我國城鄉(xiāng)一體化研究的近期進展與展望

石憶邵， 杭太元

(同濟大學 測繪與地理信息學院， 上海 200092)

城鄉(xiāng)一體化是指在生產(chǎn)力較為發(fā)達的基礎上，城鄉(xiāng)之間通過資源和生產(chǎn)要素的自由流動和優(yōu)化配置，相互協(xié)作，優(yōu)勢互補，以城帶鄉(xiāng)，以鄉(xiāng)促城，互為市場，互相服務，城鄉(xiāng)經(jīng)濟、社會、文化和生態(tài)日益融合、持續(xù)趨優(yōu)的動態(tài)發(fā)展過程。2003年以前國內(nèi)關于城鄉(xiāng)一體化的主要研究進展，筆者已經(jīng)撰文做過評介[1]，因此，文章主要圍繞近十年來我國城鄉(xiāng)一體化的主要研究進展再次展開評述，并對進一步的研究方向進行展望。

一、 近十年主要研究進展述評

自2003年以來，在全國新一輪城鄉(xiāng)一體化浪潮的促動下，我國學術界有關城鄉(xiāng)一體化的研究成果頗為豐富，概而言之，主要聚焦于下列六個方面。

1. 城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的國際經(jīng)驗與教訓總結

學者們主要針對德國、美國、日本、韓國等發(fā)達國家的成功經(jīng)驗及拉美國家“過度城市化”的教訓進行分析和總結[2、3]。一般認為：“建立城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的協(xié)調(diào)機制，建立統(tǒng)一而健全的城鄉(xiāng)社會保障體系，建立方便快捷的城鄉(xiāng)交通運輸體系，推動工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的良性循環(huán)”是發(fā)達國家城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略成功實施的基本經(jīng)驗；而“以犧牲農(nóng)業(yè)為代價換取幼稚工業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)傾斜政策、以犧牲農(nóng)村為代價換取少數(shù)大城市過度集聚發(fā)展的區(qū)域傾斜政策、以進城農(nóng)民失業(yè)和貧困化為代價換取過快的人口城市化和社會問題惡化”則是拉美國家“過度城市化”留下的主要教訓。

然而，在我國當前的實踐中，一些地方政府打著推進城鄉(xiāng)一體化的幌子，行“蠶食農(nóng)業(yè)土地，掠奪農(nóng)村增值，盤剝農(nóng)民利益”之實。一方面，失地后的農(nóng)民無法轉變成為真正的市民，雖然大多獲得了一些補償款，但絕大多數(shù)沒有得到長期性的就業(yè)安置，導致其生活水平不升反降，土地城鎮(zhèn)化與就業(yè)方式城鎮(zhèn)化嚴重失調(diào)；另一方面，大量的進城農(nóng)民工也無法真正融入城市，分享與原有市民同等的就業(yè)、居住、教育、醫(yī)療、社會保障等基本公共服務的權利，導致經(jīng)濟活動城鎮(zhèn)化與生活方式城鎮(zhèn)化明顯脫節(jié)的現(xiàn)象。據(jù)調(diào)查分析，承包地被征后只有3.9%的農(nóng)民獲得了就業(yè)安置，房屋被拆后僅有1.8%的人獲得了就業(yè)安置。我國46%的失地農(nóng)民失地后生活水平處于下降狀態(tài)，部分失地農(nóng)民成為“種田無地、就業(yè)無崗、保障無份、創(chuàng)業(yè)無錢”的新增貧困群體[4]。2000-2010年間，我國建設用地擴張了83%，城鎮(zhèn)建成區(qū)面積擴張了64.45%，但城鎮(zhèn)人口僅增長45.9%，土地城鎮(zhèn)化速度遠快于人口城鎮(zhèn)化速度。上述做法，既違背了城鄉(xiāng)一體化的目標和要求，也是沒有認真汲取城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的國際成功經(jīng)驗與失誤教訓的結果。

2. 城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略與實現(xiàn)路徑研究

圍繞城鄉(xiāng)一體化的內(nèi)涵、目標、實質(zhì)、核心、初始條件、動力機制、重點、路徑等展開論述，并已形成了若干基本共識[5-7]。譬如：城鄉(xiāng)一體化的新內(nèi)涵包括：①城鄉(xiāng)一體化進程是城鄉(xiāng)資源和要素的集聚與擴散的統(tǒng)一、交替運動過程；②城鄉(xiāng)一體化進程是作為地域單元的城市、郊區(qū)和農(nóng)村平等參與的動態(tài)發(fā)展過程，既不能把郊區(qū)和農(nóng)村視為城市的附庸，也應當重視它們之間的互動作用和雙向聯(lián)系；③城鄉(xiāng)一體化進程是城鄉(xiāng)功能一體化與空間一體化耦合發(fā)展的過程，是城市、郊區(qū)和農(nóng)村的經(jīng)濟結構、空間結構、政治結構、社會結構和生態(tài)結構的協(xié)同優(yōu)化過程。因此，推進城鄉(xiāng)經(jīng)濟的聯(lián)動、社會的趨同、空間的融合、制度的一體是城鄉(xiāng)一體化的重要戰(zhàn)略目標。

落實城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略的重點區(qū)域是郊區(qū)和農(nóng)村，重點對象是本地農(nóng)村人口和外來農(nóng)民工，重點領域是農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展。城鄉(xiāng)一體化的重點任務是要打破長期以來農(nóng)民由鄉(xiāng)村進入城市的單調(diào)線性運動鏈條，構筑一個“村-鎮(zhèn)-城”的網(wǎng)絡化大平臺，暢通人口、資源、產(chǎn)業(yè)、服務的循環(huán)流動，既讓進城農(nóng)民工找到相對滿意、相對穩(wěn)定的就業(yè)崗位，完成其身份嬗變，并能夠享受基本均等的公共服務，實現(xiàn)更幸福的生活追求；又要實現(xiàn)讓農(nóng)民過上更加美好生活的期盼，讓農(nóng)民的生活環(huán)境、生活方式、生活水平、生活品質(zhì)得到改善和提升，形成農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展、農(nóng)村繁榮、農(nóng)民富裕、城鄉(xiāng)和諧的新局面，并在此過程中引領產(chǎn)業(yè)結構轉型、帶動消費結構升級、優(yōu)化生產(chǎn)要素和資源配置、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，為城市轉型發(fā)展創(chuàng)造新空間。

城鄉(xiāng)一體化的實現(xiàn)路徑，主要包括城鎮(zhèn)化路徑、產(chǎn)業(yè)化路徑、制度創(chuàng)新路徑三個方面[8]。具體內(nèi)容涵蓋了城鄉(xiāng)規(guī)劃與管理一體化、城鄉(xiāng)土地市場一體化、城鄉(xiāng)空間布局一體化、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化、城鄉(xiāng)基礎設施建設一體化、城鄉(xiāng)勞動就業(yè)與社會保障一體化等發(fā)展機制。

城鄉(xiāng)一體化的實現(xiàn)形式因地而異，主要模式有：大城市帶動輻射型模式，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)作網(wǎng)絡型模式，城鄉(xiāng)資產(chǎn)重組型模式，城鄉(xiāng)市場網(wǎng)絡化擴張模式，城鄉(xiāng)文化共生與互補發(fā)展模式，城鄉(xiāng)產(chǎn)權置換型模式等[1]。盧中華等人[2]將國外幾種主要模式歸納為：①美國：基于市場經(jīng)濟和技術革新的城鄉(xiāng)互動一體化模式；②德國：以均衡、持續(xù)發(fā)展為特征的民主式城鄉(xiāng)一體化模式；③日本、韓國：先城后鄉(xiāng)、政府主導的非均衡城鄉(xiāng)一體化模式；④拉美國家：工業(yè)化和城市化失調(diào)的過度城鄉(xiāng)一體化模式。江敦濤[9]概括了山東半島在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展實踐中的五種模式是：以工業(yè)化為主導的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展模式；以城鎮(zhèn)化為主導的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展模式；以現(xiàn)代服務業(yè)為主導的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展模式；以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為主導的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展模式；以高新技術開發(fā)區(qū)為主導的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展模式。仲德濤[10]認為我國推進城鄉(xiāng)一體化的模式主要有四種：一是北京、上海的“大城市帶小郊區(qū)”的發(fā)展模式；二是重慶、成都的“大城市帶大郊區(qū)”的發(fā)展模式；三是江浙地區(qū)以“小城鎮(zhèn)帶農(nóng)村”的發(fā)展模式；四是漯河市的“小城市帶大農(nóng)村”的發(fā)展模式。不過，值得注意的是，小城鎮(zhèn)、小城市是否具有足夠的吸引力和輻射力來帶動農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展？或者，“小城鎮(zhèn)帶農(nóng)村”、“小城市帶大農(nóng)村”等發(fā)展模式能否取得持久的成功？尚需更長時間的觀察與檢驗。

趙宇剛[11]從城鄉(xiāng)空間關系的視角出發(fā)，將城鄉(xiāng)一體化發(fā)展模式概括為：①以蘇州為代表的城鄉(xiāng)空間關系的優(yōu)化模式；②以嘉興為代表的城鄉(xiāng)空間關系的局部調(diào)整模式；③以天津為代表的城鄉(xiāng)空間關系與生產(chǎn)關系的同步轉型模式；④以成都為代表的城鄉(xiāng)空間關系的互補模式；⑤以萊蕪為代表的工農(nóng)生產(chǎn)關系的全面調(diào)整模式。

城鄉(xiāng)空間關系的調(diào)整和優(yōu)化應當與城市空間轉型結合起來。城市空間轉型往往與產(chǎn)業(yè)轉型或經(jīng)濟轉型是緊密結合在一起進行的，經(jīng)濟轉型通過城市空間和土地利用的變化得到體現(xiàn)。伴隨中心城區(qū)由制造業(yè)中心向住宅和辦公空間的轉型，中心城區(qū)便成為現(xiàn)代服務業(yè)、公司總部、金融和證券機構的集中地，它所過濾出來的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟資源和要素有可能轉移至郊區(qū)和農(nóng)村。另一方面，在多數(shù)城市舊區(qū)的更新改造過程中，城市政府和投資商、開發(fā)商合作結盟，過于關注中心城區(qū)的土地增值和經(jīng)濟增長，卻忽視改善低收入社區(qū)的生活和居住條件，漠視社會空間與經(jīng)濟空間的同步轉型，進一步加劇社會空間分異和兩極分化現(xiàn)象，致使社會貧富差距越來越大，不利于和諧社會建設。此外，城市公共空間的規(guī)劃和建設也可能被漠視。

3. 城鄉(xiāng)一體化的制度創(chuàng)新研究

探尋通過戶籍、土地流轉、社會保障、就業(yè)、教育、行政體制、投融資體制等一系列制度變革，來深化城鄉(xiāng)一體化進程。

創(chuàng)新土地管理制度、促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是近年來學術界關注的焦點[12-14]。郝鳳英[15]認為：土地所有權主體的二元化和城鄉(xiāng)建設用地用益物權的二元化是目前我國土地管理制度的主要特征。破解城鄉(xiāng)二元結構，首先要破解城鄉(xiāng)土地市場的二元結構。

成都市和重慶市作為我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的試點區(qū)域，其土地管理制度創(chuàng)新的經(jīng)驗令人矚目。田春華等人[16]將成都市土地管理制度改革的做法和經(jīng)驗歸納為推進土地產(chǎn)權改革、設立耕地保護基金、健全土地執(zhí)法監(jiān)管體系、開展土地綜合整治。嚴金明等人[17]則將其概括為七種模式，即：城鄉(xiāng)用地“一張圖”模式、集體建設用地使用權流轉模式、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤模式、土地綜合整理模式、宅基地承包地雙放棄—退出模式、生態(tài)搬遷模式和耕地保護基金創(chuàng)設模式；并從尊重農(nóng)民意愿、保護農(nóng)地、節(jié)約集約用地、健康城鎮(zhèn)化、解決三農(nóng)問題、可持續(xù)發(fā)展、符合法理精神和以人為本等八個方面進行了績效評價。當然，城鄉(xiāng)用地“一張圖”模式能否獨立作為土地管理制度的創(chuàng)新模式仍然值得商榷。黃茂軍[18]將重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地管理制度改革的主要經(jīng)驗總結為三個方面：一是暢通城鄉(xiāng)之間的人口、土地、資金等要素的雙向流動渠道；二是創(chuàng)建地票制度與戶籍制度、農(nóng)村宅基地抵押融資、集體土地征收、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、農(nóng)村土地流轉等聯(lián)動制度創(chuàng)新機制；三是以城鄉(xiāng)統(tǒng)一為基點，進一步完善農(nóng)村產(chǎn)權動態(tài)登記制度、城鄉(xiāng)建設用地分等定級評估體系、城鄉(xiāng)利益平衡機制。

楊華[19]針對目前中國城鄉(xiāng)二元對立的社會保障制度的弊端，分析了該制度城鄉(xiāng)一體化的必要性和可行性，對社會保障城鄉(xiāng)一體化的制度路徑進行了初步探討。她認為：社會保障城鄉(xiāng)一體化的制度設計與安排必須以分階段、多層次的動態(tài)方式進行；城鄉(xiāng)一體化進程中的社會保障權具有個人自由和社會公平雙重價值取向；城鄉(xiāng)一體化的社會保障立法原則主要有：社會保障權利平等原則、底線保障的普適性原則、傾斜保護原則、社會團結與個人責任相結合原則、社會化原則；中國社會保障法律體系的構建應當從全民基本保障、區(qū)域群體城鄉(xiāng)銜接式的社會保險、個人補充社會保障三個不同層次進行。上述觀點對我國城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度建設具有啟迪意義。

然而，需要指出的是，我國現(xiàn)行有關城鄉(xiāng)一體化的制度建設仍然缺乏明確的總體設計框架、改革路線圖和時間進度表。以土地制度為例，現(xiàn)行土地制度仍然存在權利二元、市場進入不平等、增值收益分配不公等一系列問題[20]。具體表現(xiàn)在：(1)村社集體成員對承包土地只擁有農(nóng)地農(nóng)用下的使用、收益和轉讓權，而農(nóng)地轉變?yōu)槌鞘杏玫睾?，地方政府、企業(yè)等用地單位則擁有非農(nóng)用途下的使用權、經(jīng)營權、收益權和轉讓權；(2)承包地、宅基地、集體建設用地、非耕地等不同類型農(nóng)村土地按不同準入規(guī)則進入市場，城市土地則由地方政府獨家壟斷土地供應、轉讓與回收；(3)在土地增值收益分配中，原集體所有者合法獲得的補償過低，失地農(nóng)民補償不規(guī)范、不透明，政府獲得土地一次性增值收益過高、但未來增值收益流失，房地產(chǎn)商和購買者支付一次性地價過高、但獲得未來增值收益過高。應當采用何種方式、分期分步推進城鄉(xiāng)一體化進程中的土地產(chǎn)權制度改革與完善？何時取消土地供應雙軌制？如何完善征地安置制度？這些問題的解決不僅事關經(jīng)濟發(fā)展方式的成功轉型，而且決定著新型城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化的成敗。值得一提的是，在征地安置中，光有社會保障、留地安置、土地入股等措施還是不夠的，必須將失地農(nóng)民的就業(yè)安置放到優(yōu)先考慮的地位。

社會保障制度建設同樣需要有明確的總體設計框架、改革路線圖和時間進度表。譬如：何時實現(xiàn)鎮(zhèn)保與城保的統(tǒng)籌？何時實現(xiàn)農(nóng)保與城保的統(tǒng)籌？何時實現(xiàn)綜保與城保的統(tǒng)籌？這些都是城鄉(xiāng)一體化進程中必須面對的現(xiàn)實任務。其中，外出農(nóng)民工的社會保障問題尤其值得關注。數(shù)據(jù)顯示：截至2012年，雇主或單位為農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險、工傷保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險和生育保險的比例分別為14. 3%、24%、16. 9%、8. 4% 和6. 1%，除工傷保險外，外出農(nóng)民工的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險和生育保險的參保率近五年內(nèi)大體上升了約4個百分點，但總體保障水平仍然偏低，且中西部地區(qū)農(nóng)民工的參保率遠低于東部地區(qū)，建筑業(yè)、住宿餐飲業(yè)等行業(yè)的農(nóng)民工參保率又遠低于制造業(yè)、批發(fā)零售業(yè)和服務業(yè)等行業(yè)[21]。

另外，居住條件是農(nóng)民工市民化的基本保障條件之一?？傮w而言，進城農(nóng)民工的居住質(zhì)量差(居住地多為平房、地下室、工棚和工作場所；住房內(nèi)基本生活配套設施匱乏)，居住密度高，居住環(huán)境惡劣(住房面積??；綠化條件差；健身等設施極度缺乏；通風采光條件不理想；公共衛(wèi)生條件差；犯罪率偏高；社會治安問題突出)，而且絕大多數(shù)城市的現(xiàn)有保障性住房基本上不對農(nóng)民工開放。數(shù)據(jù)顯示：截至2012年，以受雇形式從業(yè)的農(nóng)民工，在單位宿舍中居住的占32.3%，在工地或工棚居住的占10.4%，在生產(chǎn)經(jīng)營場所居住的占6.1%，與他人合租住房的占19.7%，獨立租賃住房的占13.5%，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以外從業(yè)但每天回家居住的占13.8%，在城鎮(zhèn)擁有自有住房的農(nóng)民工只占0.6%[21]；所有農(nóng)民工中繳納住房公積金的人還不到3%。地方政府應盡快將農(nóng)民工納入住房保障體系中來，勇于承擔建造經(jīng)濟適用房、廉租房、限價房等保障性住房任務。通過采取在農(nóng)民工集中的開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)建設公共租賃住房、鼓勵企業(yè)建設員工集體宿舍、探索由集體經(jīng)濟組織利用農(nóng)村集體建設用地建立公租房性質(zhì)的農(nóng)民工公寓等舉措，改善與提升農(nóng)民工的居住環(huán)境和條件。與此同時，加快“城中村”改造，逐步消除“群租”、“蟻族”現(xiàn)象。

4. 城鄉(xiāng)一體化的政策創(chuàng)新研究

探索包括資金和人才扶持、土地規(guī)模經(jīng)營、產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級、公共服務均等化等政策創(chuàng)新舉措，旨在破解城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構和二元社會結構[22、23]。

劉志剛[24]在其博士學位論文中，提出城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的核心問題是資源配置問題，繼而從資源配置角度對財政政策如何在推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中發(fā)揮職能作用進行了深入分析；通過實證研究和問題分析，提出了推進我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的戰(zhàn)略構想及其完善相關財政政策的總體思路、政策選擇和保障措施，豐富了城鄉(xiāng)一體化的研究范疇。

此外，還需要注意以下幾個方面：(1)在“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”中，要預防過度復墾農(nóng)村宅基地的傾向；(2)要預防富裕階層與貧困居民的居住區(qū)隔離化傾向；(3)要切實遏制城鄉(xiāng)教育的不平等傾向；(4)要預防農(nóng)村人口過疏化地區(qū)的衰退傾向；(5)要為特殊區(qū)域設立“政策與機制創(chuàng)新特區(qū)”，如為江河上游地區(qū)制定生態(tài)補償政策以及市級財政專項轉移支付政策；鼓勵純農(nóng)業(yè)地區(qū)興辦飛地型工業(yè)等政策；(6)要對欠發(fā)達地區(qū)實施節(jié)能降耗、財力分配比例、建設用地指標分配等方面的差異化政策。

特別需要指出的是，應當切實關注過疏化農(nóng)村地區(qū)的衰退問題。過疏化地區(qū)是指那些人口銳減、生活水平和生產(chǎn)功能呈現(xiàn)難以維持狀態(tài)的地區(qū)。過疏化的具體影響是：①加劇農(nóng)村社會的高齡化；②導致大量農(nóng)地棄耕；③影響土地的規(guī)模化集中利用；④影響糧食自給安全；⑤影響農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展。可以預見，隨著城鎮(zhèn)化的深入推進及城鎮(zhèn)體系、村鎮(zhèn)體系的重構，這類區(qū)域在一定時期內(nèi)將呈現(xiàn)增長態(tài)勢，迫切需要未雨綢繆和政策扶持。

另外，在德國，國家對農(nóng)民賣地退休者給予額外退休金補貼政策，這一做法既有助于完善農(nóng)民的養(yǎng)老機制，又有利于促進農(nóng)業(yè)用地集中和規(guī)模經(jīng)營。不過，我國的農(nóng)村土地屬于集體所有，個人雖然不能買賣，但可以通過土地使用權流轉的形式，構建和完善老年農(nóng)民(特別是隨子女進城者)的土地退出機制，尤其在那些過疏化農(nóng)村地區(qū)，是值得嘗試的。

5. 城鄉(xiāng)一體化的機理與效應研究

主要包括城鄉(xiāng)一體化的動力機制、“強縣擴權”及“強鎮(zhèn)擴權”改革對推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的作用機理與影響效應研究。

一般認為，城鄉(xiāng)一體化動力機制有內(nèi)部動力和外部動力。內(nèi)部動力是指鄉(xiāng)村城市化和城市現(xiàn)代化；外部動力包括政策驅動和外資的引進。也有人認為：城鄉(xiāng)一體化的動力機制是城市化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。值得注意的是，中央和地方政府的制度創(chuàng)新驅動力、公眾參與的影響力同樣是不可忽視的。

史小紅[25]在其博士學位論文中，基于組織變革與集分權理論、區(qū)域非均衡發(fā)展理論，綜合運用實證分析與規(guī)范分析相結合、定性分析與定量研究相結合以及系統(tǒng)分析等方法，針對“強縣擴權”等地方政府行政管理體制改革對城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的影響作用，展開條件分析、機理分析、效應評價、典型模式比較及其現(xiàn)實問題剖析。研究結果表明：縣級政府在獲得相應經(jīng)濟和社會管理權限以后，由于自主權的擴大而導致積極性、主動性、創(chuàng)造性增強；由于財政轉移支付的加大而導致基礎設施建設漸趨完善；由于事權增加而導致城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃更趨合理、空間結構布局日益合理化，故強縣擴權改革促進了縣域城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。她還提出：可以通過對比擴權前后城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的協(xié)調(diào)度和差異度的變化來評價擴權的效應。不過，究竟選取哪些具體指標來衡量城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的協(xié)調(diào)度和差異度，仍然需要進一步的斟酌。

筆者認為，如果不改革城鄉(xiāng)分治的管理體制，強縣擴權、強鎮(zhèn)擴權改革的效果也是會大打折扣的。因為，一方面，畢竟縣域經(jīng)濟、鎮(zhèn)域經(jīng)濟的市場腹地較小，在目前行政區(qū)經(jīng)濟的束縛下，其要素集聚和服務輻射的范圍有限且程度較弱，并易于產(chǎn)生重復建設現(xiàn)象；另一方面，縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)對人才等高級生產(chǎn)要素的吸引能力也不強，制約其產(chǎn)業(yè)轉型和升級。因此，只有將強縣擴權、強鎮(zhèn)擴權改革與更高層面上的行政管理體制改革結合起來，才能釋放出更大的管理績效和運營績效。換言之，只有將縣域經(jīng)濟、鎮(zhèn)域經(jīng)濟納入到更大的都市圈經(jīng)濟之中去，通過壯大城市經(jīng)濟來帶動縣域經(jīng)濟、鎮(zhèn)域經(jīng)濟的發(fā)展，才能更好地發(fā)揮市場、政府的雙重作用，推動市域范圍內(nèi)的資源重組和要素優(yōu)化配置、基礎設施和公共服務的一體化建設。

6. 典型區(qū)域城鄉(xiāng)一體化測度指標體系研究

涉及跨區(qū)域或都市區(qū)(如長三角、珠三角、山東半島等)、省域(如上海市、北京市、重慶市、河北省、河南省、陜西省)、市域(如成都市、義烏市、諸城市、漯河市、汕尾市)等不同空間尺度的城鄉(xiāng)一體化實例研究，成果極為豐碩。顧益康和許勇軍[26]創(chuàng)新性地提出了以城鄉(xiāng)一體化發(fā)展度、差異度和協(xié)調(diào)度為主要內(nèi)容的城鄉(xiāng)一體化評估指標體系，用來評估和全面反映城鄉(xiāng)一體化的進程。具體評價指標多達42項，但其中某些指標太細，可能已經(jīng)包含在那些內(nèi)容更廣的指標之中了；某些次要的指標(如：城鄉(xiāng)居民百戶家庭擁有抽油煙機差異、利率的合理性等)可以舍棄，而另一些重要指標(如：空氣質(zhì)量、權利公平程度、外來農(nóng)民工的基本公共服務狀況等)又沒有納入測度指標體系中來。

完世偉[27]在其博士學位論文中，采用系統(tǒng)分析與綜合評價的思路，以河南省為例，參考顧益康等人的研究成果，構建綜合評價指標體系，運用多指標綜合評價方法，測度區(qū)域城鄉(xiāng)一體化運行狀態(tài)及其時空差異；并開展區(qū)域城鄉(xiāng)一體化進程的監(jiān)測與預警研究，研究思路和方法具有一定的新意。該項研究存在的主要不足有：(1)其評價指標體系的選取未能真正刻畫出城鄉(xiāng)一體化的系統(tǒng)過程與特色，而與一般性的區(qū)域競爭力評價指標體系或區(qū)域可持續(xù)發(fā)展評價指標體系雷同，也就是說，所提出的“城鄉(xiāng)一體化綜合評價指數(shù)”及其空間一體化指數(shù)、人口一體化指數(shù)、經(jīng)濟一體化指數(shù)、社會一體化指數(shù)、生態(tài)環(huán)境一體化指數(shù)并不能充分地反映區(qū)域城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展狀況，包括城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化、城鄉(xiāng)市場體制一體化、城鄉(xiāng)基礎設施一體化、城鄉(xiāng)公共服務一體化、城鄉(xiāng)生態(tài)一體化等內(nèi)容。(2)在對河南省17個省轄市的實證分析結果中，竟然得出了各省轄市的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展水平高于其城市化發(fā)展水平的令人費解的結論。也進一步表明其所選的測度城鄉(xiāng)一體化發(fā)展水平的指標存在不合理性。(3)城鄉(xiāng)一體化進程的監(jiān)測與預警研究還略顯薄弱。

二、 存在的主要問題與不足

1. 研究視角偏差

城鄉(xiāng)一體化的傳統(tǒng)研究視角大多關注“三農(nóng)”問題，以消除城鄉(xiāng)差距為主要目標；而較少以完善城鎮(zhèn)化體系為著眼點，城鄉(xiāng)空間關系調(diào)整尚未受到足夠重視。事實上，城鄉(xiāng)一體化是城鎮(zhèn)地域和鄉(xiāng)村地域的“人口-經(jīng)濟-空間”三位一體的互動過程，人口和產(chǎn)業(yè)的空間轉移和集聚，推動城鄉(xiāng)空間的分異與組合，進而導致城鎮(zhèn)空間體系的重構。

近十多年來，結合自身特點，上海城鄉(xiāng)一體化研究主要圍繞“三個集中”戰(zhàn)略、郊區(qū)新城建設、快速交通體系規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展、破解城鄉(xiāng)二元結構等內(nèi)容展開，在產(chǎn)業(yè)集聚、居住集中、城鎮(zhèn)組團發(fā)展、產(chǎn)城融合發(fā)展、快速軌道交通建設、農(nóng)村公共服務拓展、農(nóng)村社區(qū)建設等方面取得了明顯進展。上海市域城鎮(zhèn)空間體系規(guī)劃經(jīng)歷了由“主城、輔城、縣城、集鎮(zhèn)”四個層次構成的城鎮(zhèn)體系(1995年)，到“多核、多軸、多層”框架(1999年)，再到“1966”城鎮(zhèn)體系框架(2006年)[28]，以及“推動城市建設重心向郊區(qū)轉移，落實國家主體功能區(qū)戰(zhàn)略，以新城建設為重點，深化完善城鎮(zhèn)體系”的“十二五”規(guī)劃思路，其總體目標是謀劃全市域的均衡發(fā)展，疏解中心城區(qū)的工業(yè)和人口，促進空間集約集聚利用。目前存在的主要現(xiàn)實問題是：(1)城鄉(xiāng)分治的管理體制不適應城鄉(xiāng)融合發(fā)展的需要；(2)新型城鎮(zhèn)體系重構的周期長、難度大、成本高，缺乏科學和長遠的戰(zhàn)略規(guī)劃的引領；(3)中心城區(qū)的服務業(yè)高端化與郊區(qū)的制造業(yè)高端化在空間發(fā)展上出現(xiàn)脫節(jié)現(xiàn)象；(4)部分城鎮(zhèn)功能定位模糊，不僅缺乏分類指導，而且產(chǎn)業(yè)支撐乏力，生活空間和就業(yè)空間匹配失衡。

2. 研究范疇局限

城鄉(xiāng)一體化的研究范疇大多局限于農(nóng)村城鎮(zhèn)化或新農(nóng)村建設上[29]。但一方面，由于農(nóng)村自身缺乏自循環(huán)提升的能力，加之小城鎮(zhèn)、小城市自身的經(jīng)濟影響力和輻射力有限，它們又大多處于以自身集聚效應為主的階段，以及現(xiàn)有城鎮(zhèn)層級權限的約束，故其對農(nóng)村地區(qū)的實際帶動作用并不強；另一方面，又忽視城市的主體推進作用，而且中心城區(qū)自身的發(fā)展、內(nèi)部差異及其與郊區(qū)、農(nóng)村的互動發(fā)展研究也往往被漠視，明顯影響到城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略的實施效果。

實際上，無論是處于工業(yè)化和城市化中期發(fā)展階段或中后期發(fā)展階段的我國絕大多數(shù)城市，其城鄉(xiāng)差距總體上處于擴大態(tài)勢或“擴大-縮小-擴大”的波動狀態(tài)。即使在上海等發(fā)達的大城市，市民、本地農(nóng)民與外來農(nóng)民工之間的機會不公平和權利不平等現(xiàn)象依然存在；城鄉(xiāng)統(tǒng)一而健全的社會保障體系尚未形成，農(nóng)保、鎮(zhèn)保、城保、外來人口綜合保險之間的差異懸殊；城市化地區(qū)與農(nóng)業(yè)地區(qū)的二元經(jīng)濟結構和二元社會結構顯著，城鄉(xiāng)一體化建設依然任重道遠。

3. 頂層設計缺乏

城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展實踐表明：城鄉(xiāng)差距擴大只是表象或結果，問題的根源還在于體制和機制上，在于城鄉(xiāng)一體化的頂層制度設計層面。

在歐洲，荷蘭、比利時和盧森堡三個低地國家及北歐五國(丹麥、挪威、瑞典、芬蘭、冰島)自20世紀60年代以來，為推進城鄉(xiāng)聯(lián)合發(fā)展并有效提供公共服務，降低行政成本，提高地方政府施政能力，普遍進行了規(guī)模過小的基礎行政區(qū)(市、鎮(zhèn))合并，合并后的基礎行政區(qū)通常包括一個主要的市、鎮(zhèn)、村和若干周圍村莊，成為一種城鄉(xiāng)混合型的行政區(qū)，逐步達到了取消城鄉(xiāng)分治、建立城鄉(xiāng)一體化的管理體制目的[30]。

同樣，在韓國，隨著經(jīng)濟發(fā)展和社會各項事業(yè)的進步，傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)分離型的地方政府設置模式帶來了城鄉(xiāng)共同生活圈割裂和行政資源浪費等弊端，于1994年決定推進組建“都農(nóng)復合形態(tài)市”，以便促進地方均衡發(fā)展，共享基礎設施和公共服務設施，充盈地方財政能力，整合和發(fā)揚傳統(tǒng)文化[30]。

歐洲和韓國等國家取消城鄉(xiāng)分治、建立城鄉(xiāng)一體化的管理體制的頂層設計思路對我國未來的地方政府行政管理體制的改革具有參考和啟迪價值。

三、 新型城鎮(zhèn)化背景下城鄉(xiāng)一體化的新課題

1. 重視城鄉(xiāng)一體化管理體制的頂層設計與創(chuàng)新實驗評估研究

深入研究歐洲和韓國等國家為取消城鄉(xiāng)分治、建立城鄉(xiāng)一體化的管理體制的具體做法、運行效果及適用條件；在此基礎上，結合我國實際，探討和提出適應我國未來城鄉(xiāng)融合發(fā)展要求的新型城鄉(xiāng)空間管理體制的頂層路徑設計方案，并開展創(chuàng)新實驗和試點研究，以便對頂層設計方案進行實效評估與修訂完善。

2. 加強以城鄉(xiāng)空間關系調(diào)整為核心的新型城鎮(zhèn)體系規(guī)劃研究

目前我國城鄉(xiāng)關系正處于急劇調(diào)整的關鍵時期，傳統(tǒng)的單中心城市正在向多中心都市區(qū)演進，傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)等級體系結構正在向扁平式的城鎮(zhèn)網(wǎng)絡體系結構轉變。新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的提出為化解日益緊張的城鄉(xiāng)二元矛盾找到了路徑，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟聯(lián)動、社會趨同、空間融合、制度一體是中國未來推進城鄉(xiāng)一體化的主要戰(zhàn)略目標，而消除障礙、理順機制、完善政策又成為當前妥善處理城市和農(nóng)村在空間形態(tài)、經(jīng)濟形態(tài)、社會形態(tài)及生態(tài)功能上的差異性和沖突性的重點和難點。因此，以完善新型城鎮(zhèn)化體系為著眼點，以城鄉(xiāng)空間關系調(diào)整為核心，重新思考和謀劃中心城區(qū)、郊區(qū)新城、中心鎮(zhèn)、一般鎮(zhèn)、農(nóng)村社區(qū)等不同空間組織的差異化功能定位、發(fā)展路徑選擇、空間布局重構及其城鎮(zhèn)體系優(yōu)化重組的思路與對策，探尋新型城鎮(zhèn)化背景下進一步完善區(qū)域城鎮(zhèn)體系建設，構建區(qū)域均衡、持續(xù)發(fā)展的長效協(xié)調(diào)機制，破解城鎮(zhèn)空間功能失衡難題，為深入推進我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展提供新思路和新舉措，進一步豐富城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的實踐依據(jù)和路徑選擇，是新型城鎮(zhèn)化背景下我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展面臨的重大實踐任務。

3. 進一步深化城鄉(xiāng)一體化的運行機理與影響效應研究

隨著我國市場經(jīng)濟體制改革的深化及政府職能的逐步轉變，人口流動、城鎮(zhèn)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結構的形成和居住地域的布局等將主要由市場力量來決定。為了順應傳統(tǒng)的政府主導型城鎮(zhèn)化向市場主導型的新型城鎮(zhèn)化轉變的趨勢，迫切需要進一步深化城鄉(xiāng)一體化的運行機理與影響效應研究。譬如：行政管理體制改革對城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的時空效應怎樣？發(fā)達的交通網(wǎng)絡對職住分離究竟有何具體影響？如何完善城鄉(xiāng)一體化進程中農(nóng)民的養(yǎng)老機制？中央政府和地方政府如何構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系的成本分擔機制？這些問題的深研細究對我國城鄉(xiāng)一體化在廣度和深度上的推進具有重要的理論意義和實踐價值。