縣政法經(jīng)費支出為3,924.44萬元，其中中央與省級政府轉(zhuǎn)移支付為411.53萬元，本級財政安排支出為3,512.91萬元。[注]劉強：《平昌縣政法經(jīng)費保障體制思考與對策》，平昌縣財政局，2009年8月9日，http://www.pccz.gov.cn/E_ReadNews.asp?NewsID=2119.

頗具諷刺意味的是，用于基層政法機關(guān)基建和設(shè)備升級的上級轉(zhuǎn)移支付實際上給基層政府增加了新的財政負(fù)擔(dān)。從2006年開始，中央陸續(xù)通過轉(zhuǎn)移支付的方式加強基層公安系統(tǒng)的派出所和拘留所、法院系統(tǒng)的派出法庭和審判庭以及檢察系統(tǒng)的設(shè)施建設(shè)。在陜西省旬陽縣，為了貫徹落實中央與省政府關(guān)于“兩房”建設(shè)的要求，縣政法系統(tǒng)積極響應(yīng)號召，但是，巨大的經(jīng)費落差迫使它們只能依靠“借、墊、貸、欠”的辦法來解決，因為一個基層派出所和法庭需30-40萬元建設(shè)費，而轉(zhuǎn)移支付僅僅補助5萬元。2009年，該縣計劃興建20個派出所和派出法庭，總計需要700萬元資金，但是只能獲得100萬元的轉(zhuǎn)移支付資金。[注]旬陽縣財政局：《縣級政法部門經(jīng)費保障存在的問題及建議》，《旬陽財政信息網(wǎng)》，2010年4月9日，http://www.caizheng.gov.cn/jiaoliu/2010/0409/article_55.html.這意味著，重建任務(wù)給地方政府帶來了更多的財政負(fù)擔(dān)。與此類似，截止到2009年底，貴州畢節(jié)地區(qū)全區(qū)法院的法庭建設(shè)資金缺口達到5,000萬元。造成資金短缺的一個重要原因是建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)過低。根據(jù)2006年國家發(fā)展與改革委員會的規(guī)定，人民法院土建工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)為660元/m2。但是，這一標(biāo)準(zhǔn)到了2007年以后就顯得過低。2007年，由于建筑市場特別是勞動力價格和建筑材料大幅度上漲，畢節(jié)地區(qū)建筑市場每平方米造價上升到960元以上，這樣，平均每個法庭資金缺口高達25萬元左右。[注]周毅：《貴州畢節(jié)地區(qū)法院系統(tǒng)經(jīng)費保障情況調(diào)研報告》，《畢節(jié)審判》，2010年第3期。

第三個因素是，盡管公共安全開支持續(xù)增長，但是政法機關(guān)在這項改革之前就已經(jīng)積累了大量債務(wù)。上世紀(jì)90年代以后，全國政法機關(guān)都在興建辦公用房，其中很多都是奢侈的工程，使得這些機關(guān)背負(fù)了大量工程債務(wù)，這一債務(wù)規(guī)模非常巨大，以至于中央政府不得不介入施以援手。[注]周永康：《在中央政法委會議上的講話》，《中國長安網(wǎng)》，2011年6月10日，http://www.chinapeace.org.cn/ldhd/2011-06/11/c_13923312.htm.比如，截止到2008年，四川平昌縣政法機關(guān)的基建工程欠債已經(jīng)達到了2,595萬元，其中1,108萬元的債務(wù)屬公安局，693萬元屬檢察院，601萬屬法院，193萬屬司法局。[注]劉強：《平昌縣政法經(jīng)費保障體制思考與對策》，平昌縣財政局，2009年8月9日，http://www.pccz.gov.cn/E_ReadNews.asp?NewsID=2119.同樣，廣西防港市和湖南岳陽市也遺留了大量法院工程建設(shè)債務(wù)。2003年，防港市開始興建一個面積為14,000平方米的法院綜合大樓，預(yù)算為2,710萬元，三年后，工程基本結(jié)束，而法院僅支付了910萬元的工程款給項目承包方，余款成為欠債。[注]佚名：《探索法院經(jīng)費保障現(xiàn)狀，構(gòu)建長效經(jīng)費保障機制》，《廣西法院網(wǎng)》，2007年9月21日，http://gxfy.chinacourt.org/public/detail.php?id=561.在岳陽，一個占地10,700平方米的法院辦公用房需要工程款1,600萬元，從2000年動工到2005年工程結(jié)束，法院總共支付了600萬元的工程款。[注]、⑦ 何芳：《淺談法院經(jīng)費保障體制改革》，湖南岳陽中級人民法院，2011年10月11日, http://hnyyzy.chinacourt.org/public/detail.php?id=3607.

毫不奇怪，為了償還這些沉重的債務(wù)，基層政法機關(guān)不得不挪用上級的轉(zhuǎn)移支付，這種操作已經(jīng)很常見，尤其在中西部欠發(fā)達地區(qū)。這樣，當(dāng)法院或公安局背負(fù)了建筑工程債務(wù)的情況下，來自于上級的設(shè)施改造升級的轉(zhuǎn)移支付款項正好被非法地用于償還以前的債務(wù)。以岳陽市為例，1200萬元的欠債嚴(yán)重影響了法院的正常運轉(zhuǎn)，絕大部分的財政撥款，包括上級的轉(zhuǎn)移支付都被用于償還債務(wù)，甚至無法用于支付工作和其他開支。[注]、⑦ 何芳：《淺談法院經(jīng)費保障體制改革》，湖南岳陽中級人民法院，2011年10月11日, http://hnyyzy.chinacourt.org/public/detail.php?id=3607.

被挪用的公共安全資金不僅僅用于還債，由于基層政府財政緊張，即使一些專項資金指定要分配給鎮(zhèn)級機構(gòu)，縣級政府總是有辦法將這些資金留在自己的小金庫里。作者2011年2月在江蘇省的田野調(diào)查證實了這一點。為了加強基層政府的維穩(wěn)能力，江蘇省政府聯(lián)合中央政府為蘇北地區(qū)的鎮(zhèn)級政府設(shè)立了一些專項基金。在作者調(diào)研的G鎮(zhèn)里，40多萬元的公共安全轉(zhuǎn)移支付資金并沒有被用于該鎮(zhèn)的“維穩(wěn)”工作，而是被縣政府挪作它用了。盡管沒有收到這筆資金，該鄉(xiāng)鎮(zhèn)還要制作一個空頭預(yù)算賬單，以便應(yīng)付上級政府的轉(zhuǎn)移支付大檢查。由于轉(zhuǎn)移支付在鄉(xiāng)鎮(zhèn)得不到落實，該鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政法開支一直處于透支狀態(tài)，而且投入量十分有限，除了能夠勉強保障編制人員的工資福利外，政府為“維穩(wěn)”工作而雇傭的巡邏隊、治保隊、調(diào)解員，都是拖欠工資的，有的甚至是義務(wù)的。這樣一來，由于大量的公共安全轉(zhuǎn)移支付資金被挪用，國家希望通過增加公共安全開支加強基層維穩(wěn)工作的目標(biāo)也注定無法實現(xiàn)。

五、 結(jié) 論

在過去的十年里，政府大幅增加了基層公共安全投資，然而經(jīng)驗研究表明，支出的增長并未帶來預(yù)期的效果。一方面，盡管中西部貧困地區(qū)政法機關(guān)的財政短缺狀況在短期內(nèi)得到了緩解，但是卻給那里的基層政府制造了更加沉重的財政壓力；另一方面，公共安全開支的增長并沒有促使政法機關(guān)在處理糾紛和維護秩序上扮演積極的角色，改革并沒有收到預(yù)期的效果。

本文探討了導(dǎo)致改革效果不彰的主要原因：增長的公共安全開支更多地被用于人員工資福利，只有極少的部分被用于執(zhí)行公務(wù)；中央和省級政府的基建和設(shè)備升級轉(zhuǎn)移支付只占這些項目總成本的一小部分，不但沒有減輕反而加重了基層政府的財政負(fù)擔(dān)；在一些貧困地區(qū)，新增的轉(zhuǎn)移支付資金并沒有被用于維穩(wěn)，而是被基層政府或政法機關(guān)用于償還舊債或挪作他用。

比較研究發(fā)現(xiàn)，中西部省份的公共安全開支能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于東南沿海省份，這也意味著，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)將面臨更大的維穩(wěn)壓力。過去的經(jīng)驗證實了大規(guī)模社會抗議與經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r之間的聯(lián)系，如果財政壓力持續(xù)下去的話，在其他條件不變的情況下，中西部地區(qū)在未來仍然會是大規(guī)模群體性事件的高發(fā)地區(qū)。